La vía autonómica para la recuperación de la memoria histórica en España: leyes, derechos y políticas públicas
| Autor | Rafael Escudero Alday |
| Cargo | Profesor titular de Filosofía del Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 166-184 |
Revista catalana de dret públic #63
www.rcdp.cat
LA VÍA AUTONÓMICA PARA LA RECUPERACIÓN DE LA MEMORIA HISTÓRICA EN
ESPAÑA: LEYES, DERECHOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Rafael Escudero Alday*
Resumen
En los últimos años ha aumentado la producción legislativa autonómica sobre la memoria histórica y la reparación a las
víctimas del franquismo. Diez de las diecisiete comunidades autónomas cuentan hoy con leyes de memoria, que suplen
las carencias de la legislación estatal. El estudio comparado de estas leyes muestra una evidente sintonía respecto de
sus fuentes doctrinales y teóricas, su inspiración en el derecho internacional de los derechos humanos, su losofía y
conceptos vertebradores, así como las políticas públicas de las que son fuente de legalidad y legitimidad. Esta común
inspiración, losofía y contenidos hace que, con sus límites y particularidades, pueda hablarse de una vía autonómica
para la recuperación de la memoria histórica y la reparación a las víctimas del franquismo. Al análisis de los elementos
comunes que denen y caracterizan esta vía (leyes, derechos y políticas públicas) está dedicado este trabajo.
Palabras clave: memoria histórica; comunidades autónomas; justicia transicional; derechos a la verdad, justicia y
reparación; garantías de no repetición; víctimas del franquismo.
THE REGIONAL PATH FOR THE RECOVERY OF HISTORICAL MEMORY IN SPAIN:
LAWS, RIGHTS, AND PUBLIC POLICIES
Abstract
Regional legislation on historical memory and reparation for victims of Francoism has increased in Spain in the last
few years. Ten of the seventeen autonomous communities have passed memory laws to ll the gap in state legislation. A
comparative study shows an obvious agreement concerning their doctrinal and theoretical sources, their inspiration in
international human rights law, and their philosophy and core concepts as well as the public policies for which they are
a source of legality and legitimacy. This common inspiration, philosophy, and content means that, with certain limits
and particularities, it is possible to speak of a path opened up by autonomous communities towards the recovery of
historical memory and reparation for the victims of Francoism. Analysing the common basis of this path (laws, rights,
and public policies) is the main scope of this article.
Key words: historical memory; autonomous communities; transitional justice; right to truth, justice, and reparation;
guarantees of non-repetition; victims of Francoism.
* Rafael Escudero Alday, profesor titular de Filosofía del Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid. Facultad de Ciencias
Sociales y Jurídicas. Departamento de Derecho Internacional Público, Eclesiástico y Filosofía del Derecho. C. Madrid, 126, 28903
Getafe (Madrid). rafael.escudero@uc3m.es.
Artículo recibido el 04.04.2021. Evaluación ciega: 17.05.2021 y 17.05.2021. Fecha de aceptación de la versión nal: 23.05.2021.
Citación recomendada: Escudero Alday, Rafael. (2021). La vía autonómica para la recuperación de la memoria histórica en España:
leyes, derechos y políticas públicas. Revista Catalana de Dret Públic, 63, 166-184. https://doi.org/10.2436/rcdp.i63.2021.3633.
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Sumario
1 Introducción
2 ¿Por qué abrir una vía autonómica para la recuperación de la memoria histórica?
3 Principios y conceptos informadores
4 La incorporación de derechos
5 Las políticas públicas autonómicas de memoria
5.1 Las exhumaciones y la búsqueda de la justicia
5.2 La declaración de nulidad de consejos de guerra y juicios franquistas
5.3 La pluralidad de fuentes en la reconstrucción del relato de lo sucedido
5.4 Los lugares de memoria y la resignicación del espacio público
5.5 Los instrumentos de reparación moral y simbólica
5.6 La educación como garantía de no repetición
6 Conclusiones
7 Referencias bibliográcas
8 Anexo I. Legislación autonómica de memoria histórica de nueva generación
9 Anexo II. Principios, derechos y políticas de la legislación autonómica
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1 Introducción1
Desde su aparición en el debate público a nales del siglo xx, la recuperación de la memoria histórica ha
sido objeto de una creciente producción legislativa en España. Tras la entrada en vigor de la Ley 52/2007,
de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes
padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura (conocida como “ley de memoria
histórica”, aunque esta no sea su denominación ocial), y tras su desarrollo reglamentario en el 2007 y el
2008, cabe reseñar tres modicaciones de esta ley efectuadas en los años 2008, 2009 y 2018.2 Posteriormente
se presentaron en sede parlamentaria varias proposiciones de ley (hasta cuatro, entre el 2017 y el 2020, una
por año), sin que hasta la fecha ninguna de ellas haya llegado a buen puerto. En esta legislatura, el Gobierno
ha presentado el Anteproyecto de Ley de Memoria Democrática que, de tramitarse con éxito, supondría la
derogación de la Ley 52/07 y un cambio sustantivo en la forma de abordar la recuperación de la memoria y
la reparación a las víctimas por el Estado español.3
A la espera del devenir de este anteproyecto, frente al legislador estatal destaca el autonómico, dado que en
este ámbito se ha producido una ingente actividad legisladora. Desde el 2015 se han aprobado doce leyes de
memoria, que se suman a las cuatro precursoras, vigentes desde el 2007 (dos en Cataluña, una en Euskadi y
una en Navarra). Esto hace que, en la actualidad, tan solo Cantabria, Castilla-La Mancha, Galicia, Madrid,
Murcia, Castilla y León, y La Rioja carezcan de legislación especíca en la materia, si bien estas dos últimas
optaron por la vía reglamentaria para regular las exhumaciones de víctimas de desapariciones forzadas durante
la guerra civil y la dictadura. En resumen, hoy diez de las diecisiete comunidades autónomas tienen leyes de
memoria.4
Hay razones que justican el análisis conjunto de esta legislación autonómica. En primer lugar, la motivación
de estas leyes: con sus particularidades, todas ellas surgen ante la necesidad de dar respuesta a la falta de
actuación de los poderes legislativo y judicial a la hora de recuperar la memoria y reparar a las víctimas. En
segundo término, no solo gozan de un impulso y motivación concurrente, sino que es común su losofía y
principios vertebradores. En tercer lugar, puede apreciarse una concordancia de preceptos, contenidos y hasta
de buena parte de las políticas públicas en ellas diseñadas.
Todo ello hace que pueda hablarse de una “vía autonómica” para la recuperación de la memoria histórica,
atravesada por esa común motivación, losofía, contenidos, plasmación de derechos y diseño de políticas
públicas de memoria5. Al análisis de la categoría, su virtualidad y oportunidad, se dedicarán las páginas que
componen este trabajo.6
2 ¿Por qué abrir una vía autonómica para la recuperación de la memoria histórica?
De la lectura de los textos legales se desprende un planteamiento similar en cuanto a la motivación de
los legisladores autonómicos. Todos reseñan un mismo punto de partida: el reconocimiento del carácter
1 Este trabajo ha sido elaborado en el marco del proyecto de I+D+I de la Agencia de Investigación Estatal titulado “Construcción de
derechos emergentes. Debates para la fundamentación de nuevos parámetros de constitucionalidad” (PID2019-106904RB-100). El
autor agradece los comentarios y observaciones de los evaluadores, que han contribuido a mejorar la calidad del trabajo.
2 Las reformas se llevaron a cabo en la DF 15.ª de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de PGE para el año 2009; en la DA 60.1 de la
Ley 26/2009, de 24 de diciembre, de PGE para el año 2000; y en el Real Decreto-Ley 10/2018, de 24 de agosto, de modicación de
la Ley 52/2007. Esta última, que conguró legalmente el procedimiento para la exhumación de los restos de Francisco Franco del
Valle de los Caídos, dio lugar a la Sentencia 2834/2019, de 30 de septiembre, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en la que se
convalidó tanto la utilización del instrumento del Real Decreto-Ley como el procedimiento de exhumación y posterior inhumación
de los restos.
3 Véase el Anteproyecto de Ley de Memoria Democrática.
4 Acompaña a este trabajo un anexo I con la legislación autonómica vigente sobre memoria histórica aprobada desde el 2007.
