Derecho transitorio en la nueva ley de ordenación urbanística de andalucía 7/2002, de 17 de diciembre (LOUA)
| Autor | José Antonio García-Trevijano Garnica |
| Cargo | Letrado del Consejo de Estado |
PRIMERO.-A MODO DE INTRODUCCIÓN1
Las disposiciones transitorias de la nueva Ley presentan una serie de complejidades que conviene tratar para intentar ofrecer un panorama lo más claro posible al respecto.
Suponen en todo caso un derecho transitorio más que añadir a las ya muchas transitoriedades que se vienen produciendo en el ámbito del urbanismo en los últimos años, empezando por la Ley 8/90, seguida del Texto Refundido 1/92, la STC 61/97 (que supuso la recuperación como supletorio de buena parte del Texto Refundido de 1976), la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1997 (que declaró inválidos algunos otros preceptos del TR 1/92), el Decreto Ley 5/96 y la Ley 7/97, la Ley 6/98; y, afectan-tes a ésta, la Ley 55/99 (que modificó la disp. adicional tercera2, el Decreto ley 4/00 (que modificó varios artículos), la STC 164/2001 (sobre constitucionalidad de la misma), la Ley 53/02 (que modificó el art. 25), y, finalmente, la Ley 10/03 (que vuelve a afectar a varios artículos y disposiciones transitorias3).
Y aún hay que mencionar el surgimiento de las normas autonómicas con rango de ley (en algunos casos varias leyes en pocos años) y reglamentarias, todo lo cual hace aún más complejo el panorama del derecho transitorio4.
El urbanismo se materializa en instrumentos de ordenación y de aplicación que tienen una proyección temporal larga, incluso permanente, lo cual hace especialmente difícil adaptar la situación cada vez que se produce una nueva norma o sentencia.
Partimos de la base de que la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) 7/02, de 17 de diciembre, que entró en vigor a los veinte días (naturales) de su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, tal y como contempla el art. 31 del Estatuto de Autonomía en relación con el art. 2 del Código Civil. Por tanto, como dicha Ley se publicó en el BOJA el día 31 de diciembre de 2002, entró en vigor el día 20 de enero de 2003 (ese día ya estaba vigente).
Pues bien, hay que distinguir dos situaciones según qué instrumentos de planeamiento existan. Separaremos así los dos casos que contempla la Ley a fin de subdividirlos después adecuadamente; las dos situaciones de partida son las siguientes: primera, que haya Plan General, Normas Subsidiarias o Delimitación de Suelo Urbano, y segunda, que no exista nada de eso.
SEGUNDO.-QUE EXISTA PLAN GENERAL, NORMAS SUBSIDIARIAS O DELIMITACIÓN DE SUELO URBANO5
Parto del supuesto de que tales instrumentos existan antes del día 20 de enero de 20036.
1. La aplicabilidad de estos planes
1.1. Reglas generales
Como regla general los planes anteriores a la vigencia de la LOUA se aplicarán en sus propios términos, pero las disps. trans. primera.1 y segunda.1.1.ª establecen que los Títulos II, III, VI y VII de la misma son de aplicación inmediata cualquiera que sea el instrumento de planeamiento en vigor.
No quiere ello decir que los restantes Títulos no sean de aplicación hasta que se aprueben nuevos planes basados en la LOUA. Interpretando en conjunto las diversas normas transitorias de dicha Ley, las conclusiones son las siguientes:
- El Título preliminar («Disposiciones generales», arts. 1 a 6) se limita a establecer principios. Reproduce principios ya vigentes, y en todo caso es de aplicación general en relación, y con el alcance, a los preceptos con los que tales principios enlacen.
- El Título I («La ordenación urbanística», arts. 7 a 43) regula los instrumentos de planeamiento y las actuaciones de interés público en suelo no urbanizable. Establece asimismo importantes estándares urbanísticos, por ejemplo una edificabilidad máxima de 0,3 m²/m² en suelo de uso turístico (art. 17.1.2.ª) o reservas de suelo (por ejemplo un 30% para viviendas de protección pública en suelo de uso característico residencial -art. 10.1.B.a-).
Este Título se aplica sólo a planes cuya aprobación inicial no haya tenido lugar antes del día 20 de enero de 2003 (disps. trans. primera.1.1.ª y cuarta).
- El Título II («Régimen urbanístico del suelo», arts. 44 a 68) regula materias de importancia directa a efectos de ejecución de los planes, pues establece las clases de suelo (urbano consolidado y no consolidado, urbanizable pormenorizado, sectorizado y no sectorizado, y no urbanizable), determina qué terrenos se incluirán en una clase y otra, regula los derechos y obligaciones directamente dependientes de esa clasificación (cesiones, equidistribu-ción, etc.), e incluso añade reglas generales sobre gestión (áreas de reparto y cálculo de aprovechamientos), parcelaciones, y normas de aplicación directa.
Este Título se aplica en todo caso (bajo las reglas que veremos seguidamente) y también afecta por tanto a planes anteriores al día 20 de enero de 2003.
