Participación y visibilidad de la descentralización de Montevideo
| Autor | Alicia Veneziano Esperón |
| Páginas | 83-106 |
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La participación en la descentralización de Montevideo es una forma de representación de intereses de los actores socioterritoriales en el diseño e implementación de políticas municipales descentralizadas. Aunque, como vimos, en los hechos la participación en el caso estudiado también se dio en el propio proceso de construcción del diseño institucional sometiéndolo a debate en diversos foros e, incluso, discutiendo permanentemente el rol de los distintos actores institucionales en el mismo proceso descentralizador.
A través de la participación en la descentralización se crearon instancias o redes sociogubernamentales que suponen capitalizar la capacidad de organización, de iniciativa y de propuesta radicado en las redes sociales (veáse diagrama 7, p. 148)
Existen diversos mecanismos e instancias de participación en la descentralización constituyen redes de «enraizamiento» del gobierno con la sociedad. Entre éstos destacamos los mecanismos e instancias de discusión y control del presupuesto municipal que implica la presentación de iniciativas y demandas cada cinco años -cuando éste se diseña- pero también anualmente cuando se conforman los «compromisos de gestión» y el «balance de gestión». En estas instancias el intendente con todo su gabinete recorre los CCZ reuniéndose con los concejales, los ediles locales y los representantes de organizaciones sociales y vecinos individuales125.
Por otro lado, se desarrollan mecanismos e instancias de participación en torno a la Plan Estratégico de Montevideo que, a nivel de los CCZ, implican la instrumentación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ)126.
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Por último, a través de los convenios de cogestión -con ONG, organizaciones sociales o asociaciones voluntarias- se implementan en forma participativa una serie de políticas sociales127. Sin embargo, la mayoría de estos convenios surgen por iniciativa central -en el Departamento de Descentralización- como parte de programas de políticas sociales.
Para nosotros, el principal mecanismo de participación de la ciudadanía son las elecciones de los Concejos Vecinales. Éste no sólo es la instancia más amplia en términos numéricos sino que sobre ella descansan las otras formas de participación mencionadas. Pero lo fundamental es que a través de ella se conforman los órganos permanentes de representación de intereses con facultades de consultivas, de iniciativa y de control. Así, tomamos la participación en las elecciones de los Concejos Vecinales como indicador de la participación en la descentralización abarcando, además de la participación como representación de intereses, la que se define como participación en la conformación del gobierno. Como representación de intereses la participación se da en el diseño e implementación de políticas, pero la participación también se da en la conformación de un órgano permanente de las instancias descentralizadas del gobierno de Montevideo.
Sin embargo, es necesario aclarar que estas elecciones tienen un carácter diferente a las elecciones presidenciales, legislativas y municipales que se realizan a nivel nacional. La principal características de estas elecciones locales es que el voto no es obligatorio -como las mencionadas elecciones- por lo cual la votación puede constituirse en una medida de participación en la descentralización del gobierno de Montevideo. Pero también se distingue porque, si bien conforma un órgano integrado al organigrama municipal, éste no tiene carácter ejecutivo o legislativo; porque la representación en dicho órgano no es a través de partidos políticos. Finalmente, debemos mencionar una característica no menor a la hora de extraer conclusiones: la lógica de la participación en las elecciones locales no es la de competencia en términos de juego suma cero como en las que se realizan a nivel nacional lo que se origina en el sistema electoral128, que forma parte del diseño institucional.
Es interesante resaltar el carácter «híbrido» de los Concejos Vecinales ya que: por un lado, son órganos de representación de intereses para la participación en el diseño e implementación de políticas públicas; pero, por otro, son órganos que se conforman en base a mecanismos característicos de democracias
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representativas tradicionales. Se conforma por elección directa con voto universal y secreto. A éste se suma que el mandato de los concejales no es imperativo -como podría corresponder a un sistema de representación de intereses- con lo cual las organizaciones o vecinos que apoyaron una candidatura no tienen demasiado control sobre sus representantes. Incluso, el vínculo orgánico entre representantes y las organizaciones no necesita ser demostrado ya que no está norma-do por el Estado129. Con estas características la experiencia de Montevideo se distingue de otras experiencias latinoamericanas donde priman formas de democracia directa o asamblearia, asociadas a los recientes planteos de democracias participativas. La experiencia de los Concejos Vecinales, a su vez, se distingue de un sistema de intermediación de intereses corporativo clásico, vinculado a intereses sectoriales y con sólidas organizaciones de respaldo130.