5 En el anexo II se contiene una tabla comparativa con los principios, derechos y políticas recogidas en estas leyes autonómicas de
nueva generación.
6 Hasta la fecha es muy escasa la literatura cientíca sobre las leyes autonómicas de memoria en clave comparada. Al respecto,
véanse De la Cuesta y Odriozola (2018), Ferrándiz y Hristova (2019) y Digón (2020).
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insuciente e incompleto de la legislación estatal.7 En concreto, de la Ley 52/2007, la cual, si bien supuso un
avance cualitativo con relación a la legislación propia de los años de la transición, no garantiza una protección
integral de las víctimas, ni articula el marco legal requerido para el desarrollo de políticas de memoria. Colmar
esta laguna es uno de los objetivos declarados de la legislación autonómica, habilitando y mandatando a sus
respectivos poderes públicos para desarrollar —siempre dentro de su ámbito competencial— esas políticas
a cuya implementación renunció el legislador estatal del 2007.
El impulso a esta vía autonómica para la recuperación de la memoria y la protección de las víctimas del
franquismo no ha venido solo provocado por la inacción del legislador estatal. En su desarrollo también
ha tenido mucho que ver la falta de respuesta del poder judicial cuando las víctimas acuden a esta sede en
garantía de sus derechos. Determinante fue, por sus efectos y proyección, la sentencia de la Sala de lo Penal
del Tribunal Supremo 101/2012, de 27 de febrero, en la que el Alto Tribunal rechazó la investigación penal
de las violaciones de derechos humanos cometidas durante los años del golpe de Estado y posterior dictadura
franquista. Esta sentencia ha actuado como “cláusula de cierre” para las demandas de investigación planteadas
desde entonces (Capellà, 2021: 129-132). En los pocos casos que llegan a los juzgados, sus titulares suelen
recurrir a la doctrina en ella cristalizada, rechazando incluso la apertura de diligencias ante la aparición de
restos humanos con indicios de muerte violenta.8
En suma, ha sido la clausura del espacio judicial en cuanto espacio de protección de las víctimas lo que ha
contribuido, junto con las insuciencias de la legislación estatal, al impulso necesario para este despliegue
legislativo realizado por buena parte de las comunidades autónomas. Ejemplar es, en este punto, la ley
valenciana, la cual vincula expresamente en su preámbulo la necesidad de desarrollar políticas públicas de
memoria con la imposibilidad de actuar judicialmente para satisfacer los derechos de las víctimas.
Hay razones para caracterizar estas leyes autonómicas como de nueva generación. Al asumir el marco
conceptual de la justicia transicional y la memoria histórica, referenciarse en el derecho internacional,
incorporar el enfoque de derechos humanos y congurar un marco legal para el desarrollo de políticas
públicas de memoria, se diferencian cualitativamente no solo de la Ley 52/07 y su desarrollo reglamentario,
sino, sobre todo, de la legislación estatal y autonómica propia de la transición; una legislación que consolidó
un trato desigual y, por tanto, injusto para las víctimas de la represión franquista (Aguilar, 2008: 417-424;
Capellà, 2021: 110-121).9
Más adelante se profundizará en los derechos incorporados y las políticas públicas mandatadas en estas
leyes autonómicas de nueva generación. Unas leyes que cuentan con un innegable carácter declarativo y
simbólico, por un lado, y que responden a la historia y cultura memorial de cada comunidad autónoma, por
otro. Baste ahora con añadir, como elemento adicional en favor de la categorización de esta “vía autonómica”
para la recuperación de la memoria, el aval que le concede el citado Anteproyecto de Ley de Memoria
Democrática. En su exposición de motivos se señala expresamente que estas leyes autonómicas se articulan
7 Si bien hay diferencias de valoración de la ley de memoria histórica por parte de los legisladores autonómicos, dado que hay
referencias positivas a sus avances (por ejemplo, en las leyes andaluza, aragonesa, asturiana, balear, canaria o valenciana), suele
predominar en ellas una referencia crítica a su carácter parcial y fragmentario; por ejemplo, en las leyes de Andalucía, Asturias,
Baleares (2016), Comunidad Valenciana, Extremadura y Navarra (2013).
8 Recientemente el Tribunal Supremo ha revalidado esta doctrina con ocasión de un recurso de casación presentado por la asociación
soriana Recuerdo y Dignidad contra un auto dictado por la Audiencia Provincial de Soria por el que se desestimó el recurso de
apelación presentado contra el Auto del Juzgado de Instrucción n.º 1 de Almazán, de 10 de diciembre de 2018, por el que se acordó
el sobreseimiento de actuaciones ante la aparición de una fosa común con los restos de seis personas desaparecidas durante la guerra
civil. En la Sentencia 138/2021, de 17 de febrero, de la Sala de lo Penal, el TS ha rearmado la imposibilidad de satisfacer en sede
judicial el derecho a la verdad. “El derecho a conocer la verdad histórica no forma parte del proceso penal”, armó el TS en el 2011
y ha vuelto a repetirlo literalmente en esta sentencia.
9 Desde los años de la transición se ha venido aprobando legislación estatal y autonómica de reparación económica a víctimas de la
guerra civil, caracterizada por el objetivo de reparar a determinados colectivos de víctimas (por ejemplo, los familiares de quienes
sufrieron prisión o fallecieron “como consecuencia” de las acciones bélicas en la guerra civil), en aplicación del principio de igualdad
de trato del artículo 14 de la CE. Sin embargo, esta legislación no ha diseñado una política pública integral de reparación para todas
las víctimas, como lo prueba el silencio para con las víctimas de desapariciones forzadas o la ausencia de medidas de reparación
moral o simbólica. De ahí que esta legislación no pueda servir de referente para la “vía autonómica” de nueva generación. Sobre esta
normativa de reparación, véase Vallès (2019).
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con la legislación estatal, trascienden el régimen memorial propio de la Ley 52/07 y atienden a las culturas
memoriales especícas de cada comunidad.
3 Principios y conceptos informadores
Además del coincidente punto de partida, a la legislación autonómica sobre memoria histórica la atraviesa
una losofía común que se sintetiza en estos elementos: la voluntad de referenciarse en el marco propio del
derecho internacional de los derechos humanos, apreciable especialmente en lo relativo a la conguración del
estatuto de víctima del franquismo; el enfoque de género; el recurso al concepto de memoria histórica, ignorado
por el legislador estatal en el 2007 y que en la legislación autonómica se eleva hasta adquirir el carácter de
elemento constitutivo de la identidad democrática; y, nalmente, una también común extensión del ámbito de
aplicación temporal de las leyes a todo el periodo conocido como el de la transición a la democracia. Véanse,
a continuación, los aspectos principales de estos principios y conceptos que informan esta vía autonómica.
La premisa iuslosóca que preside esta legislación es la tesis de la aplicabilidad de la normativa internacional
de protección a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos —en este caso, las cometidas durante
la dictadura— a todos los poderes del Estado, incluidos los autonómicos. Así, estas leyes se referencian en el
marco dogmático e instrumental proporcionado por el derecho internacional de los derechos humanos y por
su rama incipiente, la justicia transicional. En todas ellas se contienen referencias expresas tanto al corpus de
principios y directrices elaborado por Naciones Unidas para luchar contra la impunidad como a informes de
organismos internacionales dirigidos a España con recomendaciones para mejorar el grado de cumplimiento
del referido corpus (Pérez, 2015: 242-273). Además, es reseñable que, desde el punto de vista conceptual
—aunque solo sea a efectos simbólicos debido a la falta de competencia autonómica en materia judicial—,
los crímenes del franquismo se consideren crímenes de lesa humanidad (a modo de ejemplo, véanse las leyes
de Andalucía y Asturias).10
El recurso al marco internacional se plasma con nitidez al abordar el estatuto de la víctima, desde su propia
denición hasta la plasmación de mecanismos para la protección y garantía de sus derechos. Es esta una
cuestión que había quedado irresuelta en la legislación estatal, dada la renuncia de esta a regular el concepto
de víctima del franquismo.11 De ahí que el legislador autonómico acuda a los instrumentos que le proporciona
el derecho internacional, siendo el primero el propio concepto de víctima, bajo el que se incluye no solo a
las personas cuyos derechos fueron violados (víctimas directas), sino también a sus familiares (víctimas
indirectas). Así recogen dicho concepto las leyes de Baleares, Canarias, Comunidad Valenciana y Extremadura.