- El Título III («Instrumentos de intervención del mercado del suelo», arts. 69 a 84) trata de los patrimonios públicos del suelo, derechos de superficie, y tanteos y retractos. Es asimismo de aplicación inmediata cualquiera que sea la fecha del plan.
- Respecto al Título IV («La ejecución de los instrumentos de planeamiento», arts. 85 a 159), pese a que no aparece contemplado como un Título de aplicación inmediata, se aplica sin embargo a planes que no estén en ejecución el día 20 de enero de 2003, o incluso que no se acaben de ejecutar en plazo, tal y como estudiaremos.
- El Título V («La expropiación forzosa por razón de urbanismo», arts. 160 a 167) no es de los relacionados en la disp. trans. primera como de aplicación directa. Este Título distingue dos partes, los procedimientos expropiatorios y la causa expropiandi.
Pues bien, hay que entender que los procedimientos expropia-torios de la nueva Ley se aplican a expropiaciones que se inicien a partir del día 20 de enero de 2003 (no hay sustanciales diferencias con la legislación hasta ahora aplicable en Andalucía -arts. 218, 220.1, 221, 222, 223, 224, los tres últimos vigentes, 33, 34, 35, 36, 37, 39 y 40 de la Ley estatal 6/98, 138 del TR de 1976-, y con la legislación general sobre expropiación forzosa7, aparte las reglas específicas sobre expropiaciones concretas).
Las causa legitimadoras de las expropiaciones de la nueva Ley son aplicables en todo caso, cualquiera que sea la fecha del plan. Podría discutirse si lo son las sancionatorias (expropiaciónsanción) dado el principio de irretroactividad del derecho sancionador. No obstante, no hay variantes reales entre las causas de la LOUA y las previstas en la legislación anterior aplicable en Andalucía (art. 206 del TR 1/92).
- Los Títulos VI (arts. 168 a 190) y VII (arts. 191 a 226) tratan de la disciplina urbanística. El primero regula la policía preventiva -licencias- y la restauración de la legalidad. El segundo establece reglas aplicables en general a la disciplina urbanística reaccional y el régimen sancionador.
Estos Títulos son de aplicación directa conforme a la disp. trans. primera.1. No obstante, su punto 1.3.ªa. especifica que el Título VII no permitirá sancionar retroactivamente si la LOUA no es más favorable; añade el punto b. que los procedimientos iniciados antes de la LOUA, «se tramitarán y resolverán con arreglo a la normativa en vigor en el momento de su inicio.»
La nueva Ley es por tanto de aplicación inmediata en materia de disciplina urbanística en los siguientes términos:
- Cuando se trate de infracciones cometidas antes del día 20 de enero de 2003, sólo se aplicará la LOUA si la misma resulta más favorable para el infractor (disp. trans. primera.1.3.ªa).
En cuanto al procedimiento a aplicar en estos casos, si el expediente se ha iniciado antes del día 20 de enero de 2003, deberá seguirse el establecido en la legislación anterior; en cambio, si el expediente se incoa ese día o después, se aplicará el procedimiento de la nueva Ley (disposición transitoria primera.1.3.ºb)8.
- Cuando, en cambio, se trate de infracciones cometidas el día 20 de enero de 2003 o posteriormente, se aplicará la nueva Ley en procedimiento y en contenido.
- En cuanto a licencias, y por derivación de las señaladas reglas, deberá estarse al procedimiento y legislación o plan aplicable en el momento de la solicitud (salvo que haya que tener en cuenta alguna norma de aplicación inmediata de la LOUA -arts. 57 y ss., integrados en el Título II-). A su vez, la jurisprudencia somete la resolución de los expedientes a la nueva legislación o plan si se produce variación de los mismos antes de haber transcurrido el plazo máximo de que dispone la Administración para resolver sobre su otorgamiento o denegación.
1.2. Reglas concretas sobre aplicación de la LOUA en lo referente a régimen del suelo urbano y urbanizable
La prevista aplicación inmediata del Título II depende muy directamente de la disp. transitoria primera.1, que es la que enlaza la clasificación de suelo existente establecida en los planes vigentes (suelo urbano, urbanizable -en su caso programado y no programado- y no urbanizable) con la clasificación de suelos prevista en la nueva LOUA.
Pues bien9, conforme dispone el art. 45 de la LOUA:
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A partir del día 20 de enero de 2003 se considerará suelo urbano consolidado el que el Plan10 considere tal porque:
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Cumpla ante todo alguna de las tres condiciones siguientes:
a.1) forme parte de un núcleo de población existente o sea susceptible de incorporarse a un núcleo de población en ejecución del plan, siempre que esté dotado como mínimo de los servicios urbanísticos de acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica de baja tensión -art.45.1.a-11,
a.2) esté ya consolidado al menos en las dos terceras partes del espacio apto para la edificación según la ordenación que el planeamiento general proponga, e integrado en la malla urbana en condiciones de conectar a los servicios urbanísticos básicos reseñados en el apartado anterior -art.45.1.b-12,
a.3) haya sido transformado y urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento urba-nístico y de conformidad con sus determinaciones...
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