STS, 28 de Octubre de 2003
| Ponente | D. Fernando Ledesma Bartret |
| ECLI | ES:TS:2003:6671 |
| Número de Recurso | 9364/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 28 de Octubre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Octubre de dos mil tres.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Granados Weill, sustituido por la Procuradora de los Tribunales Doña Belén Gómez Bua, en representación de la sociedad "TRANSTRES, S.A.", contra la sentencia de fecha 22 de diciembre de 1997 dictada en el recurso nº 1565/1995 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla. El demandante en la instancia no se ha personaba ante esta Sala del Tribunal Supremo. El recurso de casación preparado por el Letrado de la Junta de Andalucía ha sido declarado desierto.
En el recurso contencioso-administrativo nº 1565/1995, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia, de fecha 22 de diciembre de 1997, cuyo fallo dice textualmente: "FALLAMOS: Que debemos estimar el recurso interpuesto por D. Cornelio , representado por el Procurador Sr. Onorio Gordillo y defendido por Letrado, contra Resolución de 30 de junio de 1995 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes por ser contraria al ordenamiento jurídico. Anulamos la resolución impugnada y declaramos que el recurrente tiene derecho a continuar desempeñando el transporte a que se refiere este recurso. Reconocemos su derecho a una indemnización de daños y perjuicios que se determinarán en ejecución de sentencia. No hacemos pronunciamiento sobre costas".
Contra la referida sentencia prepararon recurso de casación la representación procesal de "TRANSTRES, S.A." y la Letrada de la Junta de Andalucía, que, mediante auto de 1 de septiembre de 1998 del Tribunal "a quo", fueron tenidos por preparados, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
El 23 de octubre de 1998 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito del Letrado de la Junta de Andalucía personándose como parte recurrida en el recurso preparado por "TRANSTRES, S.A.". El mismo Letrado presentó en idéntico Registro escrito manifestando el no sostenimiento del recurso que había preparado ante la Sala de Sevilla.
El 23 de octubre de 1998 fue presentado en el Registro General del Tribunal Supremo escrito del representante procesal de la sociedad "TRANSTRES, S.A." interponiendo recurso de casación. Al amparo del art. 95.1.4º de la L.J., plantea como único motivo que la sentencia ha infringido los arts. 106.3 y 108 del Reglamento de la LOTT, aprobado por R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre. Suplica del Tribunal "dictar sentencia casando y anulando la mencionada de la Audiencia, dictando otra conforme lo pedido en el suplico de nuestra contestación a la demanda, añadiendo las costas de la instancia, y todo ello de acuerdo a los motivos expresados en el presente recurso".
Por auto de 11 de noviembre de 1998, la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo acordó declarar desierto el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía y continuar el procedimiento respecto del recurrente "TRANSTRES, S.A.", cuyo recurso fue admitido mediante providencia de 17 de septiembre de 1999.
El 14 de diciembre de 1999 fue presentado en el Registro General del Tribunal Supremo escrito de la Letrada de la Junta de Andalucía oponiéndose al recurso de casación (sic) y suplicando "sentencia por la que, casando la sentencia de instancia, dicte otra por la que, con desestimación del recurso interpuesto, declare ajustado a derecho el acto recurrido", escrito que, en virtud de providencia de 20 de diciembre de 1999, fue unido al rollo.
Pese a haber sido debidamente emplazado, no se ha personada ante esta Sala del Tribunal Supremo quien fuera demandante en la instancia.
Por providencia de 3 de marzo de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de junio de 2003, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. Al haber tenido conocimiento esta Sala del fallecimiento del Procurador Sr. Granados Weill, mediante providencia de 11 de junio de 2003 fue suspendido el señalamiento, requiriendo al recurrente para la designación de nuevo Procurador, personándose la Procuradora Sra. Gómez Bua, en representación de "TRANSTRES, S.A.", ante esta Sala con fecha 23 de julio de 2003, teniéndola por personada y parte en virtud de providencia de 24 de julio de 2003. Mediante providencia de 14 de octubre de 2003 se realizó nuevo señalamiento para el día 22 de octubre de 2003, manteniéndose la ponencia designada. En la indicada fecha, ambos actos han tenido lugar.
