La valoracion del suelo en actuaciones estatales y sectoriales
| Autor | Gabriel Soria Martinez |
| Cargo | Abogado. Urbanista |
Tras la publicación de la Constitución y la organización del Estado Autonómico la legislación urbanística ha ido progresivamente aumentando su complejidad con la sucesiva publicación de leyes, tanto estatales como autonómicas, que exigen una permanente labor de análisis de conjunto sobre el ordenamiento para tratar de interpretar con la mayor corrección, no sólo la legislación aplicable, sino el sentido que las Normas verdaderamente tienen dada la mutua interacción entre unas y otras.
Esta complejidad ha aumentado a partir de la declaración de inconstitucionalidad de gran parte del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, la llamada revivificación del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y la reinterpretación del Estado Autonómico que supuso la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional.
La reacción de las Administraciones frente a la quiebra del sistema jurídico que tal pronunciamiento supuso, fue en unos casos apresurada, en otros incoherente, y finalmente en muchos adecuada dadas las circunstancias, pero al final lo que ha provocado es una multiplicación de la normativa urbanística. Esta, sin perjuicio de que mantenga en algunos aspectos unas pautas generales, incrementa extraordinariamente la ardua tarea de las Administraciones, los técnicos y los juristas dedicados al urbanismo y al sector inmobiliario.
El objeto del presente artículo no es otro que tratar de ofrecer una interpretación razonada de las Normas aplicables a la valoración del suelo en aquellas actuaciones en las que la Administración expropia para la implantación de infraestructuras, pero no actúa ejercitando competencias urbanísticas, si bien debe atenerse, en cuanto a la definición del justiprecio, por lo establecido en la legislación del suelo.
Analizaremos en consecuencia la situación a la luz de la nueva jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del Derecho Urbanístico.
La Constitución española, a la vez que reconoce el derecho a la propiedad privada, asume su sometimiento a la función social que delimita directamente su contenido de acuerdo con las leyes.
Por su parte, la vigente Ley de Expropiación Forzosa somete a la acción expropiatoria de la Administración los bienes y derechos de cualesquiera personas o entidades, siempre que exista una causa de utilidad pública o interés social.
Queda así, habilitada la Administración a ejercer cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos de cualquiera persona o entidad a la que pertenezcan, que podrá acordar imperativamente, aunque sólo por causa de utilidad pública.
En cuanto al alcance de la potestad expropiatoria sobre bienes de otras Administraciones como recordara el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1998, de 29 de noviembre, "es claro que la garantía expropiatoria del artículo 33.3 de la Constitución española alcanza, tanto a las medidas ablatorias del derecho de propiedad en sentido estricto, como a la privación de los bienes y derechos individuales, es decir, de cualquier derecho subjetivo e incluso interés legítimo de carácter patrimonial, entre los que se incluyen sin duda los derechos de aprovechamiento privativo o especial de bienes de dominio público".
Ello significa que puede existir, según la interpretación del Tribunal Constitucional, la expropiación incluso sobre bienes patrimoniales de las Administraciones sin perjuicio de que la inalienabilidad de los bienes de dominio público supone, como ya advertía EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA (Ref.) que "La figura jurídica pertinente para regular los cambios de titularidades sobre estos bienes, que implican ordinariamente cambios de la afectación del dominio, no es, pues, la de la expropiación forzosa, sino la de la mutación demanial".
La potestad expropiatoria como "instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social" según ha manifestado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 166/1986, de 19 de diciembre, tiene su justificación en la causa expropiandi como fin de utilidad pública o interés social determinado por el legislador.
En ese sentido, las distintas administraciones tienen potestades expropiatorias para el cumplimiento de sus fines según el reparto de competencias establecido por la Constitución española.
Esta definición de competencias, que ha quedado extraordinariamente matizada a través de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de mayo, reserva la competencia legislativa y en materia de urbanismo a las Comunidades Autónomas, pero no impide que las obras públicas del Estado puedan integrarse en el planeamiento territorial y urbanístico como dotaciones con una utilidad urbanística innegable. Tampoco impide, como hemos visto, que los actos expropiatorios afecten incluso a bienes de otras Administraciones provocando la mutación demanial o la transmisión por otra vía porque las actuaciones de cada Administración, aunque obedecen a finalidades distintas, están igualmente legitimadas.
