STS, 27 de Mayo de 2008
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2008:2635 |
| Número de Recurso | 2552/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Mayo de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Mayo de dos mil ocho.
En el recurso de casación nº 2552/2005, interpuesto por la Entidad EROSMER IBÉRICA, S.A., representada por el Procurador Don Isacio Calleja García, y asistida de letrado, contra la sentencia nº 1658/2004 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 26 de octubre de 2004, recaída en el recurso nº 58/2001, sobre autorización de apertura de centro comercial; habiendo comparecido como parte recurrida la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DEL COMERCIO (ADECO-ELCHE), representada por el Procurador Don José Manuel Fernández Castro, y asistida de letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Tercera) dictó sentencia estimando el recurso promovido por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DEL COMERCIO (ADECO-ELCHE), contra la resolución del Conseller de Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana de fecha 13 de noviembre de 2000 por la que se autorizaba a la mercantil Erosmer Ibérica, S.A. la apertura de una gran superficie de venta al detall, en el municipio de Elche.
Notificada esta sentencia a las partes, por la Entidad recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en Auto de la Sala de instancia de fecha 23 de marzo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente (EROSMER IBÉRICA, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 6 de mayo de 2005, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de las que se contienen en el art. 33.1 de la LJCA.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las normas que rigen los actos y garantía procesales, al haberse causado indefensión a la recurrente, infracción que debe relacionarse con el art. 24 y 9.3 de la Constitución Española.
3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la doctrina jurisprudencial invocadas. Infracción de lo prescrito en el art. 67. 1 y 4 de la Ley 30/1992.
Terminando por suplicar dicte sentencia casando la de instancia, y declarando la conformidad a derecho delos actos administrativos impugnados.
Por providencia de la Sala, de fecha 28 de marzo de 2006, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 19 de mayo de 2006 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DEL COMERCIO -ADECO-ELCHE-), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 5 de julio de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia desestimando el recurso, con expresa imposición de costas al recurrente.
Por providencia de fecha 14 de noviembre de 2007, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de febrero de 2008, dictándose otra en fecha 20 de febrero de dicho año, en la que con suspensión del señalamiento acordado, por reunirse la Sala en Pleno, se vuelve a señalar el presente recurso de casación el día 20 de mayo de 2008, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala
Es objeto de esta casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en virtud de la cual se estimó el recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DEL COMERCIO (ADECO-ELCHE) contra la resolución de la Consejería de Industria y Comercio del Gobierno de la Generalidad Valenciana de 13 de noviembre de 2000, por la que se autorizaba a la entidad EROSMER IBÉRICA S.A. la apertura de una gran superficie de venta al detall destinada a centro comercial, en el municipio de Elche, en los terrenos del Plan Parcial L'Aljub, autorización que se anula y deja sin efecto.
El Tribunal de instancia basó su fallo en las siguientes consideraciones:
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Podemos resaltar, por lo demás que esta Ley 8/86 fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad, que fue desestimado casi en su totalidad, al entender entre otras cosas el Tribunal Constitucional que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias urbanísticas y de comercio interior, pueden exigir en su normativa este tipo de licencia comerciales específicas para grandes superficies. En concreto, el TC efectuó estos pronunciamientos relativos a la Ley 8/86 en su sentencia 225/93, cuya doctrina ha sido ulteriormente corroborada por otras (recientemente puede verse, por ejemplo, la STC 124/03, resolutoria de los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la Ley Estatal 7/96, de ordenación del comercio minorista, y contra la LO 2/96, complementaria de la anterior).
El art. 17 de la Ley 8/86 fue desarrollado por el Decreto 256/94. Este Decreto fue recurrido ante esta Sala, cuya sentencia desestimatoria fue recurrida en casación ante el Tribunal Supremo. Este, a su vez, desestimó el recurso de casación y confirmó la plena legalidad del Decreto mencionado; en concreto, en su sentencia de 16 de mayo de 2003.
Pues bien, el art. 4.2 exige la autorización comercial como requisito previo para la aprobación de los instrumentos de planeamiento que comporten, entre otras cosas, la implantación de grandes superficies, como la aquí pretendida, la autorización de la Consellería de Comercio; previsión, por lo demás, que debe ponerse en relación con el art. 43 LRAU, antes citado.
La parte demandada se esfuerza en argumentar que, a fin de cuentas, resulta irrelevante que la autorización comercial se conceda antes de la aprobación del plan o programa o bien como requisito previo al otorgamiento de la licencia. Es decir, considera, en pocas palabras, que cabría una suerte de subsanación a posteriori.
Esta Sala no comparte esta oposición, por cuanto que el objetivo que la LRA persigue cuando exige la autorización previa como requisito para la aprobación del PAI es evitar que se realice la programación de los terrenos y que en últimos términos sean inejecutables por falta de autorización comercial. En suma, la exigencia de la autorización como requisito previo a la aprobación del PAI constituye una consecuencia ineludible de la seguridad jurídica, ya que se trata de evitar la incertidumbre que se produciría si se aprobaran los correspondientes instrumentos de gestión, y, sin embargo, los mismos finalmente no pudieran ejecutarse. Porque, no hay que olvidarlo, la finalidad de esta actuación integrada, pura y simplemente, era la implantación de un gran centro comercial.