Los familiares son víctimas y, por ello, destinatarios de las medidas que deban establecerse en su favor.
Asimismo, estas cuatro comunidades más Aragón también incorporan, en el catálogo de víctimas, las entidades
memorialistas.
La centralidad de la víctima en el marco legislativo autonómico se aprecia no solo por el establecimiento de un
elenco de medidas de reparación integral, sino también por el mandato de elaborar un censo público y ocial de
víctimas (hasta la fecha inexistente en el Estado español). No son pocas las leyes autonómicas que incorporan
este mandato dirigido a sus poderes ejecutivos (Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cataluña,
Comunidad Valenciana, Extremadura y Navarra). Un censo, además, desagregado, con identicación expresa
de los distintos colectivos de víctimas (como mujeres y personas LGTBI) a los efectos de su visibilización,
siguiendo así las recomendaciones doctrinales sobre las características que han de tener las medidas de
reparación (De Greiff, 2008; Rubio-Marín, 2019).
10 Sobre esta consideración, véase Martín (2019: 649-657). La citada STS 101/2012 reconoce que los hechos denunciados “son de
acuerdo a las normas actualmente vigentes delitos contra la humanidad en la medida en que las personas fallecidas y desaparecidas
lo fueron a consecuencia de una acción sistemática dirigida a su eliminación como enemigo político” (FJ 5). Cuestión diferente es
la de su enjuiciamiento penal, algo que el TC descartó por la aplicación de los institutos de la irretroactividad penal, la prescripción
y la amnistía.
11 En la ley de memoria histórica se optó —siguiendo las tesis de Álvarez (2010: 149-150)— por el concepto de “víctimas de la
Guerra Civil”; un concepto equidistante, acorde con el declarado objetivo de la ley de ser un texto que contentase a ambas partes,
“cerrase heridas” y culminara con la reconciliación nacional.
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Destaca también la inclusión del enfoque de género como otro de los elementos que vertebran esta legislación
y sus medidas. Además del lenguaje inclusivo en que suelen estar redactadas estas leyes —una novedad con
respecto al pasado—, este enfoque se aprecia en los siguientes aspectos: como principio general de la ley
(Comunidad Valenciana y Extremadura); en su incorporación transversal a las políticas de memoria (por
ejemplo, en el trabajo sobre lugares de memoria de la ley foral navarra, en la investigación sobre la experiencia
de las mujeres prevista en las leyes aragonesa, valenciana y en la ley creadora del Memorial Democrático de
Cataluña, o en la desagregación por género del censo de víctimas de la legislación valenciana y vasca); en el
reconocimiento expreso de la “memoria de las mujeres” (Baleares) y de su legado democrático (Asturias); en
la incorporación de declaraciones relativas a la victimización y discriminación sufrida de forma particular por
las mujeres (Aragón); o en la habilitación y articulación de medidas de reparación especícamente dirigidas
a mujeres (Andalucía).12
Otro de los elementos que congura el marco teórico del legislador autonómico es el propio concepto de
memoria histórica y/o democrática. La ley valenciana proporciona su denición: el artículo 3.a dene la
memoria democrática como “la salvaguarda, el conocimiento y la difusión de la historia de la lucha de los
valencianos y valencianas por sus derechos y libertades democráticas” desde la proclamación de la Segunda
República hasta la aprobación de su Estatuto de Autonomía. Asimismo, leyes como la andaluza asumen
la obligación de los poderes públicos autonómicos, en cuanto poderes del Estado, de cumplir dentro de
su ámbito competencial con el mandato internacional de preservación de la memoria. Todo ello contrasta
con la escasa inuencia que la losofía propia de este concepto ha tenido en la legislación estatal. Resulta
signicativo que la Ley 52/2007 omita introducirlo en su articulado. De hecho, la única vez que aparece el
sintagma memoria histórica es en su artículo 20, donde se regula la constitución del Centro Documental de
la Memoria Histórica.13
Conviene advertir que en los últimos tiempos está adquiriendo creciente protagonismo el concepto de memoria
democrática,14 un concepto con mayor carga política y moral que el de memoria histórica, puesto que sirve de
fundamento de la tesis que considera la memoria como un elemento constitutivo de la identidad democrática.
Este es también un aspecto por el que el legislador estatal pasó por alto en el 2007. Frente a ello, el legislador
autonómico justica el mandato de recuperación de la memoria por el vínculo a establecer entre el pasado y
el futuro, entre la memoria y la democracia.15 Recuperar la memoria es —como se lee en el preámbulo de las
leyes asturiana y valenciana— la mejor forma de fortalecer el régimen constitucional frente a discursos de
exclusión e intolerancia, contribuyendo de forma decisiva a desarrollar una cultura ciudadana de los derechos
humanos. De ahí que el legislador autonómico obligue, en el ejercicio de sus competencias, a incluir materias
relativas a la memoria histórica y democrática en el currículo de las enseñanzas escolares obligatorias. Todas
las leyes autonómicas incluyen previsiones en este sentido.
Cabe reseñar una diferencia más entre esta legislación y la estatal. Si bien esta última limita su ámbito de
aplicación temporal al nal de la dictadura franquista —hecho que se vincula con la muerte de Franco—,
la autonómica extiende sus efectos a todo el periodo de la transición (Escudero, 2016: 125-161). En efecto,
sus medidas se extienden a fechas como la aprobación de la Constitución (Aragón, Asturias, Canarias,
Extremadura y Navarra), la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía (Andalucía y Comunidad Valenciana),
o la formación del primer Gobierno autonómico democrático tras la guerra civil (Cataluña).
12 Tan solo la ley canaria del 2018 carece de referencia alguna tanto al enfoque de género como a políticas especícas para recuperar
la memoria de las mujeres.
13 Sobre los calicativos con los que se acompaña al concepto de memoria, véanse las distintas voces recopiladas en Vinyes (2018:
271-305).
14 Ejemplos de ello son la denominación y contenido del citado Anteproyecto de Ley de Memoria Democrática; la creación de una
Secretaría de Estado de Memoria Democrática en el Ministerio de la Presidencia del Gobierno de España; el Anteproyecto de Ley
Integral de Memoria Democrática de Cataluña, en fase de consulta pública en noviembre del 2018; y el Anteproyecto de Ley de
Memoria Histórica y Democrática de Euskadi, en fase de información pública a fecha de mayo del 2021. Sobre la normativa vasca,
véanse Landa (2018: 26-35) y, centrado en reparaciones, Vallès (2019).
15 El referente doctrinal de esta tesis —heredera de Walter Benjamin— es Reyes Mate, quien sostiene que “lo histórico, el pasado,
no interesa como reconstrucción (del pasado), sino como construcción (del presente). El acento está puesto en el presente. La
atención del pasado no está dirigida por un interés arqueológico sino para incidir en el presente. Por eso es político” (2009: 47).
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4 La incorporación de derechos
Otro elemento que dene la vía autonómica para la recuperación de la memoria es la inclusión, en su articulado,
de referencias a derechos. Por un lado, se referencian los derechos a la verdad, justicia y reparación que el
derecho internacional garantiza para las víctimas de graves violaciones de derechos humanos. Por otro, se
incorpora un derecho a la memoria, categoría conceptual que carece de referente en la legislación estatal. De
nuevo, es notoria la diferente forma de abordar la materia desde el ámbito autonómico. Véanse a continuación las
cuestiones generales que presiden la inclusión de derechos, para matizar después su alcance y operatividad real.
La apelación a los derechos a la verdad, justicia y reparación se deriva del ya reseñado recurso al derecho
internacional. El derecho a la verdad se articula en una doble dimensión: por un lado, el derecho de las
víctimas a solicitar y obtener información sobre las causas de las graves violaciones de los derechos humanos,
así como de las razones y circunstancias reales de su victimización; por otro, el derecho de cada pueblo a
conocer la verdad de los acontecimientos sucedidos en el pasado (Andalucía, Aragón, Asturias, Cataluña,
Comunidad Valenciana y Extremadura). En coherencia, se establecen obligaciones a los poderes autonómicos
para implementar políticas dirigidas al conocimiento de los hechos que motivaron la represión política y las
violaciones de derechos humanos.16
Asimismo, los legisladores autonómicos incorporan referencias al derecho a la justicia, denido en derecho
internacional como el derecho a un recurso judicial efectivo frente a graves violaciones de derechos humanos.
