STS, 18 de Febrero de 2008

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña dictó sentencia con fecha 11 de noviembre de 2003 la que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo 719/99 interpuesto por D. Felipe contra la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 14 de junio de 1999 (publicada en el DOGC nº 2947 de 6 de agosto de 1999) por la que se estima en parte el recurso ordinario interpuesto por Ayuntamiento d´Alt Aneu contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lleida de 1 de abril de 1998 de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias del citado término municipal (publicado en el DOGC nº 2729 de 22 de julio de 1998).

En el fundamento de derecho primero de la sentencia de instancia se explica que la Generalidad de Cataluña, Administración demandada, había planteado tres causas de inadmisibilidad del recurso. Dos de ellas, las referidas a la falta de legitimación del actor y al defecto legal en el modo de proponer la demanda, son examinadas y rechazadas en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia. La causa de inadmisibilidad en la que se plantea que el recurso se interpuso de forma extemporánea y sin haber agotado la vía administrativa es examinada en el fundamento jurídico quinto de la sentencia, que se expresa en los siguientes términos:

(...) QUINTO.- La cuestión puntual respecto la inadmisibilidad invocada al amparo del artículo 69.e) reside en la denuncia de la extemporaneidad del recurso conforme a la preceptiva que sobre caducidad de la acción determina el artículo 46.1 de la repetida Ley Jurisdiccional de 1.998.

Los acuerdos impugnados por el actor fueron publicados en el nº 2729 del Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el 22 de julio de 1998 y el recurso fue interpuesto ante la jurisdicción contencioso-administrativa el 14 de junio de 1.999, es decir, casi un año después de su publicación excediendo en el tiempo de caducidad de la acción que el artículo 46.1 de la L.J.C.A. establece en seis meses, contados de "fecha a fecha" a partir del día siguiente al de la publicación de la resolución impugnada, lo que evidentemente se ha producido.

Contra la constatación de esta circunstancia, como hecho incontrovertible, pretende el recurrente ampararse en un recurso ordinario formulado por el Ayuntamiento d´Alt Aneu que fue desestimado por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña el 14 de junio de 1.999, lo que de ser factible cumpliría el plazo de interposición del repetido artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional ; sin embargo, tal pretensión, al igual que la sostenida por el Ayuntamiento d´Alt Aneu al contestar la demanda, como después se dirá de admitirse supondría un fraude de Ley interdictado por el artículo 6-4 del Código Civil, es decir, que los actos realizados por un tercero al amparo de una norma (artículos 107 y 114 de la Ley 30/92 ) pretende asumirlos el actor para conseguir un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a el, eludiendo la aplicación indirecta del artículo 46.1 de la L.J.C.A. al pretender rehabilitar como propio, un plazo que no le correspondía por haber caducado al no haber interpuesto el recurso contencioso dentro de los seis meses contados a partir del día siguiente a la publicación de los actos impugnados y, además utilizar la vía administrativa que le hubiera correspondido para su agotamiento, integrándose en la personalidad de la Administración que interpuesto el recurso ordinario y dejó su resolución desestimatoria firme y consentida.

En conclusión, el actor al no recurrir en vía administrativa las resoluciones de la Comisión de Urbanismo de Lleida y el Texto Refundido de 1 de abril y 22 de julio de 1998 sobre aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Alt Aneu, no agotó aquélla vía y, conforme a los artículos 107 y 114 de la Ley 30/92 de R.J.A.P. y P.A.C. tales actos, para él quedaron firmes y consentidos a todos los efectos y, por tanto, no es admisible el recurso contencioso conforme al artículo 25.1 de la L.J.C.A.; pero además, al no afectarle la conducta procesal del Ayuntamiento d´Alt Aneu, tampoco puede utilizar la vía contenciosa pretendiendo un cómputo de interposición del recurso conforme al artículo 46.1 del repetido ordenamiento, por la sencilla razón, de que habían transcurrido con exceso los seis meses a partir de la publicación de las resoluciones impugnadas que no había recurrido en vía administrativa

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Y luego en su fundamento sexto la sentencia recurrida hace diversas consideraciones sobre la conducta procesal del Ayuntamiento de Alt Aneu, que no habiendo impugnado la resolución que estimaba en parte su recurso ordinario y habiéndose personado en las actuaciones como parte codemandada, formula sin embargo una pretensión coincidente con la del demandante, lo que la sentencia considera un supuesto clásico de fraude de Ley comprendido en el artículo 6.4 del Código Civil.

