Los deberes urbanísticos de conservación y rehabilitación en la legislación andaluza
| Autor | Francisco Manuel López Sánchez |
| Páginas | 82-161 |
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Hablar de deber de conservación y deber de rehabilitación ha sido, en nuestra cultura urbanística, tanto como hablar de dos deberes urbanísticos básicos que incumben todo propietario; el primero, el deber de conservación, constriñe a todo propietario de suelo y construcciones, con carácter genérico, en orden a mantener las mismas en las debidas condiciones de seguridad, salubridad y ornato público; y el segundo, el deber de rehabilitación, es de carácter específico en tanto que añade e incorpora la perspectiva del patrimonio histórico, íntimamente unida con frecuencia a la de la propiedad urbana1, en tanto que regula un determinado grupo de edificaciones portadoras de valores culturales.
Así se deduce de la trascendental doctrina sentada por la Sentencia Constitucional 61/1997, de 20 de marzo; fue un aserto plenamente vigente a la luz del texto del artículo 19 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones2 y puede también considerarse vigente con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, que establece en su número 1, párrafo primero:
El derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en que éste se encuentre y sin per-Page 83juicio del régimen al que esté sometido por razón de su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación
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Pero la ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, la primera norma de rango legal que se constituye en auténtico derecho propio nuestra Comunidad Autónoma en materia urbanística, proclama enfáticamente en su Exposición de Motivos3, que «El urbanismo del siglo XXI tiene, pues, como principal reto atender a la conservación, rehabilitación y recualificación de la ciudad existente», señalando seguidamente que «La atención a la ciudad histórica es ya tarea tradicional en nuestra práctica urbanística, dando primacía a criterios de conservación y rehabilitación, pero ahora, es necesario poner el acento, además, en la recuperación de la ciudad histórica como espacio social, como espacio económico y como espacio vivido».
Mas tal declaración del papel de centralidad de la conservación4y la rehabilitación no obsta para que las mismas sigan manteniendo, además, su naturaleza de deberes urbanísticos básicos (artículo 51 de la ley andaluza) y su vocación de servir como vehículo para la integración de las exigencias de conservación específicas de los bienes integrantes del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico en la normativa urbanística (artículo 24 de la Ley andaluza).
Ahora bien, ya desde ahora, debemos dejar constancia de las dificultades que plantea al operador jurídico el empleo -muchas Page 84 veces con carácter impropio e incluso anfibológico- que se hace en la norma andaluza de los conceptos de conservación y rehabilitación, conforme tendremos ocasión de comprobar a lo largo de nuestra exposición.
Pero no quedarían completas estas consideraciones a modo de introducción en nuestra materia, sino las complementásemos con una más acerca de nuestra norma autonómica, y es que, como nos consta, tras el reconocimiento de la competencia exclusiva a favor de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo sancionada por la trascendental Sentencia Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que anuló de forma casi total la norma estatal entonces vigente en nuestra Comunidad Autónoma, el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, se inicia un proceso de aprobación de normas urbanísticas de rango legal por parte de prácticamente todas las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de tal competencia, y nuestra Comunidad no fue en eso una excepción.
Así, y tras aprobar la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se aprueban con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana -la conocida como «ley puente»- con el fin de solventar la grave situación creada por la anulación casi total de la norma estatal entonces vigente, finalmente y con notable retraso en cuanto a plazo para su tramitación y aprobación, se promulgó la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía -publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía número 154 de 31 de diciembre de 2002, entró en vigor el día 20 de enero de 20035-, que junto con la Ley 1/1994, de Ordenación del Territorio de Andalucía, vienen a formar el cuerpo legislativo de la planificación territorial y urbanística de Andalucía6.
En nuestra materia, la norma andaluza, fiel a lo consignado en su Exposición de Motivos, ha conjugado dos elementos fundamentales: la innovación y el acervo cultural urbanístico7. Y atendiendo Page 85 al resultado de la conjugación de esos dos elementos, podemos afirmar que ha prevalecido más el primero, la innovación, dada la completa reformulación de los deberes conservación y rehabilitación, tanto en su contenido material como en sus límites (declaración de ruina); frente al segundo, el acervo cultural urbanístico, que sólo permanece en el esquema de consagración de los deberes como deberes básicos de la propiedad y en la utilización de la técnica más clásica en la de tutela de los mismos: la orden de ejecución.
De esta forma, en materia de conservación y rehabilitación nuestra legislación se acerca al grupo de legislaciones autonómicas en las que el influjo de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística8, a la sazón vigente a la fecha de elaboración de la LOUA9, ha sido decisivo, al punto de que muchos de los preceptos inspirados en ella tienen prácticamente la misma redacción10.
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ASPECTOS JURÍDICO-MATERIALES
Como dice la Sentencia Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que «Sobre el propietario de toda clase de terrenos y construcciones pesa el deber básico de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público y quedarán sujetos igualmente a las Page 86 normas de protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana... Salta a la vista que se limita a formular unos deberes genéricos y mínimos que habrán de ser colmados por la legislación sectorial aplicable dictada en el marco del sistema competencial en materias como patrimonio histórico o medio ambiente, entre otras». Y añadiremos que continúa, la referida sentencia constitucional, afirmando que esos deberes básicos son inherentes a la propiedad urbana que «constituye una expresión de la función social de esta forma de propiedad», por lo que el legislador estatal, en aras de esa función social, puede delimitar, e incluso, en virtud del interés general, establecer obligaciones y cargas con efectos materialmente expropiatorios, por ser susceptibles de privar de toda rentabilidad económica o utilidad privada al derecho de propiedad, desbordando, en consecuencia, el contenido esencial del dominio y surgiendo entonces el deber de indemnizar. Mas también, se encarga de establecer la meritada sentencia constitucional, «Ciertamente, no quiere ello decir que sea el legislador estatal el único obligado o competente para fijar los supuestos indemnizatorios o la divisoria entre la delimitación del contenido y la ablación del mismo, pues ello es una obligación que pesa sobre cualquier legislador (como se infiere, entre otras, de las SSTC 37/1987 ó 170/1989)».
En esta primera aproximación al concepto de los deberes de conservación y de rehabilitación, desde la perspectiva de sus presupuestos constitucionales, se nos presentan, pues, como deberes jurídicos básicos que pesan sobre el propietario, como deberes inherentes a la propiedad y expresión de la función social del mismo y cuyo contenido esencial pueden delimitar, tanto el legislador estatal como el legislador autonómico, pudiendo, incluso, llegar a establecerse por estos legisladores cargas y obligaciones que rebasen ese contenido esencial del dominio, surgiendo entonces el deber de indemnizar.
Pero hemos de sumar, desde esta perspectiva de sus presupuestos constitucionales, la necesaria cita de los mandatos constitucionales del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y de la conservación y enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico (artículos 45, Page 87 46 y 47 de la CE). Estos mandatos constitucionales, en virtud de lo establecido el artículo 53.3, inciso primero, de la CE, han de ser objeto de reconocimiento y respeto, siendo la protección de sus contenidos principios que han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (STC 19 /1982, STC 45/1989 y STC 61/1997). La virtualidad de estos mandatos constitucionales, no obstante, contrasta con la reserva de ley y el respeto a su contenido esencial que el...
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