STS, 25 de Marzo de 2002
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2002:2206 |
| Número de Recurso | 9128/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 25 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Marzo de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 9128/96, interpuesto por don Daniel Otones Puentes, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Carlos Miguel , contra la sentencia, de fecha 8 de octubre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2059/94, en el que se impugnaba resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, de la solicitud efectuada al Ayuntamiento de Seva, con fecha 23 de marzo de 1993, sobre uso de la bandera nacional. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Seva, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Julia Corujo.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2059/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó sentencia, con fecha 8 de octubre de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1º.- DECLARAR LA INADMISIBILIDAD del presente recurso contencioso-administrativo. 2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre costas causadas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Carlos Miguel se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 18 de diciembre de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que dando lugar a éste y casando la sentencia recurrida, declare no existir causa de inadmisión alguna y, entrando en el fondo del recurso, haga cumplir al Ayuntamiento de Seva el artículo 4.2 de la Constitución Española que desarrolla la Ley 39/1981, de 28 de octubre, "en el sentido de que cada vez que ondee la enseña de la Comunidad Autónoma Catalana en el edificio del Ayuntamiento de Seva, deberá hacerlo junto a la bandera de España y de acuerdo con cuanto establece el artículo 6 de la mencionada Ley".
La representación procesal del Ayuntamiento de Seva formalizó, con fecha 3 de abril de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación íntegra del recurso de casación y la confirmación, en todos sus extremos, de la sentencia recurrida.
Por providencia de 28 de enero de 2002, se señaló para votación y fallo el 20 de marzo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el recurso de casación interpuesto se esgrimen formalmente dos motivos. Ambos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante).
En el primero se sostiene la infracción de los artículos 4.2 de la Constitución y 3.1, 5, 6,2,9 y 10.4 de la Ley 39/1981, de 28 de octubre, sobre uso de banderas. Y, después de reproducir el indicado precepto constitucional, se argumenta que la sentencia de instancia no se refiere a la vulneración de este precepto, sino a la legitimidad (quiere decir legitimación) del recurrente para la exigencia del cumplimiento de la citada Ley 39/1981. A continuación, se sostiene la legitimación debatida porque ha sido reconocida por el Ayuntamiento y por el Gobernador Civil, y porque concurre un "interés directo", según la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que exige efectuar una interpretación antiformalista de los requisitos procesales, al igual que la Exposición de Motivos de la LJ. Y, en fin, se alude a un paralelismo entre el interés en el cumplimiento de lo establecido en el artículo 4 CE y el derecho a utilizar el castellano que reconoce el artículo 3 CE.
En el segundo de los motivos de casación se alude a la infracción del artículo 28.1.a) LJ, porque, frente al mero interés en la legalidad que reconoce la sentencia de instancia, existen, a juicio del recurrente, suficientes argumentos, en el expediente y en la demanda, para apreciar un interés directo, de naturaleza moral, en el cumplimiento de lo que dispone la Constitución sobre el uso de la bandera de España.
En el planteamiento de los motivos de casación expuestos se acumulan referencias a la vulneración de la norma que reconoce la legitimación activa para la interposición del recurso contencioso-administrativo [art. 28.1.a) LJ] y a la infracción material o sustantiva, tanto del precepto constitucional que señala cual es la bandera de España y se refiere a su utilización conjunta con las enseñas propias de las comunidades Autónomas como de diversos preceptos de la Ley 29/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y otras banderas y enseñas. Sin embargo, en puridad de principios, la única infracción que puede eventualmente atribuirse a la sentencia de instancia es la del artículo 28.1.a) LJ, ya que nada dice sobre el alcance e interpretación de los preceptos relativos a la utilización de la bandera de España que sea ratio decidendi del fallo, al entender el Tribunal de instancia que existía u obstáculo u óbice procesal que se oponía al pronunciamiento solicitado por el actor. O, dicho en otros términos, en el planteamiento del recurrente subyace la confusión entre el significado y alcance de los pronunciamientos de inadmisión y de desestimación.
El acto cuya revisión se somete a la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es la denegación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento efectuado al Ayuntamiento de Seva, con fecha 23 de marzo de 993, en los siguientes términos: "...requerir personalmente al Alcalde de este Ayuntamiento [de Seva] para que proceda de forma inmediata a instalar la bandera de España al lado de la correspondiente a la Comunidad Autónoma de Cataluña, con la advertencia de que de no hacerlo así incurrirá en las infracciones previstas en el artículo 123 y concordantes del Código Penal, sin perjuicio de las sanciones administrativas que pudieran proceder". Y dicha Sala no declara que no procediera la instalación pedida con referencia al día 3 de marzo de 1993, del que al parecer traía causa la petición o requerimiento formulado al Alcalde, ni menos aún se pronuncia sobre cuando y como ha de ondear la bandera de España.