Contra la sentencia que declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo la representación de D. Felipe preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2004 en el que aduce cuatro motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los tres restantes sin invocar ninguno de los apartados del mencionado artículo 88.1, aunque, dado su contenido, deben entenderse formulados también al amparo del mismo apartado d/. El enunciado de los motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 69.e/ y 46.1 de esa misma Ley, al haber aplicado la sentencia este último precepto como se tratase de la impugnación de un acto presunto cuando el recurso contencioso-administrativo se dirigía contra un acto expreso.

2. Infracción del artículo 31.1.c/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al no haber sido considerado el Sr. Felipe como interesado en el procedimiento.

3. Errónea aplicación de los artículos 107 y 114 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al haberse reprochado indebidamente al recurrente la falta de agotamiento de la vía administrativa.

4. Errónea aplicación de lo dispuesto en el artículo 6.4 del Código Civil, al tachar la sentencia de fraudulenta la actuación procesal del Ayuntamiento de Alt Aneu.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida y estimando el recurso contencioso-administrativo.

La Generalidad de Cataluña se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 3 de noviembre de 2005 en el que manifiesta que la sentencia de instancia fundamenta debidamente la inadmisibilidad del recurso, pues el Sr. Felipe no agotó la vía administrativa impugnando el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lérida ante la Consejería; que no se ha cuestionado que el recurrente tenga la condición de interesado, por lo que el motivo segundo carece de consistencia; que en el motivo tercero ni siquiera se concretan los apartados supuestamente infringidos de los artículo 107 y 114 que menciona el recurrente; y, en fin, que el fundamento sexto de la sentencia recurrida no se refiere a la actuación procesal del recurrente sino a la del Ayuntamiento, por lo que aquél carece de legitimación para formular el motivo, y que, en todo caso, el fraude de ley que se reprocha en la sentencia al Ayuntamiento es manifiesto. El escrito termina solicitando que esta Sala declare no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte adversa.

La representación de D. Jesús Manuel no presentó escrito de oposición al recurso de casación dentro del plazo que le fue concedido al efecto.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 12 de febrero de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo formula D. Felipe contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 11 de noviembre de 2003 por la que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo (recurso 719/99) interpuesto por el Sr. Felipe contra la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 14 de junio de 1999 (publicada en el DOGC nº 2947 de 6 de agosto de 1999) que estimó en parte el recurso ordinario interpuesto por Ayuntamiento d´Alt Aneu contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lleida de 1 de abril de 1998 de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias del citado término municipal (publicado en el DOGC nº 2729 de 22 de julio de 1998).

Puesto que ya en el antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que se dan en la sentencia recurrida para fundamentar la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, procede entrar a examinar los motivos de casación aducidos contra este pronunciamiento. Pero como consideración común al examen de todos ellos procede indicar aquí que fue el Ayuntamiento de Alt Aneu el que impugnó en vía administrativa el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lleida de 1 de abril de 1998 de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias del citado término municipal (publicado en el DOGC nº 2729 de 22 de julio de 1998); y cuando ese recurso fue estimado en parte por resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 14 de junio de 1999 (publicada en el DOGC nº 2947 de 6 de agosto de 1999) no es el Ayuntamiento sino D. Felipe quien, actuando en su propio nombre y derecho, interpone el recurso contencioso-administrativo contra esta última resolución.