El art. 106.1 del Reglamento de la LOTT, aprobado por R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre, establece que la autorización administrativa especial precisa para la realización de transportes regulares de uso especial (entre los que se encuentra el transporte escolar) se otorgará a las empresas que hayan previamente convenido con los representantes de los usuarios (entre los que se hallan los representantes de asociaciones de padres de alumnos) la realización del transporte a través del correspondiente contrato o precontrato siempre que cumplan los requisitos que este mismo precepto establece. Tales autorizaciones, añade el art. 106.3 del mismo Reglamento, se otorgarán por el plazo de duración al que se refiera el correspondiente contrato con los usuarios, si bien deberán ser visadas con la periodicidad que establezca el Ministerio de Transportes (ha de entenderse hecha hoy la referencia al órgano competente de la correspondiente Comunidad Autónoma) a fin de constatar el cumplimiento de las condiciones que justificaron su otorgamiento, incluidas las referidas al ejercicio del derecho de preferencia regulado en el art. 108 del ROTT, artículo este último en el que se concede preferencia para la prestación de los servicios de uso especial que no discurran íntegramente por suelo urbano o urbanizable, a las Empresas titulares de servicios regulares permanentes de viajeros de uso general en los que, entre otras, concurra la circunstancia de tener tráficos autorizados que sean totalmente coincidentes con los previstos para el correspondiente servicio de uso especial (como en este caso acontece), salvo que se den determinadas circunstancias, que no son las de este supuesto. Para que resulte procedente el ejercicio del derecho de preferencia (dispone el art. 108.2 párrafo 3º del ROTT) las condiciones de prestación del servicio ofrecidas por la empresa que ejercite tal derecho deberán ser equivalentes a las de la Empresa a la que en otro caso se hubiera otorgado la autorización, si bien en la apreciación de dicha equivalencia el órgano administrativo competente podrá tener en cuenta las especiales circunstancias concurrentes en aquélla y en el material de que disponga.
En el supuesto enjuiciado por la sentencia objeto de este recurso de casación, un empresario individual que durante los tres años anteriores había venido prestando el transporte escolar desde Villanuva de San Juan y Algámitas al Anexo de determinado Instituto de Bachillerato, en El Saucejo (provincia de Sevilla), solicitó nueva autorización para el curso escolar 1994/1995, acompañando el contrato suscrito con el Presidente de la Asociación de Padres de Alumnos de El Saucejo y otro documento en el que se reconocía la satisfacción de dicha Asociación con la prestación del servicio por el citado empresario. Presentada la correspondiente solicitud, comprobó la Administración que concurría el presupuesto previsto en el art. 108.1.a) del ROTT, esto es que el tráfico a que se refería era totalmente coincidente con el autorizado a la empresa "TRANSTRES, S.A.", titular de la concesión V-1244: JA-111 (Morón de la Frontera-El Saucejo), a la que ofertó el derecho de preferencia, comunicando la concesionaria a la Administración su voluntad de ejercitarlo en condiciones equivalentes a las de la empresa peticionaria. Por esta razón, la Delegación Provincial resolvió: 1) estimar la preferencia de la empresa "TRANSTRES, S.A."; 2) denegar la autorización de transporte regular de uso especial de escolares al peticionario Cornelio ; y 3) requerir a la empresa "TRANSTRES, S.A." para que aportara la documentación para la realización del servicio regular de uso especial de escolares, cumplimentando el escrito de requerimiento adjunto y teniendo en cuenta que las condiciones de prestación del servicio deberían ser equivalentes a las de la Empresa que en otro lugar se hubiese otorgado la autorización, para lo cual se concedía vista a la empresa "TRANSTRES, S.A." en el expediente instruido. Contra dicha resolución interpuso recurso ordinario el empresario individual que fue desestimado por la Dirección General de Transportes de la Junta de Andalucía, cuya resolución fue objeto del recurso contencioso-administrativo en el que se ha dictado la sentencia estimatoria que es impugnada en este recurso de casación.