Cuestiones estas sobre las que, por cierto, sí se ha pronunciado este Alto Tribunal, en sentencia de 20 de diciembre de 1999, señalando que la Ley 39/1981, de 28 de octubre, establece inequívocamente que cuando en los edificios oficiales se coloquen una o varias banderas la enseña nacional española ha de ser colocada también ocupando un lugar preferente. Y este mandato legal obligaba a la Sala a quo de haberse pronunciado realmente sobre la pretensión actora, como, por otra parte, parece entender dicha Sala al redactar el fundamento jurídico tercero de su sentencia, en el que se alude a que el espíritu de la Ley es que "sin establecer obligación alguna respecto al permanente ordenamiento (sic) de la bandera de España, ésta deberá hacerlo siempre que lo hagan otras autorizadas «en todos los edificios y establecimientos de la Administración central, institucional, autonómica, provincial, insular y municipal del Estado» -artículo 3.1- de tal manera que en el caso de Cataluña, de acuerdo con el Estatuto, la bandera propia «se utilizará juntamente con la bandera de España en todos los edificios públicos civiles» de su ámbito territorial-artículo 4-, lo que en los Ayuntamientos tiene igual obligado cumplimiento, según lo dispuesto en el artículo 5 «cuando utilicen sus propias banderas, que lo hará junto a la bandera de España»". Pero, como se ha dicho, no se pronuncia en el fallo sobre la pretensión formulada, dejando ésta imprejuzgada, al negar la legitimación del actor para formularla, y por ello no cabe apreciar en la sentencia, ni siquiera en hipótesis, la infracción que se denuncia del precepto constitucional y de la Ley 39/1981, ya que el Tribunal de instancia no confirma una negativa del Ayuntamiento o del Alcalde a la utilización de la bandera de España en los términos expuestos.
La auténtica dimensión del recurso es la que, por uno u otro de los motivos enunciados, se circunscribe al análisis de si la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la sentencia recurrida hizo o no una correcta interpretación y aplicación del artículo 28.1.a) de la LJ; primero, al plantear a las partes, conforme al artículo 43, LJ la tesis sobre la falta de legitimación activa del recurrente y decidir, luego, la inadmisión del recurso por apreciar la correspondiente causa establecida en el artículo 82. b) LJ.
El artículo 24 CE no ha eliminado las formas y requisitos procesales aunque sí impone una interpretación de los mismos acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva que se traduce en la preferencia de su entendimiento teleológico, de manera que han de considerarse concurrentes si se cumple la finalidad que persigue la norma que los establece. En particular, se ha resaltado la íntima relación entre legitimación y el derecho fundamental que reconoce el indicado artículo 24.1 CE. Por una parte, el ejercicio de la potestad jurisdiccional (art. 117 CE) tiene como finalidad objetiva la aplicación del ordenamiento jurídico; por otra, el ordenamiento jurídico actúa apoderando a los sujetos con pretensiones que se hacen valer ante los Tribunales. El equilibrio entre ambas perspectivas se logra estableciendo que la facultad de acudir a los órganos jurisdiccionales para demandar la tutela judicial está en función del hecho de que el ciudadano resulte afectado en sus derechos e intereses por la actuación administrativa que trata de impugnarse. El aspecto subjetivo se pone, por tanto, de manifiesto en la delimitación del derecho a la tutela judicial efectiva en torno a la titularidad de un derecho o de un interés. En consecuencia, la concurrencia de la necesaria legitimación ha de considerarse como una exigencia para la válida constitución de la relación jurídico procesal y como un requisito de viabilidad o de admisibilidad del proceso, sobre la base de la distinción entre legitimatio ad processum y legitimatio ad causam. Pues si esta, relativa al derecho con que se litiga o al título o causa de pedir, aparece íntimamente ligada a la cuestión de fondo o relación jurídico material y no puede ser enjuiciada con carácter previo o como excepción, ya que es un requisito de la fundamentación de la pretensión, aquella, referida al proceso o a la facultad de promover la actividad del órgano jurisdiccional, salvo las excepciones previstas de reconocimiento de una acción popular, exige no el mero interés a la legalidad sino la necesaria presencia, al menos, de un interés legítimo en la eliminación de la actuación administrativa, al objeto de obtener un beneficio o prevenir o evitar un perjuicio dimanante de aquélla (Cfr. SSTS de 29 de octubre de 1986 y 3 de mayo de 1994). De esta manera, la legitimación no se confunde con un requisito de eficacia de la pretensión, sino que es un presupuesto que determina la medida con arreglo a la cual se administra el derecho a la tutela judicial para que el ejercicio de la potestad jurisdiccional se oriente verdaderamente hacia la protección de los reales intereses que el Derecho trata de proteger. Y así, según expresión de la jurisprudencia de este Alto Tribunal, la legitimación activa aparece como aquel presupuesto procesal que implica una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión.
La precisión y alcance de la naturaleza de la legitimación activa en los términos expuestos facilita el análisis de las dos cuestiones esenciales que suscita el presente recurso de casación: el tratamiento procesal de dicha legitimación y la determinación del significado de interés legítimo en su proyección a la pretensión formulada en la instancia.