Por lo demás, esta Sala no ignora la existencia de una corriente jurisprudencial que afirma que los vicios formales no pueden ser objeto de recurso indirecto. Pero, con independencia de la interpretación que en la actualidad haya que efectuar de los arts. 26 y 27 de la Ley 29/98, lo cierto es que, en este caso, el vicio consistente en la falta de previa autorización no es un simple vicio formal del PAI que no afecte a su contenido, sino que, por el contrario, la ejecución material del PAI deviene jurídicamente imposible, a la vista de la denegación de la autorización. Y, al ser en realidad el proyecto de reparcelación un instrumento para la ejecución del PAI, el mismo también deviene jurídicamente inejecutable.
En suma, nos encontramos ante sendos instrumentos de gestión urbanística que han quedado sin causa, en términos jurídicos, por lo que no procede su anulación.
Con lo argumentado es evidente la estimación de la demanda, sin necesidad de entrar a examinar el resto de los motivos de impugnación planteados".>>
Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.
La sentencia no incurre en la incongruencia que se denuncia en los dos primeros motivos del recurso de casación, pues en su fundamentación sigue un discurso lógico, que se corresponde con la normativa valenciana que regula la instalación de grandes superficies comerciales de venta al detall.
En primer lugar hace referencia al artículo 43 de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, sobre Actividad Urbanística, en el que se dispone que "La aprobación o modificación de planes que tengan por objeto calificar suelo en el que sea posible la implantación de grandes superficies comerciales de venta al detall, se someterá a informe o consulta de la Consellería competente en materia de Comercio Interior. Los Programas que determinen la apertura, modificación o ampliación de dichas actividades se aprobarán previa la autorización exigida en el artículo 17 de la Ley 8/1986 del Comercio de la Generalitat Valenciana ".
A continuación se refiere al artículo 4.2 del Decreto 256/1994, de 20 de diciembre, sobre Autorización Administrativa de Grandes Superficies, expresando que dicho precepto exige autorización comercial de la Consellería de Comercio para la aprobación de los instrumentos de planeamiento que comporten, entre otras cosas, la implantación de grandes superficies.
Examina seguidamente la tesis de la parte demandada de que es irrelevante que la autorización comercial se conceda antes de la aprobación del plan o programa o como requisito previo al otorgamiento de la licencia, a modo de una subsanación posterior. Esta tesis no se comparte en el párrafo siguiente por la Sala de instancia, exponiendo las razones que le llevan a ello, y que son lógicas, pues, a su juicio, la autorización previa como requisito para la aprobación del PAI es evitar que se realice la programación de los terrenos y que "en últimos términos sean inejecutables por falta de autorización comercial". Explica más adelante que "la exigencia de autorización como requisito previo a la aprobación del PAI constituye una consecuencia ineludible de la seguridad jurídica, ya que se trata de evitar la incertidumbre que se produciría si se aprobaran los correspondientes instrumentos de gestión y, sin embargo, los mismos finalmente no pudieran ejecutarse. Porque, no hay que olvidarlo, la finalidad de esa actuación integrada, pura y simplemente, era la implantación de un gran centro comercial".
Se concluye por la Sala "a quo", que, aunque la falta de previa autorización del PAI no determine la nulidad de éste y del proyecto de reparcelación que lo ejecuta, sin embargo, afirma devienen jurídicamente inejecutables por falta de causa, y en consecuencia estima la demanda.
Como ha señalado reiteradamente esta Sala, la incongruencia no se produce por el hecho de que la sentencia no responda minuciosamente a todos los argumentos esgrimidos por las partes, bastando que pueda deducirse, aunque sea en forma tácita, cual ha sido el hilo conductor que ha llevado al Tribunal a adoptar su decisión.
Y en el presente supuesto, es claro que la tesis del Tribunal de instancia se basa en que al no existir autorización previa de la autoridad comercial para la aprobación de los instrumentos de planeamiento en los que estén prevista la implantación de grandes superficies comerciales de venta al detall, la autorización de apertura de ese establecimiento no puede otorgarse, y por ello anula el acto recurrido.
Tal vez la indefensión que alega la parte recurrente deriva de la errónea lectura que efectúa de la sentencia al atribuirle una redacción que no tiene. En efecto, al transcribir en el folio 6 del escrito de interposición el párrafo penúltimo del fundamento jurídico segundo de la sentencia lo hace mal y cambia la frase real "por lo que no procede su anulación", por la de "por lo que procede su anulación", con lo que cambia totalmente el sentido de los fundamentos anteriores de la sentencia, que no es otro, que al estar suspendido el plan, no puede ejecutarse, y, por tanto, la autorización concreta de apertura es nula.
En definitiva ni hay contradicción en el fallo, ni la Sala de instancia resuelve sobre cuestiones no planteadas, pues precisamente en la demanda una de los argumentos esgrimidos en defensa de la nulidad del acto autorizatorio era el de la inexistencia de un anterior instrumento de planeamiento que se trata extensamente en el primer motivo de impugnación (folio 12 y siguientes del escrito de demanda).
Por último, el tercer motivo de casación debe inadmitirse pues se trata de una cuestión enteramente autonómica que corresponde resolver a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, conforme se establece en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional, sin que la simple referencia a la vulneración del artículo 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, respecto de la subsanación posterior de defectos formales, sirva para autorizar la casación habida cuenta de que se trata de un precepto instrumental aplicable a todos los procedimientos administrativos, cualquiera que sea el ordenamiento, estatal o autonómico, en que despliegue sus efectos, conforme se ha dicho por esta Sala en reiteradas ocasiones (STS de 25 de mayo de 2004, 1 de marzo de 2005 y 14 de noviembre de 2007, entre otras).
De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 2552/2005, interpuesto por la Entidad EROSMER IBÉRICA, S.A., contra la sentencia nº 1658/2004 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 26 de octubre de 2004, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 58/2001, con condena a las parte recurrente en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
