Derechos sociales y Comunidades Autónomas: los márgenes de las políticas autonómicas

AutorRemedio Sánchez Férriz
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional. Universitat de Valencia
Páginas477-516

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I Sobre los derechos sociales y su vinculación a una forma estatal no siempre bien entendida

Es sabido que las Constituyentes del período de entreguerras introducen por vez primera los derechos sociales en sus respectivos textos fundamentales. Ello desvela la generalización de un movimiento constitucional en unos casos con mayor convicción ideológica, en otros como solución a la presión social, pero en todos como la mejor o más razonable salida a una profunda crisis del Estado demoliberal. Baste pensar en nuestra Constitución republicana o, 14 años antes, en la mejicana de 1917. Antes hubo medidas sociales establecidas a través de la ley o incluso de instrumentos jurídicos de rango inferior que van solucionando las más significativas carencias (jornada máxima medidas reguladoras del trabajo de niños y de mujeres...) Pero no existe aún la consideración de los derechos que el constitucionalismo de entreguerras aporta. Este comporta un cambio notable tanto para la teoría del Estado como para la teoría de los derechos que tiene reflejo en los más diversos Estados. «En cada constitución -escribe MIRKINE- se halla una mezcla de tradiciones nacionales y del ideal del Estado de Derecho elaborado por la conciencia jurídica de los pueblos civilizados»1.

El salto cualitativo respecto de las medidas anteriores es francamente importante no porque hayan de ser ahora más efectivas (ello aún habrá de esperar décadas) sino porque su previsión se vincula a las propias bases del Estado2, a la racionalización de una vida social y jurídica que tiene por centro a la persona humana. Por más que todo ello no cuajará hasta después de la II Guerra Mundial, ya tras la primera es clara la percepción de un cambio social y político que trasciende todo el Derecho Público. No en vano MIRKINE subrayaba el interés de esta nueva tendencia

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del Derecho Constitucional3y, al exponer lo que consideraba tendencias novedosas pero generalizadas en el constitucionalismo de entreguerras, destacaba la aparición de los derechos sociales (o reaparición si consideramos que ya en el constitucionalismo revolucionario francés fueron conocidos4, aunque no consolidados5) .

Asistimos, dice MIRKINE, a una gran tentativa de racionalización de la vida pública. Ella es infinitamente más fuerte que la de la vida parlamentaria que ya hemos expuesto, puesto que tiende a racionalizar los innumerables lazos sociales del pueblo

6. Pero no se traduce sólo en las aportaciones de nuevos elementos a los textos constitucionales o con el reforzamiento de la dimensión social de la persona. Ello comporta la transformación de la Teoría General del Estado7y de la doctrina de los derechos individuales8. En efecto, éstos, al tiempo que van siendo reforzados en sus garantías, se ven transformados y condicionados por el nuevo sentido social del derecho y, en algún caso (principalmente la propiedad), por las limitaciones que aquel impone. Con todo, lo más destacable es que la dimensión social del Derecho no se deja sentir solo en las relaciones del trabajo y el capital sino que trasciende a todo el conjunto de las relaciones sociales. Por ello, puntualiza T. FREIXES9, el constitucionalismo de entreguerras resurge sobre bases diferentes «puesto que ya no es tan solo el individuo el centro del Estado ya que, en palabras del epígrafe de la Constitución de Weimar «la vida en comunidad» constituye también un interés constitucional». Así, sin perjuicio de cuantos derechos sociales reconozca

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la Constitución de Weimar (al trabajo, a la instrucción, etc.) su artículo 151 es particularmente significativo al decir: «La vida económica debe ser organizada conforme a los principios de la justicia con el fin de garantizar a todos una existencia digna del ser humano».

No pasa desapercibido a MIRKINE que el reflejo de la dimensión social del Derecho en los textos constitucionales no va a comportar de inmediato su efectividad práctica, pero ello no disminuye el extraordinario valor del intento. Cuanto menos, dirá, el texto fundamental tiene un innegable valor educativo para la población pero, además, los preceptos que contienen derechos sociales «definen una tendencia y marcan los inicios de un nuevo proceso de garantía de los derechos sociales que deberá hallar cumplimiento en el futuro». Es la racionalización de toda la vida social y jurídica la que se impone a través del Derecho realzando su dimensión social: El nuevo «derecho democrático», aunque no penetre enteramente en la vida, constituye sin embargo un elemento de educación de las masas; el nuevo derecho tiene cierto valor educativo. Las nuevas Declaraciones que proclaman los derechos sociales marcan una nueva tendencia y esta tendencia es precisa para nosotros porque se halla ligada a nuestra concepción general de la racionalización del poder en el Derecho constitucional moderno.10.