Ello supone la existencia de expropiaciones ordinarias y otras que obedecen a la ejecución del Planeamiento urbanístico.
Recientemente JUAN RAMON FERNANDEZ TORRES ha realizado un interesante análisis de la distinción entre las expropiaciones urbanísticas y las que no revisten tal carácter fundado en el examen de la jurisprudencia (Ref.).
Tras analizar la expropiación urbanística como una expropiación especial, el citado autor señala:
"Sobre la base de una interpretación expansiva del criterio de la afectación de los bienes y derechos expropiados a la ejecución de los planes urbanísticos, la jurisprudencia estima que merecen la consideración de urbanísticas las expropiaciones basadas en unas normas subsidiarias, las dirigidas a la ejecución de los planes especiales de reforma interior y de proyectos de delimitación, la construcción de avenidas, travesías y redes arteriales, viales, carreteras o estructuras viarias, así como la de pistas deportivas, campus universitarios, casas consistoriales, centros recreativos y turísticos y centros escolares, en cuanto estén contempladas en instrumentos de planeamiento, o la realización de obras de sistemas generales de comunicación, al margen de quien sea la Administración expropiante.
A la inversa, no revisten el carácter de expropiaciones urbanísticas aquellas expropiaciones que no se hallen amparadas en planes urbanísticos ?strico sensu?, aun cuando puedan afectar a zonas urbanas o impliquen dotar de ciertos servicios a la población por mucho que se encuentren previstos en los mismos. Tampoco se hacen acreedoras a semejante calificativo las expropiaciones de terrenos e inmuebles que estén destinados, bien a la construcción de accesos a complejos comerciales, autopistas, ensanches y mejoras de carreteras nacionales, acondicionamiento de carreteras, variantes, viales, parques infantiles, paseos marítimos, canchas deportivas o canalizaciones de arroyos, bien a la urbanización de centros educativos".
TOMAS QUINTANA LOPEZ considera, por su parte, que "la distinción entre expropiaciones urbanísticas y no urbanísticas se apoya fundamentalmente en que la afectación del bien expropiado lo sea o no a la ejecución o no de un instrumento de planeamiento" (Ref.).
Tras un análisis igualmente completo de la jurisprudencia en la materia finalmente asume que "lo determinante para que la expropiación pueda ser considerada urbanística es que sea realizada para la ejecución de un instrumento de planeamiento, según acredita la reiterada jurisprudencia de nuestros Tribunales".
Ahora bien, como este autor reconoce, "la jurisprudencia está reconociendo progresivamente en mayor medida el carácter urbanístico de la expropiación en detrimento de la expropiación no urbanística, lo cual encuentra una explicación lógica en el cada vez mayor reforzamiento, generalización y aplicación de los instrumentos de planeamiento, concebidos y, cada vez más, considerados como mecanismos de integración de la totalidad de los usos y destinos del territorio, por lo que la ejecución de sus determinaciones -virtualmente agotadoras de aquellos usos y destinos- cuando necesitan del auxilio de la institución expropiatoria, convierte a ésta en urbanís-tica".
Esta diferenciación, que establece casuísticamente la jurisprudencia, tiene su máximo interés en lo que al modo de obtención y la valoración de las distintas infraestructuras se refiere, aunque mantiene contrapuntos en aquellos fallos judiciales en los cuales, en definitiva, se viene a reconocer que pueden constituir dotaciones urbanísticas y sistemas generales de obligada calificación por el planeamiento las infraestructuras ejecutadas por el Estado o las Comunidades Autónomas, según el caso, y aquellas que, aun cuando no están previstos en los planes tienen por objeto obras de finalidad urbanística.
Ello queda aún más en entredicho por virtud de los acuerdos de colaboración de las distintas Administraciones que establecen la obtención del suelo por los Ayuntamientos y la...
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