Al asumir este discurso, se imponen obligaciones a los poderes públicos para con las víctimas; en concreto, la
obligación de informar sobre los recursos disponibles, adoptar medidas de protección a las víctimas durante
el procedimiento, facilitarles asistencia y utilizar todos los medios apropiados para que estas ejerzan su
derecho (Aragón, Comunidad Valenciana y Extremadura). No obstante, la incorporación de este derecho ha
de interpretarse a la luz del artículo 149.1.5 de la CE, que establece la competencia exclusiva del Estado en
la Administración de Justicia. Ello circunscribe las medidas que puedan adoptar las comunidades autónomas
a las relativas a información, apoyo y asistencia a víctimas.
También se incluye el derecho a la reparación, asumiéndose el mandato internacional que requiere que esta
sea adecuada, efectiva, rápida, integral y en las formas siguientes: restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición. Esta conceptualización exige que sus políticas públicas incluyan
medidas prestacionales y medidas de reparación simbólica, como homenajes, declaraciones públicas de perdón
o instalación de monumentos en recuerdo de las víctimas. Destaca la profusión de medidas en este ámbito
que se despliegan en todas las leyes autonómicas de memoria (por ejemplo, Andalucía, Aragón, Asturias,
Baleares, Cataluña o Extremadura).
También es característico de la legislación autonómica la incorporación de un derecho a la memoria, el
cual encuentra su referencia teórica en la categoría de los derechos emergentes, expresión con la que se
dene la pretensión de incorporar nuevos derechos o nuevas dimensiones de derechos clásicos bien en textos
constitucionales, bien en la interpretación que de ellos hacen los altos tribunales, al objeto de servir de
parámetro de constitucionalidad para la acción de los poderes del Estado (Escobar, 2018). Se trata de una
categoría doctrinal que fundamenta la ampliación del catálogo de derechos en el surgimiento de nuevas
necesidades y realidades que requieren de la máxima protección, siendo el derecho internacional su referente
habitual. No en vano este se contempla como fuente de nuevos derechos a ser incorporados en las legislaciones
nacionales. A pesar de su carácter un tanto difuso, une a esta categoría la utilización de la técnica del derecho
subjetivo —entendido como correlato de una obligación— para amparar pretensiones que, no habiéndolo
sido en el pasado, deben ser satisfechas por los poderes públicos porque guardan relación con el fundamento
16 Hasta la fecha el Tribunal Constitucional no ha recurrido al marco conceptual y normativo que le proporciona el derecho
internacional sobre este derecho a la verdad. Así lo maniesta Villaverde (2016), quien demuestra que en ninguno de los casos en
que el tribunal se ha enfrentado al problema de la verdad ha hecho referencia al citado derecho. Uno de ellos, el resuelto por la STC
43/2004, de 23 de marzo, guarda relación con la temática de estas páginas. En él, el tribunal avaló la investigación historiográca
sobre hechos del pasado que pudieran ofender a quienes los protagonizaron. Para el TC, “la libertad cientíca —léase, el debate
histórico— disfruta en nuestra Constitución de una protección acrecentada respecto a la que opera para las libertades de expresión
e información, ya que [...] se reere siempre a hechos del pasado y protagonizados por individuos cuya personalidad [...] se ha ido
diluyendo necesariamente con el paso del tiempo y no puede oponerse, por tanto, como límite a la libertad cientíca con el mismo
alcance e intensidad con el que se opone la dignidad de los vivos al ejercicio de las libertad de expresión e información de sus
coetáneos” (FJ 7). Sobre esta STC, véase Clavero (2019).
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de los derechos, cual es el principio de dignidad humana. Se acude así a la técnica del derecho subjetivo para
garantizar el máximo nivel de amparo para las demandas de las víctimas y las obligaciones correlativas de
los poderes públicos (Millard, 2014). Esta técnica normativa —de profunda raíz kelseniana— se ha plasmado
en las leyes de Aragón, Baleares, Comunidad Valenciana, Euskadi y Navarra.
Los argumentos que fundamentan esta pretensión se despliegan en una doble dirección, individual y colectiva.
Por un lado, la protección de los derechos de las víctimas se vincula con el fundamento moral —típico de la
teoría de los derechos humanos-— de alcanzar la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad
(conceptos presentes en el art 10 CE). Desde esta premisa losóca, la titularidad del derecho sería de carácter
individual y recaería en las víctimas y sus familiares, mientras que su contenido se correspondería con el
propio de los derechos a la verdad, justicia y reparación ya reseñados.
Por otro lado, la recuperación de la memoria se vincula con la forja de una fuerte identidad democrática.
La vinculación entre memoria y democracia fundamenta la titularidad colectiva del derecho a la memoria:
este correspondería a toda la sociedad, dado que a ella compete la necesidad de contar con una sólida base
desde la que ejercer el resto de los derechos. Para ello se debe incorporar en la ciudadanía el conocimiento
de la memoria histórica y de la experiencia de las víctimas, en cuanto referentes para el funcionamiento del
Estado de derecho y la democracia (Luther, 2010: 52). Sobre su contenido, el derecho colectivo a la memoria
fundamenta el desarrollo de políticas culturales y educativas que, mediante el conocimiento de ese pasado
violento, sirvan de garantía de no repetición e impulsen la cultura democrática y los derechos humanos.17
Finalmente, cabe advertir sobre el alcance real que tienen estas declaraciones de derechos efectuadas por el
legislador autonómico.18 Estos derechos no pueden congurarse como derechos subjetivos en sentido estricto,
y de ahí que no se prevean instrumentos para su justiciabilidad directa. Por el contrario, estas disposiciones
pueden interpretarse como un llamamiento del legislador autonómico para reforzar el mandato dirigido a
sus poderes públicos a n de desarrollar políticas que respondan al contenido de esos derechos. En suma,
plasman el compromiso institucional del legislador autonómico con el universo axiológico que está detrás de
estos derechos que en el ámbito internacional y doctrinal se predican de las víctimas de graves violaciones
de derechos humanos. Frente al silencio del legislador estatal, la referencia a los citados derechos caracteriza
y dene la vía autonómica para la recuperación de la memoria.
5 Las políticas públicas autonómicas de memoria
El último elemento típico de la vía autonómica es el relativo a las políticas públicas de memoria en ella
diseñadas. Se analizan seguidamente las características y limitaciones de las más signicativas, que son las
relativas a exhumaciones de víctimas de desapariciones forzadas (5.1); la pretensión de anulación de las
sentencias franquistas (5.2); el acceso de la ciudadanía al conocimiento del pasado a través de una pluralidad
de fuentes (5.3); la institucionalización de los lugares de memoria y la resignicación del espacio público (5.4);
las medidas de reparación simbólica (5.5); y, nalmente, la inclusión en el ámbito educativo de la memoria
democrática como mejor garantía de no repetición (5.6). Todas estas políticas conforman el mínimo común
denominador de la vía autonómica.19
17 La doble titularidad del derecho a la memoria se abre camino en el ámbito doctrinal. López Guerra, al analizar la jurisprudencia
del TEDH sobre el derecho a la verdad, llama la atención sobre la emergencia de una vertiente colectiva —una suerte de “derecho
colectivo a la verdad”— que pugna por sumarse a la individual ya consolidada (2018: 15, 20-24). En similar sentido, véase Luther
(2010: 56-61).
18 Ni siquiera los derechos incorporados por los estatutos de autonomía —los llamados “derechos estatutarios”— operan como
auténticos derechos subjetivos. Así se pronuncia la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Cataluña. El TC arma que
“este tipo de derechos estatutarios [...] no son derechos subjetivos, sino mandatos a los poderes públicos”, de manera que “operan
técnicamente como pautas (prescriptivas o directivas, según los casos) para el ejercicio de las competencias autonómicas” (FJ 16).
El propio Estatuto de Cataluña (el único de los estatutos de autonomía que incluye una referencia expresa a la memoria histórica)
establece, dentro del apartado “Principios rectores”, la obligación de la Generalitat y demás poderes públicos “de velar por el
conocimiento y el mantenimiento de la memoria histórica de Cataluña como patrimonio colectivo que atestigua la resistencia y la
lucha por los derechos y las libertades democráticas” (art. 54).
