Tecnicas urbanisticas que pueden facilitar la promocion de viviendas de proteccion publica (ref.).
| Autor | Enrique Porto Rey |
| Cargo | Doctor Arquitecto |
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INTRODUCCION
La legislación del suelo, desde sus orígenes en el año 1956, se ha caracterizado por su vocación de integrar en el planeamiento las actividades económicas que requieren suelo para ser llevadas a efecto.
Pese a ello no se ha caracterizado por regular de forma unitaria o al menos coordinada materias conexas con el suelo y el urbanismo tales como medio ambiente, patrimonio histórico, protección pública de la vivienda,..., quizá por ser aspectos que, aun formando parte de las actividades económicas que requieren ser territorializadas, han sido y son objeto de regulación sectorial como corresponde a los distintos órganos que detentan la competencia de su administración.
Los regímenes jurídicos que regulaban el planeamiento urbanístico y la protección pública a la vivienda no se integraron (ni se integran) en un único texto normativo sino en diversas normas sectoriales autónomas como correspondía a las materias que, aun con sede en un mismo Ministerio, y hoy en la misma Consejería responden a fines y responsabilidades distintas.
Este trabajo trata de poner de manifiesto algunas técnicas de las que pueden hacer uso las leyes urbanísticas y el planeamiento municipal para fomentar y facilitar desde el urbanismo la promoción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública regulada específicamente por normas sectoriales. Concretamente: la específica calificación de suelo por el planeamiento urbanístico, para viviendas de protección pública, los patrimonios públicos de suelo, el derecho de superficie y los derechos de tanteo y retracto.
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EL PLANEAMIENTO URBANISTICO Y LA PROTECCION PUBLICA A LA VIVIENDA
Las Directrices de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Area Metropolitana de Madrid (COPLACO), aprobadas en 1981, supusieron el primer intento de aproximación entre ambas materias. Por entonces estaban en trance de cesión a las Comunidades Autónomas las competencias del Estado en materia de vivienda y de urbanismo, cada una de ellas con un ritmo propio.
Son las Leyes Estatales del Suelo (Ref.) de 1990 y el Texto Refundido de 1992 las que conectaron planeamiento urbanístico y viviendas de protección pública, lo que sigue conectado en Andalucía,
Cantabria y Extremadura que han hecho suyos los artículos 3.2.h) y 98.3 de la Ley del Suelo de 1992, hasta que cuenten con sus propias leyes urbanísticas, y son las leyes específicas de urbanismo de las Comunidades Autónomas las que hacen hoy esta conexión, como se examina en el epígrafe 2.4, sobre reserva de suelo en los Planes urbanísticos para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública.
2.1. ANTECEDENTES
2.1.1. Las Directrices de COPLACO de 1981
El acuerdo de la COPLACO, de fecha 20 de octubre de 1981, aprobó el Texto Definitivo de las Directrices de Planeamiento Territorial y Urbanístico para la revisión del Plan General de Ordenación Urbana del Area Metropolitana de Madrid.
La Directriz número 17 decía: «Los Planes Generales introducirán las determinaciones necesarias para favorecer en el nuevo desarrollo residencial (...) las Viviendas de Protección Oficial».
La Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de enero de 1985 se opuso a esta determinación, al señalar que según el sistema general del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 se autoriza la asignación de las clases de suelo y destinos de los edificios, la distribución de usos o actividades, o la fijación de usos pormenorizados o de usos globales, y se concluye: «Pero lo que en modo alguno autoriza la Ley del Suelo es que los Planes, una vez asignado el uso (en este caso de viviendas), impongan también un régimen especial para la construcción, como es el de las viviendas de protección oficial, que implica limitaciones a la propiedad que, en el sistema de la Ley del Suelo, carece de los necesarios mecanismos de compensación, por la sencilla razón de que dicho régimen es un régimen de fomento, de elección voluntaria, que la Administración trata de fomentar mediante el otorgamiento de ventajas no estrictamente urbanísticas, sino de financiación y fiscales» (Ref.).
Otras Sentencias en el mismo sentido son las de 1 de junio de 1987; 17 de abril y 21 de mayo de 1991 que enseñan que «el sentido de nuestro ordenamiento jurídico en materia de Protección Oficial discurre por el cauce del fomento y no por la técnica urbanística de la vinculación del suelo a un cierto destino...».
Una de las últimas Sentencias en el propio sentido, habidas en interpretación de la Ley del Suelo de 1976, es la de 29 de enero de 1992 (Aranzadi 1240), que afirma lo siguiente: «el planeamiento, en cuanto norma dictada por la Administración, no es instrumento apto para imponer aquel destino, al faltarle la base legal necesaria con arreglo a lo dispuesto en el artículo 33.2 de la Constitución» (Ref.). Este precepto constitucional se refiere a la delimitación legal del derecho de propiedad.
