STS, 4 de Febrero de 2004

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 13 de marzo de 2003 en el recurso número 1013/2001, interpuesto por "Antena 3 de Televisión, S.A.", con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Primero.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 1013/01, interpuesto por la representación procesal de la entidad Antena 3 de Televisión, S.A., contra la resolución del Ministerio de Ciencia y Tecnología de 19 de diciembre de 2001, por la que se le impone la sanción de 10.000.000 de pesetas, que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico. Segundo.- No hacemos expresa condena en costas".

Contra dicha sentencia interpuso "Antena 3 de Televisión, S.A." el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, tramitado ante esta Sala con el número 261/2003, fundado en infracción legal y contradicción con la doctrina contenida en las sentencias de la Audiencia Nacional de 22 de noviembre de 2000 y 11 de julio de 2000.

En él suplicó sentencia "por la que se acuerde haber lugar al recurso, casando y anulando la sentencia impugnada, modificando las declaraciones que las mismas se contienen en el siguiente sentido, tal y como se solicitaba en la demanda presentada ante la Audiencia Nacional: a) Declare la nulidad de pleno derecho, por prescripción, de la Resolución administrativa dictada por el Ministerio de Fomento con fecha 19 de diciembre de 2001, que pone fin al expediente sancionador EC/TV/S 10/2001, por los argumentos expresados en el cuerpo de este escrito. b) Condene a la citada Administración a estar y pasar por dicha declaración con los pronunciamientos inherentes a la misma. c) Condene asimismo a la Administración a la devolución de la cuantía de la sanción, diez millones de pesetas (10.000.000 pts.) que hoy se corresponden con 60.101,21 euros, más los intereses devengados desde la fecha de pago por parte de mi representada y las costas devengadas a lo largo del proceso".

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso en el que suplicó se dicte sentencia "por la que se desestime el recurso interpuesto".

Por providencia de 26 de noviembre de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 27 de enero de 2004, en que han tenido lugar.

La sociedad anónima "Antena 3 de Televisión" pretende mediante este recurso de casación para la unificación de doctrina que esta Sala resuelva la contradicción a su juicio existente entre la sentencia impugnada (de 13 de marzo de 2003) y otras dos precedentes de la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

La recurrente considera que entre la impugnada y las sentencias de contraste existen las identidades de situación jurídica legalmente exigibles (el mismo recurrente y hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales) pese a lo cual han llegado a pronunciamientos distintos.

El recurso contencioso administrativo 1013/2001, en el que se dictó la sentencia ahora impugnada, tenía por objeto una resolución del Ministerio de Ciencia y Tecnología de 19 de diciembre de 2001 que impuso a "Antena 3 de Televisión, S.A." la sanción de 10.000.000 de pesetas por la emisión indebida de un espacio publicitario cuyo contenido promocionaba, de forma indirecta, un producto alcohólico. La Sala de la Audiencia Nacional confirmó, en la ya citada sentencia de 13 de marzo de 2003, la validez de aquella resolución.

La conducta sancionada tuvo lugar en el periodo comprendido entre los días 17 de abril y 10 de mayo de 2001, fechas en las cuales se produjo la publicidad televisiva indirecta de determinados productos alcohólicos (el anuncio mostraba unos fotogramas típicos de la tierra de Jerez y de las bodegas Garvey utilizando de modo insistente el adjetivo "espléndido" que denomina a un brandy de la casa Garvey) con una graduación superior a 20º centesimales, en contra de la prohibición fijada por el artículo 10.1 de la Ley 25/1994, de 12 de julio, modificada por la Ley 22/1999, de 7 de julio.

La parte de la sentencia objeto de impugnación es, concretamente, aquella que rechaza la concurrencia de los motivos de nulidad de orden formal invocados por la recurrente. Transcribimos, para mayor claridad, los fundamentos jurídicos en los que la Sala sentenciadora basa su rechazo:

"[...] Como fundamentos jurídicos alega la prescripción de la infracción por paralización de las actuaciones por más de tres meses desde las alegaciones a la propuesta formuladas el 17 de septiembre de 2001 y la resolución sancionadora de 19 de diciembre de 2001, notificada con posteridad, ello de acuerdo con el art. 3 del Reglamento sobre el procedimiento sancionador en materia de telecomunicaciones, anexo III del Real Decreto 1772/1994, de 5 de agosto, en relación con el art. 35 de la Ley 31/1987, modificado por la Ley 32/92.