19 También es común el marco institucional y sancionador, con términos prácticamente repetidos. Se diseña una estructura
administrativa para desarrollar las políticas de memoria, formada por órganos de gestión (conformados por miembros del ejecutivo
autonómico), académicos (con funciones de promoción e investigación) y de participación y representación de entidades y asociaciones
(generalmente, consultivos). Asimismo, se congura un régimen sancionador para infracciones relativas a la memoria democrática,
Rafael Escudero Alday
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5.1 Las exhumaciones y la búsqueda de la justicia
Una vez más, hay que reseñar las diferencias entre el legislador estatal y el autonómico; en este caso, respecto
al tratamiento que en estos dos ámbitos merece la cuestión de la exhumación de los restos de las víctimas de
desaparición forzada. El legislador estatal no pasó de regular un principio general de colaboración entre las
Administraciones y las víctimas para la localización, identicación y exhumación de tales restos. Este principio
se concretó en el establecimiento de una serie de medidas para facilitar que los familiares realizaran estas
tareas, pero sin introducir el deber de la Administración General del Estado de exhumar los restos. No obstante,
la fórmula utilizada en la Ley 52/2007 -—cuyo artículo 11.1 señala expresamente que las Administraciones
públicas facilitarán tales actividades— abre la puerta a que la legislación autonómica pueda, sin invadir
competencia estatal alguna, jar esta obligación para sus poderes públicos.
En este punto el consenso es absoluto entre los legisladores autonómicos: todos establecen la obligación
de la Administración autonómica de llevar a cabo las tareas de recuperación e identicación de restos.
Esta obligación se sustancia en las siguientes cuestiones: la posibilidad de incoar de ocio tales tareas; la
autorización de exhumaciones; la declaración de utilidad pública e interés social de estas actividades a los
efectos de ocupación temporal de los terrenos en que se lleven a cabo, de acuerdo con la normativa legal
sobre expropiación forzosa; el control de la realización de los trabajos para garantizar su rigor técnico; el
desarrollo de un protocolo a seguir en dichas labores; la elaboración de mapas de fosas; la creación de un
banco de datos de ADN para identicar restos; y la concesión de la autorización para remover terrenos en
los que se constate la existencia de restos humanos. A partir de este mínimo común, algunas leyes incluyen
otras medidas adicionales, como: la rma de convenios de colaboración con entidades para la inhumación
de restos en cementerios locales (Aragón, Baleares, Cataluña, Extremadura) y con asociaciones o entidades
memorialistas para el desarrollo de estas labores (Euskadi, Navarra); la asunción del pago de las tasas por
servicios fúnebres (Andalucía, Asturias, Navarra); el impulso para inscribir en el Registro Civil la defunción
de las víctimas desaparecidas (Andalucía, Aragón, Baleares, Canarias, Comunidad Valenciana); la denuncia
ante la Administración de Justicia de la existencia de indicios de comisión de delitos (Andalucía, Aragón,
Asturias, Baleares, Comunidad Valenciana, Euskadi, Extremadura); o la personación en procesos judiciales
relativos a las víctimas de desaparición forzada (Canarias, Comunidad Valenciana).20
5.2 La declaración de nulidad de consejos de guerra y juicios franquistas
La anulación de las sentencias resultado de procesos, consejos de guerra y juicios celebrados por las autoridades
franquistas en violación de derechos humanos es una de las demandas más largamente fundamentadas por la
doctrina y organismos internacionales. En el 2007, el legislador renunció a establecer una declaración legal
de nulidad. A cambio, declaró con carácter general la ilegitimidad e injusticia de las sentencias, condenas y
cualesquiera formas de violencia personal ejercida por razones políticas, ideológicas o de creencia religiosa
(arts. 2 y 3 de la Ley 52/2007). Una declaración general que se concreta en el derecho de las víctimas y sus
familiares a obtener una declaración de reparación y reconocimiento personal emitida por el Gobierno y que
no da lugar a efecto, reparación o indemnización de índole económica (art. 4).21
Este tema no ha sido objeto de atención por la mayoría de los legisladores autonómicos. Sin embargo, se trae
ahora a colación por el tratamiento que del mismo se ha realizado en dos comunidades, Cataluña y Baleares. En
Cataluña se aprobó la Ley 11/2017, de 4 de julio, de Reparación Jurídica de las Víctimas del Franquismo. Esta
ley cuenta con un artículo único en el que se declara “la nulidad de pleno derecho, originaria y sobrevenida,
conforme a la normativa de régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo sancionador. Con
la excepción de Cataluña, el resto de las leyes autonómicas regulan las infracciones contra la memoria histórica, clasicadas como
muy graves, graves y leves, y establecen sanciones tanto pecuniarias (multas) como no pecuniarias (pérdida del derecho a obtener
subvenciones y ayudas en materia de memoria).
20 En una reforma de nales del 2020, el legislador autonómico valenciano refuerza esta línea, al introducir —en la nueva DA 8.ª de
la ley— la previsión de que el Consejo de la Generalitat denuncie ante la Fiscalía la existencia de indicios de la comisión de crímenes
contra la humanidad.
21 Aunque la Ley 52/2007 no declare en sentido estricto la nulidad, su DA 2.ª prevé explícitamente la compatibilidad de las
previsiones de la ley con el ejercicio de las acciones y el acceso a los procedimientos judiciales establecidos en las leyes y en los
acuerdos o tratados internacionales suscritos por España. Sobre las razones y limitaciones de la opción del legislador estatal, véase
Escudero (2008: 209-234).
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de todas las sentencias y resoluciones de las causas instruidas y de los consejos de guerra, dictadas por causas
políticas en Cataluña por el régimen franquista”. En similar sentido se pronuncia el artículo 22.2 de la Ley
2/2018, de 13 de abril, de Memoria y Reconocimiento Democráticos de las Illes Balears. En la intención de
ambos legisladores estaría colmar la laguna provocada por el legislador estatal al establecer un mecanismo —el
de la ilegitimidad e injusticia de las citadas sentencias— que, dado que no declara estrictamente su nulidad,
no garantizaría los derechos de las víctimas.
Hay que advertir que estas declaraciones legales autonómicas no producen efecto jurídico alguno, dado que
el artículo 149.1.5 y 6 de la CE otorga la competencia exclusiva al Estado en materia de Administración de
Justicia y legislación procesal. En el sistema constitucional español, la anulación de las sentencias solo puede
producirse bien por una ley estatal que así lo declare y establezca los efectos de la nulidad, bien en el marco
judicial del recurso de revisión como proceso de rescisión de sentencias rmes (Oubiña, 2014: 317). Por tanto,
estas declaraciones autonómicas de nulidad responderían fundamentalmente a un plano político-simbólico
(Digón, 2020: 163). Aunque muestran la voluntad política del legislador autonómico de impulsar una medida
de reparación adecuada a las víctimas, como es la anulación de los juicios por ser contrarios a las mínimas
exigencias del debido proceso, también pueden suponer un defectuoso enfoque legislativo.
Otra opción para impulsar la actuación de los órganos competentes —quizá más respetuosa con el marco
competencial— es la seguida por la Ley 1/2019, de 1 de marzo, para la Recuperación de la Memoria
Democrática en el Principado de Asturias, en cuya disposición adicional 1.ª “se insta al Gobierno del Estado
la adopción de las medidas de todo orden que procedan” (es decir, la tramitación de un proyecto de ley) para
declarar la nulidad de tales juicios. También la ley valenciana optó por una cláusula similar. Estas cláusulas
maniestan la voluntad política de reparar a las víctimas, pero circunscribiéndose al marco jado en los
artículos 148 y 149 de la CE.
5.3 La pluralidad de fuentes en la reconstrucción del relato de lo sucedido
Las leyes autonómicas mandatan el desarrollo de políticas públicas que garanticen el derecho a la verdad
en su doble vertiente, individual y colectiva. En todas ellas late el impulso por explorar las posibilidades,
instrumentos y fuentes que arrojen luz sobre un pasado que todavía esconde demasiados espacios oscuros.
Varios son los instrumentos y distintos los actores cuyo papel se impulsa en cada uno de ellos.
En primer término, el mandato a los poderes públicos para la elaboración de censos desagregados de víctimas.