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La legitimación activa, en términos generales, debe ser objeto de justificación prima facie en el escrito de demanda. Normalmente es suficiente con una justificación argumental, aunque en determinados supuestos ha de asumirse la carga de acreditación documental. Su falta es susceptible de ser opuesta como excepción por la parte demandada, pero como presupuesto procesal que es su ausencia puede ser apreciada de oficio en diversos momentos procesales, incluido el de la sentencia que declarará la inadmisibilidad del recurso, conforme al artículo 82 b) LJ. Si bien que en este supuesto la apreciación de oficio por el Tribunal exige el planteamiento de la cuestión o tesis, de acuerdo con lo que establecía el artículo 43 LJ. Y así procedió la Sala de instancia que, en providencia de 28 de junio de 1996, acordó "con suspensión del término para dictar sentencia, al amparo de lo dispuesto en el art. 43.2 de la Ley Jurisdiccional, y sin prejuzgar en absoluto el fallo definitivo, póngase en conocimiento de las partes por término común de 10 días, la posibilidad de apreciarse falta de legitimación activa ex artículo 28.1 de la Ley Jurisdiccional, en el presente recurso". De manera que las partes tuvieron oportunidad para formular las alegaciones que estimaron oportunas sobre la eventual carencia de legitimación activa del demandante.
Es cierto que la jurisprudencia de esta Sala ha dado eficacia al reconocimiento de la legitimación activa efectuada por la propia Administración en la vía administrativa, pero en el presente caso, frente a lo que sostiene el recurrente, no puede entenderse que ello haya ocurrido. Por el contrario, el Ayuntamiento requerido el 23 de marzo de 1993 no dicta resolución expresa, solicitando el recurrente certificación de acto presunto de conformidad con los artículos 42 y 44 de la Ley de Régimen Jurídicos; de manera que, por tanto, no es posible apreciar un reconocimiento explícito de la debatida legitimación.
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El interés directo requerido por el artículo 28.1.a) LJ se concibió ya por la jurisprudencia de esta Sala en términos de gran amplitud, reconociéndolo a todo aquel que podía obtener algún beneficio, cualquiera que sea su naturaleza, de una sentencia favorable, pero la consagración de la tutela judicial efectiva del interés legítimo en el artículo 24.1 supuso, incluso, una reinterpretación del precepto legal en el sentido de ampliar aún más la legitimación que se reconoce a quien ostenta un simple o mero interés legítimo [como expresa hoy el artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio].
El Tribunal Constitucional ha identificado el interés legítimo con la idea de un interés personal protegido por el Derecho. Y este Alto Tribunal, desde su sentencia de 1 de junio de 1985, viene reiterando que a partir de la Constitución se ha extendido la legitimación a la defensa de los intereses legítimos, concepto más amplio que el de interés directo. Y perfila el concepto de interés legítimo señalando que es el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de fines de interés general, inciden en el ámbito del interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasiones, en concreto, un beneficio o servicio inmediato.
Ahora bien, la evolución jurisprudencial y doctrinal sobre el concepto de legitimación en el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativa, obliga a distinguir y precisar los siguientes conceptos: interés legítimo, interés directo, intereses colectivos o difusos, y el mero interés por la legalidad. A través de los conceptos de interés legítimo e interés directo se garantiza una utilidad específica al interesado; y es que frente a las potestades administrativas, el administrado es titular de una esfera jurídica cuyo contenido son utilidades sustantivas específicas. Junto a ello, hay que situar intereses colectivos o difusos que corresponden por igual a todos los ciudadanos, cuyo reconocimiento como elemento legitimador en el ámbito contencioso-administrativo, cuando se trata del ejercicio individual de acciones (al margen de los casos de reconocimiento de acción popular), está supeditado a la existencia de algún punto de conexión con el círculo de los intereses propios del recurrente o de los que cualifican una situación jurídica particular de éste.
Pues bien, en el presente caso ha de reconocerse que la utilización e instalación de la bandera española, conforme a las prescripciones constitucionales y a la ley 39/1981, de 28 de octubre, representa un indudable interés por la legalidad e, incluso, que corresponde a la condición de español el interés en que la enseña patria no sea postergada sino que sea izada y ondee con los honores que el ordenamiento jurídico le reconoce, instando a las autoridades competentes a velar por la observancia de las prescripciones legales. De ahí la viabilidad de la denuncia que en su día formuló el recurrente ante el Gobierno Civil de Barcelona y que dio lugar a la remisión realizada a los efectos del artículo 9 y concordantes de la reiterada Ley 39/1981. Pero, sin embargo, el actor no esgrime una conexión adicional con el interés difuso de que se trata, que singularizase una posición personal habilitante para hacer valer en sede jurisdiccional contencioso-administrativa una pretensión procesal como la deducida en instancia, encaminada al cumplimiento del requerimiento que personalmente dirigió al Alcalde del Ayuntamiento de Seva con la advertencia de incurrir, en caso de desatención, en ilícito penal.
Los razonamientos expuestos justifican el rechazo de los motivos de casación alegados, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas al recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, con el rechazo de los motivos de casación aducidos, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto por la representación procesal de don Carlos Miguel , contra la sentencia, de fecha 8 de octubre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2059/94; sentencia que confirmamos con imposición de las costas del presente recurso al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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