En torno al Estado Social Autonómico
| Autor | Andoni Pérez Ayala |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad del País Vasco |
| Páginas | 557-582 |
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Uno de los rasgos más característicos de nuestro modelo político es la configuración constitucional del Estado como social y autonómico simultáneamente; o, para ser más precisos, como un Estado social autonómico, locución que expresa mejor la unidad integrada resultante de la conjunción de los elementos componentes tanto del Estado social como del Estado autonómico. Si bien el Estado social y el Estado autonómico constituyen, cada uno de ellos, realidades distintas que responden a objetivos y finalidades no coincidentes, con origen, evolución y ritmos de desarrollo clara-mente diferenciados, sin embargo la concurrencia simultánea de ambos en lo que denominamos Estado social autonómico configura a éste como una unidad integrada en la que sólo a efectos didácticos y expositivos es admisible, y también aconsejable, tratar por separado sus elementos integrantes procedentes bien del Estado social o del autonómico1.
Por otra parte, tanto el Estado social como el autonómico son, en la actualidad, objeto de importantes propuestas de reforma. Aunque éstas obedecen a motivaciones muy distintas, así como también son muy distintas las formas de plasmación de los proyectos reformadores en uno y otro caso, el hecho mismo de que ambos aspectos del Estado -el social y el autonómico- coincidan en ser objeto preferente de los proyectos de reforma (más que los referidos al Estado de derecho, al Estado democrático o a la forma parlamentaria de gobierno) es un factor añadido que contribuye a estrechar la relación entre los elementos sociales y autonómicos en la configuración constitucional del Estado e invita a hacer un tratamiento conjunto y combinado de ambos. Sobre todo, teniendo en cuenta la actual coyuntura político-constitucional, marcada por las expectativas de reformas constitucionales (y estatutarias) que sin duda van a incidir en la configuración del Estado social autonómico.
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La configuración constitucional de nuestro Estado como social, en el marco de la fórmula tantas veces reiterada del Estado social y democrático de derecho2, nos homologaba, aunque con tres décadas de retraso, con los países de nuestro entorno, cuyos textos constitucionales de la segunda posguerra mundial ya caracterizaban al Estado de esa forma. Se trata de una caracterización del Estado típica del constitucionalismo social de la segunda posguerra, cuya recepción en nuestro país se demorará tres décadas debido a la pervivencia de la dictadura franquista hasta mediados de los años setenta, pero que finalmente quedará incorporada a nuestro acervo constitucional y contribuirá a la edificación y desarrollo del Estado social en nuestro país. Interesa llamar la atención sobre el hecho de que la recepción constitucional del Estado social se va a producir entre nosotros justo en el momento en que empiezan a aparecer las primeras manifestaciones de la crisis del Estado social.3Es precisamente este retraso en la recepción constitucional del Estado social entre nosotros, cuando ya se ha desarrollado su ciclo expansivo en otros países de Europa durante las décadas de los cincuenta y sesenta hasta la primera mitad de los setenta, un dato que es preciso tener muy en cuenta a la hora de abordar el estudio de cualquier aspecto relativo al mismo; ello permite explicar algunas de las peculiares características de nuestro Estado social, incluidas las que hacen referencia a su organización territorial autonómica. En cualquier caso, y a pesar de este desfase temporal en relación con los países de nuestro entorno, puede afirmarse que el Estado social acabará por implantarse también en nuestro país, siguiendo una trayectoria convergente con el resto de los países europeos. Es más, incluso podría decirse que el diseño constitucional de nuestro Estado social está mejor perfilado que en otros textos constitucionales, lo que sin duda es debido al rodaje y desarrollo que ya había experimentado el Estado social en Europa cuando aquí aprobamos nuestra Constitución (1978).
En el momento presente (2005), es un lugar común hablar de la necesidad de reformar el Estado social para hacer frente a la crisis que viene sufriendo desde hace más de dos décadas. Se trata de un discurso reiterativo, con fuerte arraigo en influyentes círculos económicos y políticos, planteado en clave desocializadora y en términos restrictivos por lo que se refiere al ámbito de las prestaciones sociales. Aunque no suelen ser frecuentes, no faltan en alguna ocasión las propuestas que abogan abiertamente por la liquidación o el desmantelamiento del Estado social 4como residuo de una épo-
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ca ya superada; sin llegar a esos extremos, suelen ser más habituales las propuestas que, so pretexto de contención del déficit, se pronuncian por una fuerte restricción del gasto público, y en particular del gasto público social (lo que inevitablemente comporta la reducción de las prestaciones sociales), sin necesidad de introducir modificación alguna en el texto constitucional (en particular, en las disposiciones de éste de carácter social).