Alega igualmente la caducidad del expediente al haber transcurrido más de seis meses desde la iniciación del expediente el 25 de junio de 2001 y la notificación de la resolución sancionadora, todo ello en aplicación del art. 42.2 de la Ley 30/92. [...]

[...] Comenzando por el examen de los motivos de impugnación de carácter formal que se invocan en la demanda, cabe señalar, respecto de la prescripción, que la referencia del art. 3 del Anexo III del Real Decreto 1772 (sic 1773) de 5 de agosto de 1994 al art. 35 de la Ley 31/87, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, modificada por la Ley 32/92, en que apoya la parte su argumentación, carece de virtualidad, pues tal art. 35, como la generalidad, a salvo preceptos concretos de la Ley 31/87, resultó derogado por la Ley 11/98, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, y dicha Ley contempla la prescripción de infracciones en su art. 83, en el que la interrupción de las actuaciones o paralización del expediente por más de un mes implica que el plazo de prescripción vuelva a correr pero no la prescripción directa como se mantiene en la demanda, plazo de prescripción que tratándose de falta graves, como la apreciada en este caso, se fija en dos años, evidentemente no completado en este caso entre la incoación del expediente el 25 de junio de 2001 y la resolución sancionadora de 19 de diciembre del mismo año.

Por lo que se refiere a la caducidad invocada, además de que la parte se refiere al plazo general máximo de seis meses previsto en el art. 42.2 de la Ley 30/92 y no el que puede establecerse para el tipo de procedimiento específico que el propio Real Decreto 1773/94 fijaba en doce meses y que, siempre que se fije por Ley, puede subsistir aun después de la modificación del art. 42.2 operada por la Ley 4/99, de 13 de enero, debe señalarse que tampoco consta el transcurso de dicho plazo general de seis meses, ya que iniciado el expediente el 25 de junio de 2001 la resolución sancionadora recayó el 19 de diciembre del mismo año, y no consta una demora en su notificación que excediera de dicho plazo; por el contrario, en el expediente consta el abono de la sanción el 11 de enero de 2002, cuando la resolución otorgaba un plazo de un mes para hacerla efectiva, lo que indica la notificación anterior de la misma.

Todo lo cual lleva a rechazar las alegaciones de prescripción y caducidad que se formulan en la demanda".

Las dos sentencias de contraste que la parte recurrente trae a colación, pretendiendo que prevalezca la solución en ellas dada, estimaron sendos recursos contencioso-administrativos contra otras tantas resoluciones ministeriales, acuerdos que anularon por considerar prescritas las respectivas infracciones.

1. En la sentencia de 22 de noviembre de 2000 se estimó el recurso contencioso-administrativo número 507 de 1999, interpuesto por "Antena 3 de Televisión, S.A." contra una resolución del Ministerio de Fomento de 16 de marzo de 1999 "por la que se impone a la actora multa de 4.000.000 de pesetas (cuatro millones de pesetas) de conformidad con lo establecido en el Art. 25 de la Ley 10/88, de Televisión privada, por 'incumplimiento del límite de tiempo de emisión de formas publicitarias como las de ofertas al público, realizadas directamente para vender, comprar o alquilar productos o para prestar servicios que establece el Art. 14.3 de la Ley 25/94, de 12 de julio, por la que se incorpora al Ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/CEE'."

   La única referencia temporal que existe a la fecha de comisión de las infracciones es que, según el fundamento jurídico primero, la Administración "solicitó a Antena 3 de Televisión con fecha 14 de julio de 1998 determinadas grabaciones, de cuya visión se constató que superaba el límite establecido en el Art. 14.3 de la Ley 25/1994, que dispone la prohibición de emitir formas publicitarias como las ofertas al público realizadas directamente para vender, comprar o alquilar productos o para prestar servicios por tiempo superior a una hora diaria, fechas 3-4-98, 16-4-98, 17- 4-98, 22-4-98 y 29-4-98".

   Los fundamentos jurídicos de la sentencia que son relevantes a los efectos de este recurso de casación son los siguientes:

   "[...]La actora alega en primer lugar la prescripción del expediente sancionador por cuanto desde la notificación de la incoación del expediente sancionador el 20 de agosto de 1998 hasta la fecha de la notificación de la resolución sancionadora el 23 de marzo de 1999, han pasado siete meses [...]