Concurre la circunstancia de que el Sr. Felipe era el Alcalde de Alt Aneu, pero este dato no desvirtúa la dualidad de recurrentes que acabamos de señalar pues el propio Sr. Felipe tiene reconocido que el recurso contencioso-administrativo no lo interpuso en su calidad de Alcalde, ni en representación del Ayuntamiento, sino en su propio nombre, como vecino del municipio de Alt Aneu.

En el primer motivo de casación se reprocha a la sentencia el haber incurrido en infracción de los artículos 69.e/ y 46.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción al haber aplicado este último precepto como si se tratase de la impugnación de un acto presunto, cuando el recurso contencioso-administrativo se dirigía contra un acto expreso.

Es ciertamente errónea la referencia que se hace en el fundamento quinto de la sentencia recurrida al plazo de seis meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo, pues tal plazo es el previsto en la Ley de esta Jurisdicción para la impugnación en vía jurisdiccional de los actos presuntos (artículo 46.1, último inciso) y es claro que aquí se trata del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso, por lo que el plazo a tomar en consideración es el de dos meses computados desde la notificación o publicación del acto o acuerdo, conforme a lo previsto en el primer inciso del mismo artículo 46.1.

Constatado el error de la sentencia de instancia en ese punto, debemos hacer alguna consideración adicional sobre las razones que conducen a la Sala de instancia a declarar la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Lo que la sentencia recurrida intenta explicar -aunque lo hace de manera confusa- es que dado que el Sr. Felipe no interpuso recurso ordinario contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lleida, no puede luego dirigir su impugnación en vía jurisdiccional contra la resolución de la Consejería que estimó en parte el recurso ordinario interpuesto por un tercero; y si lo que el Sr. Felipe pretende combatir es el acuerdo originario de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias, publicado el 22 de julio de 1998, el recurso contencioso-administrativo interpuesto casi un año más tarde, el 14 de junio de 1999, es extemporáneo; de ahí que se declare inadmisible conforme a lo previsto en el artículo 69.e/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Pues bien, siendo ese el discurso lógico que parece albergar el fundamento quinto de la sentencia recurrida, desde ahora anticipamos que no lo compartimos, y ello por las razones que seguidamente expondremos al examinar los dos siguientes motivos de casación, que abordaremos de manera conjunta.

En el segundo motivo de casación el recurrente alega la infracción del artículo 31.1.c/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al no haber sido considerado el Sr. Felipe como interesado en el procedimiento. Y luego en el tercer motivo de casación aduce la errónea aplicación de los artículos 107 y 114 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por considerar que la sentencia reprocha indebidamente al recurrente la falta de agotamiento de la vía administrativa.

La Sala de instancia no cuestiona que el Sr. Felipe tenga la condición de interesado en orden a la impugnación de las Normas Subsidiarias del municipio de Alt Aneu; más bien al contrario, en su fundamento jurídico cuarto la sentencia recurrida rechaza expresamente la alegación de falta de legitimación del recurrente que había sido planteada por la Administración demandada como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Sin embargo, la sentencia destaca que el demandante no ha agotado la vía administrativa y le reprocha el intento de suplantar al Ayuntamiento o de aprovechar el recurso ordinario interpuesto por éste para poder así combatir en vía jurisdiccional un acto administrativo que el Sr. Felipe no impugnó en vía administrativa.

El planteamiento de la Sala de instancia podría ser asumible si el Sr. Felipe impugnase las Normas Subsidiarias en aspectos o determinaciones enteramente distintos a los cuestionados por el Ayuntamiento, pues en tal caso sí cabría reprocharle el intento de instrumentalizar el recurso de la Corporación Municipal para reabrir la posibilidad de impugnar determinaciones que habían sido consentidas. Pero no es esto lo que sucede en el caso que nos ocupa, pues la impugnación del Felipe va en la misma línea y afecta a las mismas determinaciones que cuestionó en su día el Ayuntamiento, y tales determinaciones no quedaron definitivamente fijadas hasta la resolución del mencionado recurso ordinario pues en lo que a ellas se refiere es el acto de la Consejería, al estimar en parte el recurso interpuesto por la Corporación Municipal, el que definitivamente establece el contenido de las Normas Subsidiarias.

