Costes de transición a la competencia (Sector Eléctrico). Versión Resumida
| Páginas | 175-190 |
(Los números correspondientes a las notas al pie de página aparecen dentro del mismo texto)
PRIMERA PARTE
LOS CTCs. PLANTEAMIENTO GENERAL
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INTRODUCCIÓN
La reciente polémica sobre la titulización de un billón de pesetas de CTCs para las empresas eléctricas -sólo aparentemente zanjada con la aprobación de una modificación en la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 54/97 del Sector Eléctrico (LSE) a través de la Ley de Acompañamiento a los presupuestos- exige profundizar sobre la problemática de los denominados CTCs en el sector eléctrico español: ¿qué son?, ¿cómo se llegó a la cifra de 1,99 billones?, ¿qué significa su carácter de cifra máxima?, ¿por qué tiene que pagarlos el consumidor?, ¿qué efectos tienen los diferentes mecanismos de recuperación de CTC: "pago por diferencias" o "afectación de un porcentaje de la tarifa y su posible titulización"? El tema es de gran relevancia y complejidad. Se discute incluso, en estos días, la constitucionalidad de la reciente modificación de la LSE y su compatibilidad con el Derecho Comunitario.
Este estudio pretende contribuir a la clarificación de la problemática planteada en torno a los CTCs en el sistema eléctrico español, mediante el análisis de tres cuestiones básicas que están en el centro de las respuestas a las preguntas formuladas. Estas cuestiones son:
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Fundamentos jurídico-constitucionales para la recuperación de CTCs en el sistema eléctrico español.
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Bases legales para su cuantificación. Valoración de la razonabilidad del método elegido.
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Efectos de la titulización de estos costes sobre las tarifas y el mercado: tal operación ¿beneficia o perjudica al consumidor?
Con carácter previo a estas tres cuestiones, es conveniente definir con rigor algunos principios regulatorios comunmente aceptados en los ordenamientos de nuestro entorno y en los sectores tradicionalmente monopólicos que afectan a los "costes de transición a la competencia" (CTCs).
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UN CONCEPTO INTERSECTORIAL DE CTCs
Para definir que son los costes de transición a la competencia, también denominados "stranded costs" o costes varados, es obligada la perspectiva intersectorial, pues los CTCs no son un problema exclusivo del sector eléctrico sino que surgen en todos los sectores de servicios públicos a través de grandes redes sometidas recientemente a un cambio radical en su regulación.
Como ha escrito Cuétara (1998), todas las transiciones, de un régimen a otro, tienen un coste, grande o pequeño. La transición a la democracia de las economías socialistas ha costado inmensos sacrificios a estos países. El cambio de régimen peatonal de una calle o el de horarios comerciales implican pequeños costes -o beneficios- a los afectados. El problema es si estos costes deben ser compensados o no y por quien. Cuando los costes se distribuyen entre toda la colectividad, que se beneficia del cambio, no hay problema. La cuestión se complica, cuando la transición proyecta sus efectos exclusivamente sobre el patrimonio de una persona o grupo de personas que no tienen el deber de soportarlos por sí solos. Esto ocurre con algunas empresas gestoras de servicios públicos (productoras de electricidad, gestoras de redes de telecomunicaciones, titulares de gasoductos, etc.).
En todos estos sectores, el cambio de un sistema monopólico basado en derechos de exclusiva, con una planificación estatal vinculante y un sistema de explotación unificada en base a costes, a un sistema abierto y competitivo, en el que se da entrada a nuevos operadores con derecho de acceso a las redes e infraestructuras existentes y con la posibilidad de competir por los mismos clientes, da lugar inevitablemente a una situación en la que algunos costes en los que incurrieron los ofertantes establecidos no pueden ser recuperados. La magnitud de los costes que no pueden ser recuperados está en función del crecimiento de la demanda, del nivel de capacidad ociosa al inicio del cambio regulatorio, de la posibilidad de ahorrar gastos y del nivel de competencia efectiva en ese mercado. En todos estos sectores es frecuente que, como consecuencia de la innovación tecnológica, el coste marginal de desarrollo del sistema (es decir, el de la instalación y funcionamiento de una nueva central de generación, el de las nuevas centrales de conmutación telefónica o el de las nuevas aeronaves) sea menor que el coste medio de las unidades ya establecidas, lo que permite a los nuevos entrantes, en la medida en que tengan acceso libre y barato a las redes e infraestructuras, ofrecer a los clientes mejores precios que los existentes. Se plantea entonces el problema de cómo pasar, con justicia y eficiencia, de una situación a otra y cómo distribuir equitativamente esos costes inevitables que se producen durante la transición, teniendo en cuenta todo lo anterior.
Bajo el concepto de costes varados se incluyen diversas categorías que conviene diferenciar:
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En primer lugar, los "costes hundidos" en sentido estricto: es decir, los derivados de las inversiones realizadas en el pasado, prudentemente incurridos, que fueron, no sólo aprobadas, sino ordinariamente impuestas por el Estado a las empresas a través de planes sectoriales (Plan Energético Nacional, Plan Nacional de Telecomunicaciones, Planes Hidrológicos o planes de obras y servicios en general) con objeto de satisfacer las necesidades de abastecimiento, suministro y prestación de unos servicios con carácter universal y con garantía de continuidad.
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En segundo lugar, están los costes derivados de compromisos contractuales de adquisición de materias primas o de servicios a largo plazo (habitualmente costes relacionados con las nuevas inversiones acometidas), que pueden verse desbordados por la entrada de nuevas ofertas de productos o servicios en mejores condiciones; de nuevo hay que decir que tales compromisos fueron concertados, con la aprobación o supervisión de autoridades reguladoras del sector (contratos a largo plazo de adquisición de gas en régimen de "take or pay", compras de carbón nacional, compras obligatorias de energía a terceros en régimen de cogeneración o energías renovables, compromiso de retirada de residuos nucleares, desmantelamiento de las centrales nucleares al final de su vida útil, etc...) para cumplir con las obligaciones de servicio público que pesaban sobre las compañías, bien a través de un contrato concesional, bien a través de una regulación coactiva que se incorporaba al título habilitante (concesión, autorización, convenio o cualquier otro). En la medida que estos compromisos contractuales servían, como frecuentemente ocurría, para canalizar subsidios a otros agentes (carbón nacional, compras de gas en origen, industrias que cogeneran, fomento de inversiones en energías renovables) estamos ante verdaderas cargas regulatorias.
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En tercer lugar, hay cargas que pesan sobre los operadores establecidos y son consecuencia de la regulación anterior, como los derivados del diferimiento de costes para conseguir -en el pasado- cierta estabilidad tarifaria; o los experimentados como consecuencia de una estructura tarifaria desequilibrada (por ejemplo, la existente entre telefonía local y la de larga distancia) con subsidios cruzados, de un servicio a otro, que se ven perturbados a medida que se produce un descreme del mercado por parte de los nuevos entrantes; o los costes derivados de nuevas exigencias medioambientales que pueden suponer, para...
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