STS, 4 de Febrero de 2008
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2008:703 |
| Número de Recurso | 2758/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Febrero de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Febrero de dos mil ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 2758/2003 interpuesto por la UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LAS ISLAS BALEARES, representada por la Procuradora doña Paloma Rubio Peláez, contra la Sentencia nº 143, dictada el 21 de febrero de 2003 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, recaida en el recurso nº 1043/2000, sobre constitución de la Mesa Sectorial de Servicios Generales de la Comunidad Autónoma.
Se han personado, como partes recurridas, la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE LAS ISLAS, representada por la Procuradora doña Isabel Cañedo Vega y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, representada por el Letrado de dicha Comunidad.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLAMOS
Desestimamos la pretensión de que el recurso sea declarado inadmisible.
Desestimamos el recurso.
Declaramos ser conforme a Derecho el acto presunto recurrido.
Sin costas".
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña Paloma Rubio Peláez, en representación de la Unión Sindical Obrera de las Islas Baleares. En el escrito de interposición, presentado el 30 de abril de 2003 en el registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) dicte sentencia estimándolo en su integridad y con expresa imposición de costas a la demandada".
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 15 de noviembre de 2004, se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formalizaran su oposición.
Evacuando el traslado conferido, la Procuradora doña Isabel Cañedo Vega, en representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras de las Islas Baleares, presentó escrito, el 14 de diciembre de 2004, en el que solicitó la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia de la Sala de Instancia y que se impongan las costas --dijo-- a la Central Sindical USO recurrente.
Por su parte, el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en su escrito presentado el 4 de enero de 2005, interesó que "(...) se confirme, en todos sus términos, la Sentencia nº 143/2003, de 21 de Febrero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, en los Autos procedimiento ordinario nº 1943/2000, con expresa condena en costas de la parte recurrente en casación".
Mediante providencia de 26 de junio de 2007 se señaló para votación y fallo el día 30 de enero de 2008, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
La Unión Sindical Obrera de las Islas Baleares (USO) recurrió ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares contra la desestimación por silencio por la Administración de las Islas Baleares de su solicitud de creación de una Mesa Sectorial de Servicios Generales de la Comunidad Autónoma.
USO había dirigido varios escritos formulando esa petición, primero a la Consejera de Función Pública e Interior del Gobierno Balear (11 de diciembre de 1998 y 19 de febrero y 2 de noviembre de 1999) y, también, a la Mesa General de Negociación del Personal Funcionario de las Islas Baleares (29 de marzo y 2 de noviembre de 1999). Argumentaba para justificar su pretensión que gozaba de una notable implantación en el sector de los Servicios Generales de la Administración balear (el 21,73% de los representantes de la Junta de Personal de Servicios Generales) en el que, por tanto, era sindicato representativo. Y, por eso, pedía la constitución de una Mesa Sectorial en ese ámbito ya que de otro modo no dispondría de posibilidades de actuación sindical proporcionadas a su audiencia.
La Mesa General, en su reunión de 11 de febrero de 1999, rechazó, con los votos de UGT, CCOO y STEI, la propuesta de creación de esa Mesa Sectorial de Servicios Generales, presentada tras la primera solicitud de USO por la Administración, que la hizo suya y apoyó, cosa esta última que también hizo CSI-CSIF.
La Sentencia ahora recurrida desestimó el recurso interpuesto por USO. En efecto, la Sala de Palma de Mallorca, tras rechazar la causa de inadmisión consistente en no haber acreditado la actora que adoptó el acuerdo de recurrir el órgano interno que, conforme a sus estatutos, estaba facultado para ello, recordó que la Administración de las Islas Baleares llevó la solicitud de USO a la Mesa General de Negociación de la Comunidad Autónoma, la cual la rechazó por mayoría. Asimismo, dijo que existía actividad impugnable: un acto presunto, con independencia de que se hubiera notificado o no a USO el mencionado acuerdo. En consecuencia rechazó la causa de inadmisión opuesta por la Comunidad Autónoma a ese respecto.
En cuanto al fondo, observa la Sentencia que ningún impedimento jurídico había a la creación de la Mesa sectorial reclamada pero que no correspondía a la Administración adoptar la decisión de constituirla, sino a la Mesa General, la cual la adoptaría o no por razones de conveniencia u oportunidad, pero que ni a aquélla ni a ésta se les podía obligar a hacerlo, de acuerdo con el artículo 31.1 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas.
El recurso de casación plantea dos motivos. El primero sostiene que la Sentencia ha infringido el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto el ejercicio de las potestades discrecionales exige motivación. La Sentencia, subraya, ha olvidado que los actos administrativos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales han de ser motivados. Reconoce que la Ley 9/1987 no obliga a constituir una Mesa Sectorial como la pretendida. No obstante, insiste en que no se puede dar por buena la consideración de la Sentencia según la cual serán razones de conveniencia u oportunidad las que a juicio de la Mesa General puedan conducir a la creación de una Mesa Sectorial. Tales expresiones generales, prosigue el escrito de interposición, no son suficientes para descartar una actuación arbitraria al margen, subraya, de que no se hayan dicho cuáles eran dichas razones. Así, pues, la Sentencia ha infringido el artículo 54.1 f) al no exigir la motivación imprescindible de un acto adoptado en el ejercicio de una potestad discrecional. Además, insiste en que "deben controlarse minuciosamente todas las circunstancias concurrentes ya que los sujetos principalmente beneficiados por la negativa a la constitución de la Mesa sectorial reclamada son precisamente las organizaciones sindicales (que) integran la Mesa General, ya que de admitirse verían reducidos sus derechos principalmente económicos".