   El artículo 3º del Anexo III del Real Decreto 1772/1994, de 5 de agosto, por el que se adecúan determinados procedimientos administrativos en materia de telecomunicaciones a la Ley 30/1992, dispone que las infracciones y sanciones establecidas por las normas reguladoras de los diferentes servicios de telecomunicaciones prescribirán de acuerdo con lo previsto en el artículo 132 de la Ley 30/1992, y en los plazos fijados en el artículo 35 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, modificada por la Ley 32/92, de 3 de diciembre.

   Pues bien, consta en el expediente sancionador que desde el día 10 de noviembre de 1998, fecha en la que se formulan alegaciones a la propuesta de resolución, hasta el día 23 de marzo de 1999, en el que se notificó la resolución recaída, ha estado paralizado el expediente por tiempo superior al previsto legalmente, sin que tal paralización pueda ser impugada a la parte actora.

   En este sentido conviene resaltar que el artículo 35.1 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones (L.O.T.), en su redacción actual, dada por la Ley 32/1992, de 3 de diciembre, de Modificación de la anterior, dispone que 'Las infracciones en la presente Ley prescriben a los seis, nueve o doce meses, según se trate de infracciones leves, graves o muy graves, respectivamente, si antes de transcurrir los plazos señalados no se ha notificado al infractor la incoación del oportuno expediente sancionador contra el mismo'.

   'Habiéndose iniciado la instrucción del expediente en los plazos señalados, las infracciones prescriben si las actuaciones sufrieran una paralización de tiempo superior a tres meses por causa no imputable a aquél, computándose dicho plazo entre dos actuaciones o diligencias consecutivas que resulten legal o reglamentariamente necesarias para la resolución del expediente'.

   De lo expuesto se deduce que, habiéndose superado el plazo de tres meses, establecido en el aludido artículo 35, ha operado el instituto de la prescripción, por lo que la Sala es de criterio que procede estimar el recurso jurisdiccional deducido, sin necesidad de entrar a examinar las demás cuestiones alegadas".

2. La segunda sentencia de contraste lleva fecha de 11 de julio de 2000 y mediante ella la misma Sala estimó el recurso contencioso- administrativo número 946/1999, interpuesto también por la sociedad "Antena 3 de Televisión" contra la resolución del Ministerio de Fomento de 18 de junio de 1999 "en la que se impuso una sanción de 2.100.000 pesetas a la entidad 'Antena 3 de Televisión, S.A.' por incumplimiento en el número de interrupciones publicitarias efectuadas en obras audiovisuales, excediéndose en el número permitido, no ajustándose a lo establecido en el artículo 13.3 de la Ley 25/94, de 12 de julio, en relación con el artículo 19.1 de la misma Ley y de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada".

   No hay referencia alguna al momento en que tuvieron lugar las infracciones.

   El fundamento jurídico tercero de esta sentencia coincide en su contenido con el anteriormente transcrito de la de 22 de noviembre de 2000, con la única diferencia de que en él se expresa lo siguiente:

   "Pues bien, consta en el expediente sancionador que desde el día 5 de noviembre de 1998, fecha en la que se formulan alegaciones a la propuesta de resolución, hasta el día 24 de junio de 1999, en el que se notificó la resolución recaída, ha estado paralizado el expediente por tiempo superior al previsto legalmente."

Es cierto que en las tres sentencias se enjuician sanciones administrativas impuestas a una misma empresa por hechos similares (infracción de las normas reguladoras de la publicidad televisiva) en aplicación de la misma Ley, la número 25/1994, de 12 de julio, de incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.

La coincidencia, sin embargo, quiebra en un aspecto clave, cual es el temporal, y ello tiene sin duda incidencia en el litigio. En efecto, la sentencia ahora impugnada se refiere a hechos acaecidos en el año 2001, esto es, cuando la Ley 25/1994 había ya sufrido una importante modificación en su régimen sancionador por virtud de la Ley 22/1999, de 7 de julio, que, lógicamente, no estaba en vigor a la fecha (1998) de las infracciones objeto de las dos sentencias de contraste.

Si, en efecto, la primitiva redacción del artículo 19 de la Ley 25/1994 se limitaba a considerar infracción muy grave la violación reiterada de las obligaciones y prohibiciones impuestas en los capítulos II, III y IV de esta Ley, e infracción grave la violación no reiterada de tales obligaciones, para añadir en su apartado segundo que las infracciones a lo previsto en dicha Ley serían sancionadas de acuerdo con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada, aquel precepto (el artículo 19 de la Ley 25/1994) sufrió una relevante alteración por obra de la Ley 22/1999, de 7 de julio, que modificó varios de los preceptos de la Ley 25/1994.