En cualquier caso, la mutación de signo desocializador que se está produciendo en el Estado social da lugar a una importante restricción de la protección social5, que no debemos olvidar constituye el elemento esencial del Estado social; y más concretamente del sistema de la Seguridad Social, al que puede considerarse el núcleo duro de la protección (social) que dispensa el Estado social. No es de extrañar que el objetivo central y prioritario de quienes abogan por una revisión en profundidad de signo desocializador del Estado social sea precisamente la reforma en sentido restrictivo del sistema de Seguridad Social, con las características que se ha configurado ésta como elemento nuclear del Estado social a partir de la segunda posguerra mundial6.
Junto al Estado social, la configuración constitucional del Estado como autonómico constituye otro de los rasgos característicos de nuestro modelo de Estado. Se trata de un fenómeno -el de la descentralización política del Estado- que a pesar de las características peculiares que presentaba en España cuando se elabora nuestra Constitución tras el largo período de centralismo unitarista impuesto por la dictadura franquista, ha de ser encuadrado en el marco más amplio de la tendencia general hacia formas de organización política descentralizada que va a desarrollarse también en otros países europeos durante la segunda mitad del pasado siglo. Además de Alemania e Italia, que recuperan la senda constitucional en la segunda posguerra mundial ensayando el modelo federal y autonómico respectivamente, Bélgica desarrollará a lo largo de casi tres décadas (desde los años sesenta a los noventa) un proceso de profunda reorganización autonómico-federal del Estado; e incluso Francia y Gran Bretaña, paradigmas clásicos del modelo unitario centralizado, van a experimentar procesos de reorganización territorial del poder político a través de la décentralisation francesa o de la devolution británica7.
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Pero en nuestro caso, en particular, la reorganización autonómica del Estado no responde sólo, ni principalmente, a la tendencia general a la descentralización del Estado, común a otros países de nuestro entorno, sino que obedece, ante todo, a factores propios, de orden interno. Así lo muestran las sucesivas tentativas, que bien puede decirse que constituyen una constante histórica, de reorganización territorial del Estado8alternativas al modelo unitario centralizado, bien sobre bases federales (proyecto constitucional de la I República, 1873) o autonómicas (Constitución de la II República, 1931), hasta llegar al actual Estado autonómico según el modelo diseñado por la vigente Constitución de 1978 (y los Estatutos de autonomía).
Sin entrar en estas líneas a examinar las peculiares características de nuestro modelo autonómico, lo que excede el objeto específico del tema que nos ocupa, sí es preciso, sin embargo, llamar la atención sobre dos hechos que inciden directamente y de forma determinante sobre la cuestión que estamos tratando como son: en primer lugar, que la cues-tión autonómica ha sido, a lo largo del último cuarto de siglo de vigencia del régimen constitucional y estatutario, y sigue siéndolo en el momento presente, la más conflictiva de todas las cuestiones constitucionales, siguiendo abierta en la actualidad ante las expectativas de cambios constitucionales y estatutarios en el próximo futuro. Esta conflictividad ha sido especialmente intensa en algunos lugares, como es el caso, especialmente, del País Vasco, donde debido a su degeneración por medio del terrorismo, ha venido condicionando por completo no sólo la solución sino también el tratamiento de cualquier otro tema, incluido el de la configuración del Estado social (y en este marco, también la problemática específica que plantea la protección social).
En segundo lugar, si bien en estrecha relación con lo que se acaba de decir, la irresuelta y conflictiva cuestión autonómica es el factor determinante del proceso de reformas constitucionales que está abierto en el momento presente (a partir del año 2004); es precisamente este origen autonómico de la reforma constitucional en curso lo que hace que ésta gire en torno a la reorganización territorial del Estado; y, en consecuencia, va a tener necesariamente importantes repercusiones en la configuración del Estado social autonómico, en particular por lo que se refiere a la articulación territorial de éste.
Conviene tener presente, así mismo...
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