El segundo motivo afirma la infracción de los artículos 14 y 28 de la Constitución en relación con los artículos 30 y 31 de la Ley 9/1987. Lo argumenta diciendo que la decisión de crear o no una Mesa Sectorial se dicta en el ejercicio de una potestad discrecional pero no ilimitada y que la Sentencia ha ignorado las exigencias que a este respecto derivan de los artículos 14 y 28 de la Constitución. Se refiere, seguidamente, a la interdicción de la discriminación que resulta de ellos y la relaciona con el hecho de que sindicatos cuya representatividad no les permite estar en la Mesa General de la Comunidad Autónoma, sin embargo están presentes en Mesas Sectoriales con menos implantación en las respectivas Juntas de Personal que la de USO en Servicios Generales. Y ofrece estos datos: USO, con 8,45% en la Comunidad tiene el 21,73% en Servicios Generales. En cambio, ANPE con 4,22% en la Comunidad y 9% en el sector está en la Mesa de Educación. Y CEMSATSE, con el 7,04% en la Comunidad y 33% en el sector está en la de Sanidad. A lo anterior añade que en Servicios Generales, a falta de una Mesa específica, la actuación sindical la desarrollan las organizaciones representadas en la Mesa General: UGT, CCOO, CSI-CSIF y STEI, dándose la circunstancia de que UGT y STEI tienen ambas una implantación en el sector del 8,69% frente al 21,73% de USO.
Así, pues, la negativa a constituir la Mesa solicitada se traduce en una discriminación de USO contraria al artículo 14 de la Constitución, ya que se trata de una diferencia de trato que no responde a una finalidad constitucionalmente legítima y objetivamente proporcionada y razonable.
Observa, además, USO que en las Islas Baleares y en los Servicios Generales tiene la condición de sindicato representativo por haber obtenido una audiencia superior al 10% pero que, por no existir la Mesa que pidió, sus posibilidades de actuación sindical en ese ámbito funcional son prácticamente inexistentes. Por eso, entiende infringidos los artículos 28 de la Constitución y 30 y 31 de la Ley 9/1987.
La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se ha opuesto al recurso de casación.
Sobre el primero de los motivos que acabamos de resumir dice que la Sentencia no ha inaplicado ni infringido el artículo 54 de la Ley 30/1992 porque, como resulta de sus propios fundamentos, a la Administración no le correspondía resolver sobre lo pedido. La falta de respuesta a una solicitud de esas características no puede tener otro significado que el negativo sin que fuera necesaria argumentación o motivación, pues no debe olvidarse que la creación de las Mesas Sectoriales corresponde a la General y que ésta es un órgano independiente y externo a la Administración según el artículo 31.1 de la Ley 9/1987.
Aboga, después, por la desestimación del segundo motivo. Recuerda para justificar esa pretensión lo dispuesto por la Ley 9/1987 sobre las Mesas de Negociación, subrayando que en las Administraciones distintas de la General del Estado no es obligada la creación de las Mesas Sectoriales que sí deben existir en la estatal y que es la Mesa General la llamada a constituir las que se formen. Por eso, entiende que la Sentencia no incurre en las infracciones que le achaca el motivo.
La Confederación Sindical de Comisiones Obreras de las Islas (CCOO) también se opone al recurso de casación.
Sobre el primer motivo dice que plantea una cuestión nueva, no suscitada en la demanda y, en todo caso, rechaza que éste sea un supuesto de ejercicio de potestades discrecionales que exijan motivación. Ni hay obligación de crear una Mesa Sectorial como la pedida, ni la decisión al respecto implica discrecionalidad. Se trata de un acto voluntario de la Mesa General.
Respecto del segundo motivo, repasa cuanto establece la Ley 9/1987 sobre la estructura de los órganos de representación y participación de los funcionarios y llama la atención sobre la competencia de la Mesa General autonómica para crear Mesas Sectoriales y sobre la inexistencia de obligación legal de constituir una de Servicios Generales. Destaca, igualmente, la posición residual de aquéllas y su subordinación a la Mesa General, considerando lógico que ante la competencia de ésta última no sea obligatoria la creación de otras.
Luego, observa, a propósito de la discriminación de que se queja USO y de la exclusión de los sindicaros minoritarios que no toda reducción o limitación de las posibilidades de actuación sindical ha de considerarse contraria a la libertad sindical, sino que es preciso que sea arbitraria, injustificada o ilegal, de acuerdo con las Sentencias del Tribunal Constitucional 187/1987, 235/1988, 30/1992 y 164/1993.