En segundo término, la especial protección del patrimonio documental. Se obliga a los poderes públicos
autonómicos a adoptar medidas para proteger, catalogar y difundir documentos relativos a la memoria, es decir,
aquellos que poseen interés para el conocimiento de los hechos del pasado y sus efectos sobre los derechos de
las personas. Entre ellas se incluye su reconocimiento como parte del patrimonio documental de la comunidad
(Andalucía, Aragón, Baleares, Comunidad Valenciana, Canarias y Extremadura).
En tercer término, se garantiza el derecho de acceso a los documentos a las personas interesadas. Incluso, este
derecho se extiende a los documentos que se encuentran en instituciones privadas que reciben ayudas públicas
para su mantenimiento (Aragón). Asimismo, la normativa autonómica contempla que la Administración
actúe para recuperar testimonios orales de interés (Aragón, Baleares, Canarias, Comunidad Valenciana y
Extremadura), para investigar la desaparición y recuperar fondos documentales relativos a la represión y la
dictadura (Baleares y Comunidad Valenciana), o para conseguir la transferencia del patrimonio documental
del Estado a la Comunidad Autónoma (también Baleares y la Comunidad Valenciana).
En cuarto lugar, algunas leyes autonómicas han incorporado lo que en derecho internacional se conoce como
“comisiones de la verdad”, es decir, mecanismos institucionales no judiciales dirigidos a reconstruir y hacer
público el relato de las violaciones de derechos humanos. Son órganos —típicos de los procesos transicionales
de nales del siglo xx— diseñados con vocación de independencia y con el mandato de conformar ese relato
que durante tantos años permaneció ajeno a la luz pública al verse sepultado por la “verdad ocial” impuesta
desde la propia dictadura.
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Ante la ausencia de un mecanismo de este tipo de ámbito estatal, se han diseñado comisiones de este tenor
en las leyes de Andalucía, Comunidad Valenciana, Euskadi y Navarra.22 En el caso de estas dos últimas, el
relato generado por estas instituciones (Comisión de Reconocimiento y Reparación en Navarra y Comisión
de Valoración de Víctimas en Euskadi) nace con el propósito de coadyuvar a los mecanismos de reparación a
las víctimas. Su informe o dictamen sirve de base para que la Administración otorgue la condición de víctima
y conceda por tal motivo una prestación económica a quienes sufrieron violaciones de derechos por razones
políticas. Por tanto, ambas comisiones no solo se conforman como instrumentos de verdad institucional no
judicial, sino también de reparación allí donde ni la Administración General del Estado ni los tribunales llegan.
No ha sido pacíca la creación de estas comisiones en Euskadi y Navarra. De hecho, ha motivado recursos de
inconstitucionalidad, llevando al TC a pronunciarse hasta en tres ocasiones. En la primera, la STC 85/2018,
de 19 de julio, declaró inconstitucional la Comisión de Reconocimiento y Reparación creada por la Ley
Foral 16/2015 de Navarra, arguyendo que la función de investigación de los hechos que la ley otorgaba a la
comisión —y de la que se derivaba tanto la atribución de la condición de víctima como el reconocimiento de
indemnizaciones económicas— vulneraba la reserva de investigación que el artículo 117 de la CE atribuye en
exclusiva al poder judicial. Así, la creación de una suerte de “justicia paralela” —argumentaba el TC— podría
vulnerar el derecho al honor y la presunción de inocencia de los investigados y considerados “victimarios”
por la comisión.
Dos son las líneas de crítica dirigidas a esta STC.23 La primera subraya la inexistencia, en el texto constitucional,
de esa reserva jurisdiccional de investigación de carácter absoluto que aduce el tribunal, al aplicar esta
únicamente para el ejercicio del ius puniendi del Estado, es decir, para la imposición de sanciones que
impliquen privación de libertad (Clavero, 2019: 18). En el caso objeto de debate, la investigación de la
comisión no tiene carácter penal, sino que se desarrolla a los únicos efectos de acreditar la condición de
víctima para resultar beneciario de una indemnización. A ello hay que sumar una segunda crítica, referida
al silencio que para el TC merece el marco del derecho internacional y las obligaciones que este impone al
Estado español —aunque sea en sede interpretativa— en materia de reparación a las víctimas.24
Poco tiempo después, el TC tuvo ocasión de precisar su doctrina al resolver los recursos presentados contra
la Ley vasca 5/2019, de modicación de la Ley 12/2016 de reconocimiento y reparación de víctimas de
vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia de motivación política en la Comunidad
Autónoma Vasca entre 1978 y 1999. En sus sentencias 83/2020, de 15 de julio, y 131/2020, de 22 de septiembre,
el TC ha entendido que la Comisión de Valoración de Víctimas no invade competencias judiciales siempre que
no investigue delitos, y sus funciones se limiten a constatar la existencia de víctimas y su eventual derecho
a la reparación. El propio tribunal subraya que la ley veda expresamente que la indagación de los hechos
determinantes del resarcimiento pueda llevarse a cabo por la propia comisión. En suma, el TC -—en una
típica sentencia interpretativa— ha avalado la constitucionalidad de estas “comisiones de la verdad” en cuanto
mecanismos de reparación siempre que excluyan de su ámbito de actuación la investigación de los hechos en
cuestión y se limiten a constatar la existencia de los hechos que dan lugar a la relación de causalidad necesaria
para la articulación de los mecanismos compensatorios a las víctimas.25 Esta limitación de origen, sin duda,
va a lastrar la capacidad de estas comisiones para garantizar el derecho a la verdad.
22 La ley valenciana, además de mandatar al Consejo de la Generalitat para la creación de una comisión de la verdad de ámbito
autonómico, prevé que este solicite al Gobierno la creación de una comisión de la verdad de ámbito estatal, en la línea de las
recomendaciones de Naciones Unidas.
23 La sentencia fue objeto de cuatro votos particulares discrepantes, por los magistrados Xiol, Narváez, Conde-Pumpido y Balaguer
(a cuyo voto se adhirió el magistrado Valdés). Las críticas efectuadas por la doctrina a esta STC beben, en gran medida, de estos
votos particulares.
24 Con la aprobación de la Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, el Parlamento de Navarra enmendó la tacha de inconstitucionalidad.
En la nueva ley se mantiene la comisión, pero bajo los principios de colaboración institucional, garantía de los derechos de terceros
y subsidiariedad del procedimiento administrativo respecto del penal. Se cumple así con la requerida ausencia de nalidad punitiva
en el funcionamiento de la comisión.
25 Estas sentencias cuentan con los votos particulares discrepantes del magistrado Xiol y de la magistrada Balaguer, en los que
vienen a repetir los argumentos formulados con relación a la STC 85/2018. En su opinión, el hecho de que el tribunal siga impidiendo
que estas comisiones realicen una investigación real de los hechos desvirtúa completamente su capacidad de garantizar el derecho
a la verdad.
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Finalmente, es nota típica de la vía autonómica la institucionalización de diversos mecanismos de
conocimiento del pasado a partir del reconocimiento de una pluralidad de fuentes, con dinámicas propias de
actuación y aptas para generar relatos parcialmente distintos e, incluso, divergentes. Cumple el legislador
autonómico con la distinción planteada con éxito en la literatura sobre memoria histórica entre verdad judicial,
institucional y social (Uprimny y Saffon, 2006). Distintas fuentes, distintos relatos y distintas “verdades”.
Su complementariedad evita la tentación de instaurar desde los poderes públicos una única “verdad ocial”
y avanza hacia una “concepción holística” de la memoria propia de las sociedades democráticas (Ferrándiz
y Hristova, 2019: 32), así como de la pluralidad de memorias democráticas.
5.4 Los lugares de memoria y la resignicación del espacio público
Las leyes autonómicas establecen el régimen de los “lugares de memoria”,26 entendidos como aquellos en que
se cometieron violaciones de derechos durante la guerra civil y la dictadura (por ejemplo, las fosas comunes,
en Baleares, Cataluña, Comunidad Valenciana o Extremadura); en los que se produjeron hechos relevantes
vinculados con la defensa de valores democráticos (Asturias y Comunidad Valenciana); o, también, aquellos
memoriales o espacios monumentales erigidos en recuerdo y homenaje a las víctimas (Navarra). En virtud
de tales leyes, estos espacios físicos adquieren la consideración de patrimonio histórico o bienes de interés
cultural (Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares y Extremadura), por lo que pasan a gozar de la protección de
la Administración al ser instrumentos imprescindibles para entender lo sucedido en el pasado (derecho a la
memoria) y resarcir simbólicamente a las víctimas (derecho a la reparación).