Bastará el revulsivo de la Segunda Guerra y sus devastadores efectos para que el constitucionalismo de un paso más al adoptar como eje de su fundamentación la dignidad del ser humano. Las aportaciones doctrinales y técnicas de la primera postguerra, y entre ellas los derechos sociales, cuajan en la segunda cobrando una nueva dimensión material a través de la dignidad humana y dando paso a un nuevo Estado. Es cierto que el Estado social no se construye teóricamente11como sí lo hizo el Liberal, teniendo que vivir en las estrechas estructuras de éste. Pero comienza una andadura imparable a partir de los elementos dispersos que hemos ido aludiendo hasta el punto que su teorización se lleva a cabo a posteriori12, justamente cuando algunos de sus elementos hacen crisis y ha de buscarse soluciones y vías de futuro.

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En todo caso, con teoría propia o sin ella, es lo cierto que la nueva generación13de los derechos que llamamos sociales nace por la insuficiencia de los que son típicos del Estado Liberal, a los que se acabará reforzando, y, justamente, para superar las disfuncionalidades del viejo Estado. Nacen para nuevas formas de vida y cobran virtualidad justamente al dar vida al Estado social14. El problema sigue vivo después de tantos años, sin embargo, porque no se quiere ver esa revolución social en todas las transformaciones que el Estado social comporta en sí mismo. Empeñados en destacar su aspecto prestacional, se dejan en la sombra otras caras del mismo, tan esenciales como la prestacional; y siendo ésta la única observada, se produce la paradoja de insistir en la crisis de un Estado (en cada ocasión en que la economía frena temporalmente su galopante desarrollo) cuya complitud no se ha querido, aún, llevar a cabo. Tal vez porque el jurista no entra de lleno en el análisis de la realidad que, por compleja que resulte hoy, no puede, en absoluto, dejar parcelas ajenas al Derecho, por más que la reconducción de aquélla y éste a un terreno común, no resulte fácil15. Los derechos sociales fueron, inicialmente, concreciones de la finalidad intervencionista y redistribuidora del Estado, pero con el tiempo han alimentado la legitimidad e imponen una relectura del Estado y de los derechos. La inmediatez de sus efectos beneficiosos sobre la ciudadanía hubo de lograr fácilmente el asenso de la misma. Los ciudadanos son beneficiarios pero, además, son el referente constante de toda campaña electoral en una escalada de concesiones o prestaciones que le sitúan aparentemente, a modo de reclamo, en el centro de toda promesa política. Pero ¿se le otorga alguna otra función que la de beneficiario Si todo su papel no es mas que recibir, a salvo lógicamente de su derecho de voto, nos hallamos ante dos ámbitos paralelos que no llegan a fundirse creando, de una parte, una pura legitimación formal o aparente por la sola emisión periódica del voto y, de otra, un Estado de bienestar-irresponsabilidad, sin más garantías que la esperanza de que la economía siga funcionando bien con la constante espada de Damocles, de una recesión que, según tales planteamientos acabaría con el Estado social. Esta Forma de Estado, sin embargo, supone mucho más, pues en él se realiza la democracia material en la que no todo depende de la economía, a condición que se dote a los derechos en general, y en especial a los sociales, de contenidos de responsabilidad-solidaridad que tanto se suelen descuidar16.

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Pero la cuestión no parece resuelta siquiera hoy, a juzgar por la generalidad con que solemos observar que la doctrina permanece fiel a tales preocupaciones iniciales. PACE17 sigue afirmando hoy que los derechos sociales son siempre derechos condicionados a la previa intervención legislativa y administrativa y que por tanto, por razones intrínsecas, gozan de una tutela más débil, ya sea desde el punto de vista legislativo, ya desde el judicial, que la prevista para los derechos de la persona y, en...

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