La sentencia de instancia reconoce (en el fº.jº. 4º) que el derecho de preferencia puede ejercitarse cada ejercicio anual, sin limitación alguna, coincidiendo así en este concreto extremo con la interpretación realizada por la Administración. Sin embargo considera el Tribunal "a quo" que, en el caso enjuiciado, no puede ser reconocida la preferencia a la empresa concesionaria de la línea regular de uso general porque la misma no se halla en disposición de prestar el servicio en condiciones equivalentes a las ofrecidas por el empresario individual. Y entiende que no se halla en tal disposición porque en el contrato con el Presidente del APA a que ya nos hemos referido no se han incluido los 15 alumnos de Algámitas, parte esencial del servicio a prestar, pues de los 27 escolares a transportar, 15 son los de Algámitas, o sea más de la mitad de los usuarios potenciales, concluyendo con la apreciación de que la empresa concesionaria "no ha contratado el servicio de transportes para prestarlo en condiciones de equivalencia con el que se venía prestando" y como quiera -afirma a continuación la sentencia- que "sin contrato no puede haber autorización", la única decisión acorde con el interés público era la autorización del transporte especial solicitado, todo ello sin olvidar (fº.jº 4º, "in fine") que "la interpretación de los preceptos reglamentarios ha de hacerse restrictivamente en cuanto limita principios esenciales de la Ley, referidos a la libre elección por el usuario de la empresa de transporte y a la libertad de gestión empresarial" y afirmando además que "la empresa tuvo ocasión en el expediente, y en el recurso, de aportar el contrato que le permitiera realizar el servicio en condiciones equivalentes y no lo ha hecho". En el fallo se estima el recurso se anula el acto administrativo impugnado y se declara no sólo el derecho a continuar desempeñando el transporte a que se refiere este recurso, sino también el derecho a percibir una indemnización de daños y perjuicios a determinar en ejecución de sentencia.
Al amparo del art. 95.1.4º de la L.J., "TRANSTRES, S.A." interpone recurso de casación, en cuyo único motivo imputa a la sentencia haber infringido los arts. 106.3 y 108 del ROTT. En el desarrollo del motivo se argumenta, en síntesis: a) que el art. 108 del ROTT establece como regla general el derecho de preferencia, y como excepción, su negativa, y en tal caso exige de forma expresa que la Administración justifique debidamente las razones de interés público en que la negativa se funde; b) que era después de haberse dictado el acto administrativo originario cuando se debieron haber realizado los actos jurídicos precisos para acreditar la equivalencia ofrecida, destacando que no es exigible que los usuarios (en este caso, la APA) firmen a la vez dos contratos, uno con el empresario individual y otro a su vez con el titular de la línea regular; y c) que el derecho a la preferencia sólo puede negarse si constan previamente en contra los informes a que se refiere el art. 108.3 del ROTT y siempre que el representante de los usuarios del servicio así lo solicite.