Las comunidades autónomas son competentes en la gestión y conservación del patrimonio cultural, documental
e histórico. Encaja, pues, en su ámbito competencial la obligación legal de considerar los lugares de
memoria como parte del patrimonio histórico o bien de interés cultural de la comunidad correspondiente.
Esta consideración supone un régimen de protección especial e incluye políticas públicas relativas a: 1) su
protección (deber de conservación por el titular de la propiedad en que se encuentre, con asistencia técnica
y colaboración económica de la Administración en su mantenimiento; obligación del titular de permitir el
acceso público y la inspección por la Administración; establecimiento de medidas cautelares que impidan
deterioro, obra o intervención en el espacio; posibilidad de expropiación temporal por causa de interés público
o utilidad social; establecimiento de un régimen sancionador en caso de incumplimiento de estos deberes);
2) su señalización (deber de inventariado; creación de un registro o catálogo de lugares de memoria); y 3) su
difusión y conocimiento por la ciudadanía (establecimiento de medios de interpretación de lo allí sucedido;
fomento de su promoción y visitas; incorporación en contenidos curriculares y actividades docentes).27
En cuanto a la simbología que preside el espacio público, el legislador autonómico coadyuva a cumplir con
el mandato del artículo 15.1 de la Ley 52/2007, según el cual las Administraciones deben adoptar las medidas
oportunas para retirar del espacio público toda la simbología exaltadora de la sublevación militar, la guerra
civil y la represión de la dictadura. En consonancia con esta habilitación legal, la normativa autonómica
establece el procedimiento para que la Administración cumpla con dicha obligación en su ámbito competencial.
Un procedimiento, similar en las distintas leyes, basado en los siguientes puntos: constitución de un comité
técnico de valoración, establecimiento de un catálogo de símbolos, incoación de ocio del procedimiento
para la retirada por la Administración autonómica, y retirada subsidiaria por esta en caso de que el particular
en cuya propiedad se halle el símbolo se niegue a hacerlo tras habérselo requerido.
Respecto al espacio público entendido en sentido amplio, el legislador autonómico incluye otra cuestión que
el estatal tampoco contempla. En las leyes de Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Comunidad
Valenciana y Extremadura se adoptan medidas para evitar la celebración de actos públicos que supongan
exaltación de la dictadura y humillación de las víctimas, contemplándose la posibilidad de retirada de
subvenciones (e, incluso, sanciones) a las personas y entidades que realicen este tipo de actos. Asimismo, la
26 El concepto es de Pierre Nora, quien denió los lugares de memoria como espacios en los que se expresa, encarna o refugia la
memoria colectiva de un país (2001: 23-43). Aunque Nora incluye en este concepto tanto espacios físicos como simbólicos (por
ejemplo, minutos de silencio o conmemoraciones), en nuestro ámbito la expresión se circunscribe a los primeros.
27 Escasos son los aspectos que diferencian la regulación autonómica de los lugares de memoria. Señálense dos: la jación por ley
de las fosas comunes como lugares de memoria (Baleares, Canarias y Cataluña) y la participación de entidades locales, memorialistas
y universitarias en la garantía y difusión de estos lugares (Asturias).
Rafael Escudero Alday
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retirada de cualquier elemento institucional exaltador de la dictadura se extiende a la anulación de distinciones,
nombramientos, títulos y honores concedidos en el pasado a personas por acciones relacionadas con la
sublevación militar, la guerra civil o la represión.28 En el caso de la ley foral navarra, se prevé la revisión y
retirada de ocio por la Administración.
5.5 Los instrumentos de reparación moral y simbólica
En la vía autonómica cobran relevancia las medidas de reparación a las víctimas. Si bien las adoptadas por el
legislador estatal han mirado más a la reparación económica, esta legislación autonómica de nueva generación
pone el acento en la reparación moral. Con carácter general, el legislador autonómico mandata a sus poderes
públicos a promover medidas de reparación tanto a víctimas como a asociaciones y entidades memorialistas,
y extiende esta obligación a fomentar la labor que realizan las entidades locales, universidades y centros
de investigación (es el caso de Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Comunidad Valenciana,
Extremadura y Navarra). Y ello porque la obligación de priorizar la investigación cientíca y la divulgación
del pasado se entiende, además de como garantía del derecho a la verdad, como medida de reparación. Otras
medidas se dirigen al establecimiento de actos ociales de perdón y reconocimiento del daño causado, de
días de conmemoración y homenaje, o a garantizar una presencia protocolaria destacada de las víctimas en
eventos ociales.
5.6 La educación como garantía de no repetición
Es el educativo el ámbito en que la normativa autonómica de memoria histórica presenta una mayor vocación de
transformación y trascendencia hacia el futuro. En todas estas leyes se mandata al poder ejecutivo autonómico
a incluir la memoria democrática en el currículo de las enseñanzas de primaria, secundaria y bachillerato.
Esta obligación se ajusta a la competencia que los estatutos de autonomía han asumido sobre la determinación
de los contenidos educativos. Las leyes autonómicas se acogen a este marco competencial para introducir
instrumentos que refuerzan el mandato general de incorporar contenidos educativos relativos a lo sucedido
durante el franquismo. Por ejemplo, la incorporación de estos contenidos en los planes de formación del
profesorado (Aragón, Asturias, Baleares y Comunidad Valenciana); la revisión por la Administración de los
textos escolares para garantizar la formación veraz, extensa y rigurosa sobre lo sucedido; y la inclusión en
programas anuales de educación para la ciudadanía y derechos humanos (Navarra); así como la habilitación
para la formalización de convenios con entidades locales e, incluso, con las familias de las víctimas para
que estas contribuyan a la construcción del relato histórico (Aragón y Asturias). En cuanto a la enseñanza
universitaria, debido a la competencia estatal en esta materia, el legislador autonómico se limita a establecer
orientaciones para impulsar la inclusión de la memoria en los estudios universitarios mediante convenios
con las universidades (Asturias, Baleares) y la nanciación de líneas y proyectos de investigación (Canarias,
Comunidad Valenciana).
6 Conclusiones
En este trabajo se argumenta la existencia de una “vía autonómica” para la recuperación de la memoria
histórica y reparación de las víctimas del franquismo. Una vía que, desde las particularidades, historia y cultura
memorial propia de cada comunidad, se ha ido congurando tras las limitaciones del legislador estatal y el
cierre de la sede judicial, hasta el punto de ser hoy un cauce institucional adecuado para cumplir con esa doble
vertiente, individual y colectiva, del derecho a la memoria del que tan lejos todavía estamos.
El ejercicio de categorización de esta vía autonómica que se realiza en estas páginas se apoya en dos
argumentos. El primero es de carácter analítico: la constatación de la estructura, el contenido y la losofía
comunes que la preside. En efecto, la legislación autonómica congura un marco, tanto conceptual como
legal, para que los poderes públicos autonómicos desarrollen políticas de memoria en su ámbito competencial.
Quedan mandatados a ello por su legislador. Así, obligaciones sobre exhumaciones e identicación de restos
humanos, censos de víctimas y “comisiones de la verdad”, fomento de la investigación plural sobre el pasado
28 En caso de desarrollarse, estas medidas podrían entrar en contradicción con el artículo 62.f de la Constitución, el cual atribuye al
rey la concesión de “honores y distinciones con arreglo a las leyes”.
Rafael Escudero Alday
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violento, lugares de memoria, políticas educativas y medidas de reparación moral y simbólica se reiteran con
bastante similitud en los textos legales reseñados.
El segundo argumento que apoya la oportunidad de esta vía autonómica es de carácter político. Situado ya
de nuevo en el centro de la agenda política y parlamentaria el debate memorialista, la presión ciudadana y
de las asociaciones memorialistas ha provocado un cambio de paradigma (como se muestra en el texto del
citado Anteproyecto de Ley de Memoria Democrática). De la ley de memoria histórica del 2007 a una futura
ley de memoria democrática, del silencio a la aplicabilidad del derecho internacional, de la inacción estatal
al compromiso de los poderes públicos con las víctimas, de las medidas parciales a los derechos.