Debemos comenzar nuestro examen del recurso de casación diciendo que está defectuosamente interpuesto ya que no indica, ni en el escrito de interposición, ni en el de preparación, el concreto motivo de los que enumera el artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. Y, sin embargo, su artículo 92.1 exige que se precise tal extremo, lo cual no es indiferente pues las consecuencias de la eventual estimación del recurso son distintas según cuál sea el motivo que prospere, de acuerdo en este caso con el artículo 95.2. Si a ello añadimos el carácter extraordinario del recurso de casación, todo lo anterior cobra mayor fuerza y justifica por sí solo que no haya lugar al que se ha interpuesto.
En todo caso, los motivos de ningún modo pueden prosperar. El primero porque, efectivamente, suscita una cuestión nueva, no planteada en la instancia por la recurrente. Por tanto, no puede reprochar en casación a la Sentencia no haber advertido la falta de motivación del acto que combate cuando en la instancia nada dijo USO al respecto.
La misma suerte ha de seguir el segundo motivo ya que la Sentencia no ha incurrido en las infracciones que le imputa USO. Por el contrario, se ajusta al ordenamiento jurídico. En efecto, la decisión de crear o no una Mesa Sectorial corresponde adoptarla a la Mesa General no a la Administración de las Islas Baleares. Como dice la Sentencia, al recibir la primera solicitud de USO, esa Administración propuso en la reunión de 11 de febrero de 1999 de la Mesa General que se constituyera pero lo impidió la oposición de la mayoría de las organizaciones sindicales representadas en élla. No hay, pues, una actuación administrativa que produzca las vulneraciones de que se queja USO ya que fue la Mesa General --que no es un órgano de la Administración-- la que, en ejercicio de la facultad que le atribuye el artículo 31.1 de la Ley 9/1987, resolvió no acceder a una solicitud que le trasladó la Administración e, incluso, hizo suya, según se desprende del expediente.
En realidad, no hay un acto presunto de la Administración que produzca las consecuencias de las que se queja USO. El silencio de la Administración ha consistido únicamente en no informarle de que llevaba su solicitud al órgano competente y en no trasladarle el acuerdo que se adoptó por la Mesa General el 11 de febrero de 1999 pero ese acuerdo no ha sido el objeto del recurso que dio lugar a este proceso, pues se ha dirigido contra "la desestimación presunta de la solicitud de constitución de la Mesa Sectorial de Servicios Generales" o "la negativa de la Administración Autonómica a la creación de la Mesa Sectorial de Servicios Generales". En consecuencia, la Sentencia resuelve correctamente lo que se le planteó a la Sala de instancia.
En cualquier caso, la Ley 9/1987 no vincula la creación de las Mesas Sectoriales a la existencia en un concreto ámbito funcional de organizaciones sindicales con una determinada implantación. Deja la decisión al criterio de la Mesa General y sólo para cuando ésta haya decidido dar ese paso exige que en la Mesa Sectorial, además de los sindicatos más representativos, figuren también aquellos que cuenten con una implantación de al menos el 10% en la Comunidad o en el sector (artículo 31.2 ). Fuera de tal supuesto no reconoce derecho a formar parte de tales órganos a las organizaciones sindicales que tengan menos audiencia. Y, en cuanto a la formación de Mesas Sectoriales, no obliga a que en las Comunidades Autónomas existan las que sí exige en la Administración General del Estado: personal docente no universitario, servicios de Correos, Telégrafos y Caja Postal de Ahorros, personal al servicio de instituciones sanitarias públicas, personal al servicio de la Administración de Justicia, personal funcionario de Universidades, personal de la Administración Central e Institucional y de las entidades gestoras de la Seguridad Social (artículo 31.1 ).
Es cierto que también pueden crearse Mesas Sectoriales en las Comunidades Autónomas en los campos señalados por la Ley 9/1987 sobre los que posean competencias y en otros diferentes en los que sean igualmente competentes pero no es obligatorio hacerlo. Tampoco reconoce la Ley a los sindicatos el derecho a exigir la creación de Mesas Sectoriales en unos u otros ámbitos en función de la representatividad de que gocen en cada uno de ellos.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima y única para todas las partes recurridas a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 2758/2003, interpuesto por Unión Sindical Obrera de las Islas Baleares contra la sentencia nº 143 dictada el 21 de febrero de 2003, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares y recaída en el recurso 1043/2000, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
-
SAN, 22 de Marzo de 2018
...la concesión del asilo o del refugio, lo que no es, desde luego la finalidad de esas instituciones. En el mismo sentido, SSTS de 4 de febrero de 2008, RC 1497/2004, FJ12 y 18 de marzo de 2008, RC 1139/2004 La Comisión Interministerial de Asilo y Refugio en acuerdo de 14 de noviembre de 2017......
-
STS, 3 de Noviembre de 2011
...ya venía claramente establecido en el régimen jurídico anterior, citando el recurrente en apoyo de su tesis la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2008, recaída en el recurso nº 2758/2003 , que transcribe con selección de textos, añadiendo que, si bien esta doctrina del Alto T......