La sentencia impugnada opta por interpretar el derecho de preferencia reconocido en el art. 108.1 del ROTT en términos alejados de un denominado "automatismo normativo", lo que se desprende, a su juicio, del término "podrá" que utiliza el art. 108.2 del mismo Reglamento y del juego de los principios recogidos en el art. 4.3 de la LOTT, precepto que impone a los poderes públicos proteger el derecho de libre elección del usuario y la libertad de gestión empresarial. Además, sostiene que la empresa concesionaria no ha ofrecido unas condiciones equivalentes a las de la empresa peticionaria de la autorización. Sin embargo, el derecho de preferencia no tiene ese limitado alcance que la sentencia le atribuye, sino que es reconocido a las empresas titulares de servicios regulares permanentes de viajeros de uso general de modo sólo condicionado a que la oferta de condiciones que estas formulen sea equivalente a las de la Empresa que en otro caso se hubiera otorgado la autorización. Siempre que exista tal equivalencia y salvo que concurran las circunstancias previstas en el art. 108.3, que no se dan en el supuesto enjuiciado, debe ser aplicado y reconocido el derecho de preferencia, que no se opone a los principios establecidos en el art. 4 de la LOTT, en el que expresamente se afirma la posibilidad de limitar los principios que la sentencia invoca "por razones inherentes a la necesidad de promover el máximo aprovechamiento de los recursos y la eficaz prestación de los servicios", que son cabalmente las razones que explican y justifican el reconocimiento del derecho de preferencia de los concesionarios a que nos venimos refiriendo. Esto supuesto, es decir, rechazada por contraria a Derecho la interpretación restrictiva que la sentencia acoge, debemos examinar si, como afirma la sentencia, cabe apreciar que la oferta de la empresa concesionaria no es de condiciones equivalentes. En este punto, el Tribunal "a quo" hace una lectura del acto administrativo originario que no coincide con su contenido real. La resolución de la Dirección Provincial estimó la preferencia de la empresa "TRANSTRES, S.A.", denegó al empresario individual la autorización solicitada y requirió a aquella concesionaria a que aportara la documentación para la realización del servicio regular de uso especial, cumplimentando el escrito de requerimiento que le adjuntaba y teniendo en cuenta que las condiciones de prestación del servicio por dicha empresa "TRANSTRES, S.A." debían ser equivalentes a las que en otro caso se hubiera otorgado. Lo cual quiere decir que era después de ese requerimiento, no antes, cuando la concesionaria debía concretar y documentar las condiciones equivalentes y la Administración, después, llevar a cabo la debida comprobación, tras de la cual, y en caso de apreciar la equivalencia de condiciones, la concesionaria podría llevar a cabo el debatido transporte. Por tanto, no cabe denegar el derecho de preferencia por haber omitido la demostración de la equivalencia de condiciones en un tiempo anterior a aquél en que debería quedar acreditada. Al exigirlo así, la sentencia interpreta indebidamente el ordenamiento jurídico y anula el acto administrativo que, correctamente, al tiempo que estimaba la preferencia, requería al concesionario para que, en el seno del expediente administrativo en el que en ese preciso momento se le otorgaba vista, pudiera demostrar que su oferta cumplía el condicionamiento exigido. Se entiende así la imposibilidad en que se hallaba el concesionario de llevar a ese expediente, antes de conocer que había sido estimada su preferencia, el correspondiente convenio con el representante de los usuarios, pues no era exigible ni razonable que la APA (cuyo representante no se pronuncia a favor de ninguna de las dos empresas aspirantes a la prestación del servicio, sin perjuicio de expresar su satisfacción por la forma en que en años anteriores lo había venido prestando el empresario individual) conviniera la realización del transporte simultáneamente con dos empresas diferentes. Por estas razones, ha lugar al recurso de casación.
La estimación del único motivo del recurso impone a la Sala resolver lo que corresponda dentro de los términos en que el debate se planteó ante la Sala de Sevilla. Pues bien, partiendo de lo expuesto en el anterior fundamento de derecho, procede desestimar el recurso contencioso- administrativo y declarar la conformidad con el ordenamiento jurídico de los actos administrativos impugnados en el mismo, lo que así declaramos sin imposición de las costas de la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas, todo ello de acuerdo con el art. 102.2 de la L.J.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
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) Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la sociedad "TRANSTRES, S.A." contra la sentencia de fecha 22 de diciembre de 1997 dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 1565/1995 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, sentencia que casamos y anulamos.
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) Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Cornelio contra resolución de la Dirección General de Transportes de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de fecha 30 de junio de 1995, acto administrativo que declaramos conforme con el ordenamiento jurídico. Y
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) No ha lugar a la imposición de las costas de la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez- Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
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