En este cambio de paradigma, la vía autonómica se presenta como un instrumento político de impulso para
que el legislador estatal eleve los estándares de protección de las víctimas y sus derechos. Destáquense de
ella elementos —ausentes ahora de la legislación estatal— como los siguientes: la denición de víctimas
del franquismo; la incorporación de los derechos a la verdad, justicia y reparación, propios del derecho
internacional de los derechos humanos y asumidos por el legislador autonómico; el enfoque de género en la
legislación memorial; y —quizá el más simbólico— la vinculación entre memoria y democracia, entre las
políticas de recuperación del pasado y la construcción de una cultura ciudadana democrática y basada en
derechos. Es, en denitiva, un momento más que oportuno para que el legislador estatal asuma la losofía y
contenidos de esta “vía autonómica” para la recuperación de la memoria. A congurarla se han dedicado las
páginas de este trabajo.
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Rafael Escudero Alday
La vía autonómica para la recuperación de la memoria histórica en España: leyes, derechos y políticas públicas
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 181
8 Anexo I. Legislación autonómica de memoria histórica de nueva generación
Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía, BOE, núm. 95 § 4348 (2017).
Ley 14/2018, de 8 de noviembre, de Memoria Democrática de Aragón, BOE, núm. 14 § 466 (2019).
Ley 1/2019, de 1 de marzo, para la Recuperación de la Memoria Democrática en el Principado de Asturias,
BOE, núm. 88 § 5480 (2019).
Ley 13/2007, de 31 de octubre, del Memorial Democrático, de Cataluña, BOE, núm. 284 § 20348 (2007).
Ley 10/2009, de 30 de junio, sobre la localización e identicación de las personas desaparecidas durante la
Guerra Civil y la dictadura franquista, y la dignicación de las fosas comunes, de Cataluña, BOE, núm. 186
§ 12855 (2009).
Ley 11/2017, de 4 de julio, de Reparación Jurídica de las Víctimas del Franquismo, de Cataluña, BOE, núm.
173 § 8526 (2017).
Ley 14/2017, de 10 de noviembre, de Memoria Democrática y para la Convivencia de la Comunitat Valenciana,
BOE, núm. 311 § 15371 (2017). Modicada por la Ley 3/2020, de 30 de diciembre, de medidas scales, de
gestión administrativa y nanciera y de organización de la Generalitat 2021, BOE, núm. 34 § 1859 (2021).
Ley 1/2019, de 21 de enero, de Memoria Histórica y Democrática de Extremadura, BOE, núm. 38 § 1936
(2019).
Ley 10/2016, de 13 de junio, para la Recuperación de Personas desaparecidas durante la Guerra Civil y el
Franquismo, de las Islas Baleares, BOE, núm. 157 § 6312 (2016).
Ley 2/2018, de 13 de abril, de Memoria y Reconocimiento Democráticos de las Illes Balears, BOE, núm.
117 § 6405 (2018).
Ley 5/2018, de 14 de diciembre, de memoria histórica de Canarias y de reconocimiento y reparación moral
de las víctimas canarias de la guerra civil y la dictadura franquista, BOE, núm. 22 § 858 (2019).
Ley Foral 33/2013, de 26 de noviembre, de reconocimiento y reparación moral de las ciudadanas y ciudadanos
navarros asesinados y víctimas de la represión a raíz del golpe militar de 1936, BOE, núm. 304 § 13351 (2013).
Modicada por la Ley Foral 8/2017, de 19 de junio, para la igualdad social de las personas LGTBI+, BOE,
núm. 173 § 8527 (2017); Ley Foral 11/2017, de 3 de julio, por la que se modica la Ley Foral 33/2013, BOE,
núm. 189 § 9490 (2017); Ley Foral 16/2018, de 27 de junio, por la que se modica la Ley Foral 33/2013, BOE,
núm. 181 § 10583 (2018); y Ley Foral 29/2018, de 26 de diciembre, de Lugares de la Memoria Histórica de
Navarra, BOE, núm. 20 § 751 (2019).
Ley Foral 29/2018, de 26 de diciembre, de Lugares de la Memoria Histórica de Navarra, BOE, núm. 20 §
751 (2019).
Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación
política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, BOE, núm. 91 § 5738 (2019).
Ley 4/2014, de 27 de noviembre, de Creación del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos
Humanos, de Euskadi, BOE, núm. 306 § 13185 (2019). Modicada por la Ley 1/2017, de 16 de febrero, de
modicación de la Ley 4/2014, BOE, núm. 57 § 2464 (2017).
Ley 12/2016, de 28 de julio, de reconocimiento y reparación de víctimas de vulneraciones de derechos
humanos en el contexto de la violencia de motivación política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre
1978 y 1999, BOE, núm. 219 § 8345 (2016). Modicada por la Ley 5/2019, de 4 de abril, de modicación
de la Ley 12/2016, BOE 106 § 6567 (2019).
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9 Anexo II. Principios, derechos y políticas de la legislación autonómica
CCAA PRINCIPIOS
MARCO DE DERECHO INTERNACIONAL ENFOQUE DE GÉNERO MARCO
CONCEPTUAL ÁMBITO TEMPORAL
Aplicabilidad al
caso español
Crímenes del
franquismo
como de lesa
humanidad
Referencia
a la justicia
transicional
Informes de
organismos
internacionales
Estatuto de la
víctima
Lenguaje
inclusivo
Principio
general
Incorporación
transversal
Reconocimiento
expreso
Medidas
especícas
Memoria
histórica
Memoria
democrática
Aprobación de
la Constitución
Entrada en vigor
del Estatuto de
Autonomía
Formación del
primer Gobierno
democrático
ANDALUCÍA X X X X X X X X X X X X
ARAGÓN X X X X X X X X X X X
ASTURIAS X X X X X X X X X
CANARIAS XX
CATALUÑA X X X X X X X X
COMUNIDAD
VALENCIANA X X X X X X X X X X X
EXTREMADURA X X X X X X X X X X
ISLAS BALEARES X X X X X X X X X X
NAVARRA X X X X X X X X X X X X
PAÍS VASCO X X X X X X X X
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CCAA DERECHOS
VERDAD JUSTICIA REPARACIÓN MEMORIA
Obtener
información
por parte de las
víctimas
Conocer lo
sucedido por parte
de la ciudadanía
Informar sobre
los recursos
judiciales
disponibles
Facilitar asistencia
y apoyo Medidas
prestacionales
de carácter
económico
Medidas de
reparación moral y
simbólica
Titularidad
Individual Titularidad
colectiva
ANDALUCÍA X X X X X
ARAGÓN X X X X X X X
ASTURIAS X X X X X
CANARIAS
CATALUÑA X X X X X X
COMUNIDAD
VALENCIANA X X X X X X X
EXTREMADURA X X X X X X
ISLAS BALEARES X X X X X
NAVARRA X X X X X X
PAÍS VASCO X X X X X X X
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CCAA POLÍTICAS
EXHUMACIONES NULIDAD DE
SENTENCIAS
FRANQUISTAS
BÚSQUEDA DE LA
VERDAD ESPACIO PÚBLICO MEDIDAS
EDUCATIVAS MOVIMIENTO
MEMORALISTA
Obligación de la
Administración autonómica
Mapa de fosas
Banco de datos de ADN
Convenios con entidades e
instituciones
Acciones frente a la
Administración de Justicia
y tribunales
Declaración legal de
nulidad
Instar la actuación del
Gobierno
Patrimonio documental y
acceso a archivos
Comisión de la Verdad
Censo de víctimas
Lugares de memoria
Retirada de simbología
franquista
Evitación de actos de
exaltación franquismo
Anulación de
nombramientos y
distinciones
Actos públicos de homenaje
a víctimas
Inclusión en currículum de
enseñanzas obligatorias
Planes de formación del
profesorado
Colaboración con
universidades
Reconocimiento expreso de
su labor
Fomento de su actividad
Titulares de intereses
legítimos colectivos de las
víctimas
ANDALUCÍA X X X X X X X X X X X X X X X X X X
ARAGÓN X X X X X X X X X X X X X X X X X
ASTURIAS X X X X X X X X X X X X X X X X X X
CANARIAS X X X X X X X X X X X X X X
CATALUÑA X X X X X X X X X X X X X
COMUNIDAD
VALENCIANA X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
EXTREMADURA X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
ISLAS BALEARES X X X X X X X X X X X X X X X X X X
NAVARRA X X X X X X X X X X X X X X X
PAÍS VASCO X X X X X X X X X X X X X X