Creemos que este carácter «híbrido» de los Concejos intenta conciliar el nuevo tipo de democracia incorporada en el discurso de la izquierda -«demo-cracia participativa»- con los mecanismos democráticos tradicionales profundamente arraigados en la cultura política uruguaya, elecciones directas y universales con voto secreto.
Por otra parte, en concordancia con nuestro marco conceptual, tomamos la participación en las elecciones de los Concejos Vecinales como parte del «enraizamiento» del estado municipal en la sociedad local ya que: por un lado, implica redes de relacionamiento horizontal entre los actores directamente implicados en la gestión cotidiana de los gobiernos locales; y, por otro, involucra a la ciudadanía en la conformación de los órganos consultivos que, a través de redes sociogubernamentales, se relaciona con las redes sociales existentes en el territorio. Así, la participación en las elecciones de los Concejos Vecinales, por un lado, revelan en «enraizamiento» de la descentralización en sí mismas; pero también, por otro, se supone que reflejan el «enraizamiento» de las diver-sas políticas participativas descentralizadas ya que los ciudadanos implicados en ellas tendrán interés en votar en las elecciones locales. Por esto último pensamos que la participación en las elecciones locales es la base y la consecuencia de las otras formas de participación mencionadas.
Tomando la participación en las elecciones de los Concejos Vecinales como indicador de la participación de la ciudadanía en la descentralización de Montevideo pretendemos demostrar que el «enraizamiento» en la sociedad local se presenta influido por el sistema político-partidario. En el caso de estudio, esto significa que la mayor participación se da en los CCZ que tienen alta
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votación a la izquierda gobernante. Dicho en otros términos, se da una «participación izquierdizada» lo que significa que la participación en la descentralización es mayoritariamente de ciudadanos de izquierda131y que ha presentado dificultades para incorporar a otros ciudadanos en su convocatoria.
Esta hipótesis «participación izquierdizada»132se justifica porque el discurso de la izquierda, desde la campaña electoral por la cual accedió al primer gobierno (1990), ha tenido como eje central justamente el de la descentralización. Descentralización que se asociaba directamente a la participación ciudadana. A su vez, la ciudadanía de izquierda ha demostrado tener una actitud más proclive hacia las diferentes modalidades de participación y, de forma más general, de acción colectiva133. Creemos que esta «izquierdización» hay que entenderla en el marco de un electorado montevideano donde el 58% del electorado vota a la coalición de izquierda, elecciones departamentales del 2000134. Pero la principal causa de la izquierdización de la participación tiene que ver con la debilidad del tejido asociativo a nivel territorial, al no existir ni identidad ni organizaciones territoriales y sí identidades y sólidas organizaciones partidarias, con un gobierno de izquierda este fenómeno era previsible por lo menos al inicio de la gestión del Encuentro Progresista/Frente Amplio (EP/FA).
Esta hipótesis de izquierdización de la participación en la descentralización es concordante con las conclusiones extraídas a partir de las transformaciones del diseño institucional ya expuesto, en el sentido en que también pretende demostrar la influencia del sistema partidario en la descentralización del gobierno de Montevideo. Mientras que en el diseño en una primera etapa influyen las relacione entre los sectores de la coalición gobernante y en una segunda el sistema de partidos; ahora, refiriéndonos a la participación, la influencia corresponde principalmente a la izquierda.
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A su vez, partimos de la idea de que el perfil sociodemográfico135de la participación local iba a ser el de CCZ con predominio de estratos bajos de la población. Esto se fundamenta en: por un lado, el propio discurso de la izquierda gobernante que se define como un gobierno que beneficia a los «más carenciados» y que representa una de las señas de identidad de la izquierda en Uruguay; por otro, en la propia implementación de políticas redistributivas en el territorio que busca atenuar los efectos socio-territoriales de las políticas macroeconómicas aplicadas desde los sucesivos gobiernos nacionales; y, por último, presentíamos que la mayor votación al EP/FA también se daba en los CCZ con predominio de estratos bajos en su población136.
Finalmente, nos interesó relativizar este estudio sobre la participación...
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