Las consideraciones expuestas conducen a la estimación del recurso de casación. Y esta conclusión hace innecesario el examen del cuarto motivo de casación que, por lo demás, no podría ser acogido porque lo que en dicho motivo se cuestiona son las consideraciones que se hacen en el fundamento sexto de la sentencia recurrida acerca de la actuación procesal del Ayuntamiento de Alt Aneu, siendo así que la mencionada Corporación Municipal no impugnó la sentencia ni se ha personado en este recurso de casación.

Tras la declaración de haber lugar al recurso de casación, y la consiguiente anulación de la sentencia que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, procede entrar a resolver la controversia de fondo en los términos en que se planteó el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

En la demanda presentada en el proceso de instancia el Sr. Felipe cuestiona diversas determinaciones de las Normas Subsidirias aprobadas definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Lleida. El objeto de la impugnación se concreta en el fundamento tercero de la demanda mediante el mero enunciado de los siguientes apartados:

1. Deben excluirse las riberas de los ríos que discurren en suelo urbano, dado que su protección carece de sentido y virtualidad.

2. Ha de incluirse el SAU-4 de Valencia d´Aneu, por las razones argüidas, dada sus dimensiones, localización, e incompetencia del órgano autonómica.

3. El artículo 50 de las ordenanzas debe mantener la redacción de la aprobación provisional, dada su absoluta coherencia y justificación.

4. Ha de respetarse en lo referente a Els Avets lo contemplado en la aprobación provisional, no quedando justificado en ningún caso la necesidad de establecer una densidad máxima a esta zona, sin promediarla como en el resto. Ni mucho menos establecer tan bajo número de viviendas. Además en las resoluciones de los recursos interpuestos por los particulares en este núcleo de Els Avets son contradictorias.

5. Las reducciones en densidades e índices de viviendas tampoco son lógicas, pues a pesar de su estimación parcial, siguen conculcándose principios básicos en derecho urbanístico referente al modelo territorial, la comparación con otros planteamientos provinciales, la gestión, la motivación -ausente en este caso-, y la falta de competencia.

6. En lo referente a la Colonia resulta a todas luces más coherente el modelo de ordenación y gestión por el que apostó el municipio en la aprobación provisional, que el definitivamente establecido por la Comisión Provincial de Urbanismo de Lérida y asumido por la Generalitat.

Partiendo el demandante de la afirmación de que el instrumento aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento de Alt Aneu respondía más certeramente a las necesidades del municipio, la impugnación se fundamenta alegando que el acuerdo de aprobación definitiva constituye una vulneración del principio de autonomía municipal precisamente por haber modificado en los aspectos ya mencionados aquel documento aprobado por el Ayuntamiento. Y termina la demanda solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que se declare nula la resolución de aprobación definitiva y se "...reconozca el derecho de mi representado a regirse por el instrumento de planeamiento aprobado provisionalmente por la Corporación Municipal, más acorde con las necesidades socio-territoriales de Alt Aneu".

Esta impugnación de las Normas Subsidiarias no viene acompañada, sin embargo, de un desarrollo explicativo tendente a poner de manifiesto en qué forma y en qué medida las determinaciones controvertidas constituyen una extralimitación de las competencias del órgano que decide la aprobación definitiva y, por ello mismo, una vulneración del principio de autonomía municipal. Así, en la lacónica fundamentación de la demanda nada se explica, y menos aún se acredita, sobre la trascendencia local o supralocal de las determinaciones cuestionadas; y ninguna razón se ofrece para sustentar la alegación de que han sido adoptadas sobrepasando la esfera competencial del órgano que adopta el acuerdo. Se trata por tanto de una mera alegación de parte carente de todo sustento argumental, tanto en lo relativo al alcance material de las determinaciones como en lo que se refiere a su valoración jurídica de la competencia para su adopción. Y habiendo sido planteado el debate en tales términos, es claro que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.