Política territorial, ordenación del espacio y actividad urbanística
| Autor | María Rosario Alonso Ibáñez |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Oviedo |
(A propósito del Decreto legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo en el Principado de Asturias)
La disposición final quinta de la Ley del Principado de Asturias 3/2002, de 19 de abril, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística, autorizó al Consejo de Gobierno del Principado de Asturias para que elaborase un texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en los siguientes términos:
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«En el plazo máximo de un año desde la publicación de esta Ley, el Consejo de Gobierno aprobará un texto refundido de las disposiciones con rango de ley vigentes en el Principado de Asturias en materia urbanística y de ordenación del territorio, pudiendo regularizar, aclarar y armonizar los textos que hayan de ser refundidos».
Dicha Ley se publicó en el BOPA del día 4 de mayo de 2002, y entró en vigor el día 4 de agosto siguiente, esto es, a los tres meses de su publicación, según dispone la disposición final primera de la mencionada Ley. También fue publicada oficialmente en el BOE de 6 de junio de 2002.
El Consejero de Infraestructuras y Política Territorial del Principado de Asturias ordenó el día 14 de octubre de 2002 que se iniciase el procedimiento para la elaboración del texto refundido. El procedimiento se inició mediante la presentación del correspondiente proyecto1, y, tras la realización de los correspondientes trámites de audiencias e informes, se dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen, donde fue recibido el 25 de julio de 2003.
El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 20 de noviembre de 2003, emitió por unanimidad dictamen en el que consideró que no podía aprobarse el proyecto de Decreto Legislativo, habida cuenta que había caducado la delegación legislativa, razón por la cual el Consejo no entró a examinar en ese momento la adecuación del proyecto sometido a consulta a los términos de la delegación legislativa contenida en la Ley 3/2002, de 19 de abril.
En efecto, la Ley 3/2002 fue aprobada el 19 de abril de ese año y publicada en el BOPA el 4 de mayo siguiente, y si bien su disposición final primera señaló que entraría en vigor «a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias», lo cierto es que la disposición final quinta estableció que la aprobación del texto refundido debería verificarse «en el plazo máximo de un año desde la publicación de esta Ley». Es claro, pues, que se dejó transcurrir el plazo de un año previsto para el ejercicio de la delegación legislativa, por lo que debía entenderse que la misma había caducado el 4 de mayo de 2003, decayendo la potestad para dictar el correspondiente Decreto Legislativo.
Así las cosas, la aprobación del Decreto Legislativo precisaba, pues, obtener una nueva delegación legislativa de la Junta General del Principado de Asturias, y ser remitido nuevamente al Consejo de Estado para dictamen antes de su aprobación por el Consejo de Gobierno. Para ello, se aprovechó el trámite parlamentario de aprobación anual de presupuestos.
La disposición final primera de la Ley del Principado de Asturias 6/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Presupuestarias, Administrativas y Fiscales, autorizó nuevamente al Consejo de Gobierno para que elaborase un texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en los siguientes términos:
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«Se concede al Consejo de Gobierno un plazo de seis meses para la aprobación de un Texto Refundido de las disposiciones con rango de ley vigentes en el Principado de Asturias en materia urbanística y de ordenación del territorio, pudiendo regularizar, aclarar y armonizar los textos que hayan de ser refundidos».
Dicha Ley se publicó en el BOPA del día 31 de diciembre de 2003, y entró en vigor el día 1 de enero de 2004, conforme a la disposición final segunda.
El Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras del Principado de Asturias acordó el día 5 de enero de 2004, a la vista de la nueva delegación legislativa, remitir nuevamente el proyecto de Decreto Legislativo previamente elaborado al Consejo de Estado para dictamen.
El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 25 de marzo de 2004, emitió un nuevo dictamen en el que se formularon escasas observaciones2 para que pudiera someterse a la aprobación del Consejo de Gobierno el proyecto consultado.
Tenidas en cuenta las observaciones formuladas, con fecha 22 de abril de 2004 el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias aprobó el Decreto Legislativo y el correspondiente Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Se publicó en el BOPA del día 27 de abril de 2004, y entró en vigor al día siguiente, conforme a su disposición final única.
El Consejo de Estado declaró en su dictamen de 20 de noviembre de 2003, tal como se ha indicado, la caducidad de la delegación legislativa contenida en la disposición final quinta de la Ley 3/2002, de 19 de abril. Tal como razona el dictamen:
Los términos en que se formuló la consulta al Consejo de Estado por parte de la Administración del Principado de Asturias invocaban expresamente el artículo 22.3 de su Ley Orgánica, que prescribe la necesidad de consulta en relación a «Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones», y no el artículo 21.1, tal y como debía de proceder, al disponer éste la necesidad de consulta en relación a «Proyectos de decretos legislativos». Ello daba pié a considerar que podría haberse utilizado como argumento que justificase el uso extemporáneo de la delegación el que la aprobación de un Decreto Legislativo por el Consejo de Gobierno sería posible aun cuando hubiere transcurrido el plazo establecido, al considerar que dicha aprobación no tendría más consecuencia que la degradación del rango normativo de la disposición aprobada; esto es, que la norma emanada extemporáneamente no tendría más fuerza y eficacia que la de una mera disposición reglamentaria. El Consejo de Estado sale al paso de esta posible justificación, en los siguientes términos:
- «Ciertamente no cabe ignorar la formulación según la cual el rango de ley de la norma delegada no es una consecuencia derivada sólo de la Ley de delegación, sino una consecuencia, a la vez, de la Ley de delegación y del respeto por la norma delegada del contenido prescrito por dicha Ley. Y que, por consiguiente, el rango de ley es predicable del Decreto Legislativo sólo «intra vires» de la delegación, de suerte que «ultra vires» (esto es, en cuanto exceda de los límites de la delegación o ésta hubiere caducado) no hay rango de ley, sino una reducción a la fuerza y eficacia de meras disposiciones administrativas. Ahora bien, tampoco puede desconocerse que tal formulación [...] se configuró en buena medida como una ficción jurídica a efectos procesales, en cuanto sirvió en el pasado para admitir la fiscalización jurisdiccional de los Decretos Legislativos. Tal formulación, sin embargo, carece hoy de sentido a la vista de los preceptos constitucionales y legislativos. El artículo 82.6 de la Constitución establece que «sin perjuicio de la competencia de los Tribunales», las leyes de delegación puedan establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
Tal referencia a los Tribunales pone de manifiesto la admisión de la fiscalización de los Decretos Legislativos [...].
Por otra parte, admitir dicho planteamiento significaría tanto como reconocer los efectos de una deslegalización sobre materias cuya regulación está sujeta a reserva de ley».
Posteriormente, cuando el expediente de proyecto de Decreto Legislativo fue remitido nuevamente a dictamen del Consejo de Estado, a la vista de la nueva delegación legislativa contenida en la disposición final primera de la Ley 6/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Presupuestarias, Administrativas y Fiscales, se rectificaron los términos formales en que se formulaba la consulta. La Orden de remisión del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras de 5 de enero de 2004 hizo constar expresamente que la consulta se formulaba en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 21.1 y 23 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.
El Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias recoge de modo expreso en su artículo 24 bis (introducido por virtud de la Ley Orgánica 1/1999, de 5 de enero, de modificación parcial del Estatuto) que la Junta General puede otorgar al Consejo de Gobierno la facultad de dictar Decretos Legislativos, y lo hace reproduciendo en buena medida los requisitos materiales y formales exigidos por los artículos 82 a 85 de la Constitución. En este sentido, hay que subrayar que la...
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