2.1.2. La Ley del Suelo de 1992
La Ley del Suelo de 1990 legitimó al planeamiento urbanístico para la calificación de suelo específica para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública al señalar en el artículo 3.2.h) (de carácter supletorio) del Texto Refundido de 1992 como una de las facultades relativas a la competencia urbanística en cuanto al planeamiento, la siguiente:
Calificar terrenos para la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública
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2.2. LA LEY 1/1997 DEL SUELO DE GALICIA
Esta determinación legitimadora ha sido recogida en la Ley 1/1997 del Suelo de Galicia, artículo 3.1.h), que dice:
Calificar terrenos para la construcción de viviendas sujetas a los diferentes regímenes de protección pública
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2.3. LAS TECNICAS URBANISTICAS DE LA EQUIDISTRIBUCION Y LA PROTECCION PUBLICA A LA VIVIENDA
Como ya se vio, la jurisprudencia había justificado la ilegalidad de la calificación urbanística de suelo específica para viviendas protegidas porque implica limitaciones a la propiedad y la Ley del Suelo de 1976, carecía de los necesarios mecanismos de compensación.
2.3.1. En la Ley del Suelo de 1992
La Ley del Suelo de 1990 creó las técnicas equidistributivas de las áreas de reparto y aprovechamientos tipo con carácter básico (es decir, como disposición que sirve de común denominador normativo, en términos del Tribunal Constitucional), en los artículos 94 a 98 de la Ley del Suelo de 1992, vigentes hasta la publicación en el B.O.E. de 25 de abril de 1997 de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo.
Las áreas de reparto y los aprovechamientos tipo son instrumentos de equidistribución y de compensación que justificaron la posibilidad de que el planeamiento calificase el suelo específicamente como de uso residencial destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública.
El principio general compensatorio de la calificación del suelo específica para estas viviendas se recogía en el artículo 98.3 de la Ley del Suelo de 1992 que establecía lo siguiente:
Si el planeamiento general calificara terrenos con destino a la construcción de viviendas de protección oficial u otro régimen de protección pública, considerará esta calificación como un uso específico, asignándosele el coeficiente de ponderación que, justificadamente y en coordinación con los criterios de valoración catastral, exprese su valor en relación con el característico del área en el que quede incluido
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Esto supuesto, los demás preceptos señalaban lo siguiente:
- Delimitación de áreas de reparto (artículo 94). En suelo urbano «los instrumentos de planeamiento general delimitarán para la totalidad del suelo urbano una o varias áreas de reparto de cargas y beneficios...» y en suelo urbanizable «todos los terrenos clasificados como suelo urbanizable y los afectos a sistemas generales adscritos o en esta clase de suelo para su obtención, deberán quedar incluidos en áreas de reparto...».
- Aprovechamiento tipo en suelo urbano (artículo 96.1). «... el aprovechamiento tipo de cada área de reparto se obtendrá dividiendo el aprovechamiento lucrativo total, incluido el dotacional privado, correspondiente a la misma, expresado siempre en metros cuadrados construibles del uso y tipología edificatoria característicos, por su superficie total excluidos los terrenos afectos a dotaciones públicas, de carácter general o local ya existentes.
El resultado reflejará siempre unitariamente la superficie construida de uso y tipología característicos por cada metro cuadrado del área respectiva».
Por su parte, el número 3 señala que el planeamiento fijará los coeficientes de ponderación relativa entre el uso y tipología característicos, con el valor de la unidad y los restantes, con valores superiores o inferiores en función del municipio y área de reparto.
- Aprovechamiento tipo del suelo urbanizable (artículo 97.1 y 2).
El aprovechamiento tipo de cada área se obtiene dividiendo el aprovechamiento lucrativo total de las zonas, expresado en metros cuadrados construibles del uso característico, por la superficie total del área, y la ponderación relativa de los usos en relación con el característico se producirá en la forma señalada en el número tres del precedente artículo 96.
Ya se vio que para la ponderación del uso de viviendas protegidas el coeficiente específico se fijaba «en coordinación con los criterios de valoración catastral» de forma que expresase su valor en relación con el característico del área de reparto (artículo 98.3 de la Ley del Suelo de 1992).
2.3.2. En la Ley 1/1997 del Suelo de Galicia
2.3.2.1. Determinaciones del planeamiento
Además del fundamental artículo 3.1.h), que habilita al planeamiento para la calificación específica de suelo para viviendas sujetas a los diferentes regímenes de protección pública, hay que recoger el contenido de los artículos 10.a), 11.1.b) y 12.c), que señalan, respectivamente, que los planes generales establecerán la clasificación y calificación urbanística del suelo, que en suelo urbano contendrán la asignación de usos y tipologías...
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