Concretamente, el artículo 19 pasó a ser artículo 20 con las siguientes rúbrica y texto:

"Artículo 20. Infracciones y sanciones.

1. La potestad sancionadora regulada en esta Ley se ejercerá de conformidad con los principios establecidos en el Título IX de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Se considerará infracción grave, la contravención de las obligaciones y prohibiciones establecidas en los artículos 5, 6, 8 a 16, 17.2 y 3, 18, 19.3 y en la disposición adicional quinta de esta Ley. Se considerará infracción muy grave, la contravención de las obligaciones y prohibiciones impuestas en los apartados 1 y 4 del artículo 17 y en la disposición adicional segunda de esta Ley. Igualmente, se considerará infracción muy grave la comisión, en el plazo de un año, de dos o más infracciones graves sancionadas con carácter definitivo.

3. Las infracciones graves a lo previsto en la presente Ley serán sancionadas con multa de hasta 50.000.000 de pesetas y las muy graves con multa desde 50.000.001 pesetas hasta 100.000.000 de pesetas. Las infracciones muy graves al apartado número 1 del artículo 17, en razón de sus circunstancias, podrán dar lugar a la suspensión de eficacia del título habilitante para la prestación del servicio de televisión y, en caso de reiteración, a la revocación del mismo.

En todo caso, la cuantía de la sanción que se imponga, dentro de los límites indicados, se graduará teniendo en cuenta, además de lo previsto en el artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo siguiente [...]".

En virtud de esta modificación legislativa -insistimos, inaplicable ratione temporis a los hechos objeto de las sentencias de contraste- la prescripción de las infracciones graves en materia de publicidad televisiva se producía a los dos años, y ello, por remisión específica y propia de la Ley 25/1994 a uno de los principios contenidos en el Título IX de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en concreto, a su artículo 132. Remisión que operaba en plenitud ante la inexistencia de otra norma singular con rango de ley que fijase plazos de prescripción diferentes

La sentencia impugnada, con todo acierto, aplica este plazo de prescripción (y no el de tres meses que propugnaba la recurrente) a las infracciones graves. Es cierto que lo hace aludiendo también al artículo 83 de la nueva Ley 11/1998, precepto que -en sintonía con el antes citado artículo 132 de la Ley 30/1992- dispone que las infracciones graves prescriben a los dos años. Pero también lo es que la sentencia se refiere en su desarrollo argumental a las modificaciones que sobre la Ley 25/1994 introduce la Ley 22/1999, poniendo de relieve con ello que considera aplicable esta última a los hechos enjuiciados (que, recordemos, tuvieron lugar en el año 2001). En todo caso, lo relevante, a los efectos que ahora importan, es que el marco normativo aplicable a las infracciones en materia de publicidad televisiva -y más concretamente, en materia de prescripción de las correspondientes infracciones- no era el mismo en una sentencia y en otras, lo que impide apreciar la discordancia a la que debería poner fin el recurso de casación para la unificación de doctrina.

Lo hasta ahora expuesto bastaría para rechazar el recurso de casación para la unificación de doctrina. Pero, a mayor abundamiento, y con independencia de lo anterior, se había producido ya en 1998 una novedad legislativa que directamente afectaba al contenido de la disposición reglamentaria que la recurrente invoca y las dos sentencias de contraste aplican.

En efecto, el Real Decreto 1773/1994, de 5 agosto, (cuya vigencia y aplicación al caso de autos propugna la recurrente) contenía en su anexo III, artículo 3, un precepto específico relativo a la prescripción de las infracciones, con el siguiente tenor:

"[...] Las infracciones y sanciones establecidas por las normas reguladoras de los diferentes servicios de telecomunicación prescribirán de acuerdo con lo previsto en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en los plazos fijados en el artículo 35 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, modificada por la Ley 32/1992, de 3 de diciembre."

La norma legal a la que se remitía el precepto anterior (esto es, el artículo 35. 1 de la Ley 31/1987, en la redacción modificada), tras disponer que las infracciones reguladas en la presente Ley "prescriben a los seis, nueve o doce meses, según se trate de infracciones leves, graves o muy graves, respectivamente, si antes de transcurrir los plazos señalados no se ha notificado al infractor la incoación del oportuno expediente sancionador contra el mismo", añadía el párrafo que las sentencias de contraste aplican apara declarar prescritas las conductas infractoras:

"[...] Habiéndose iniciado la instrucción del expediente en los plazos señalados, las infracciones prescriben si las actuaciones sufrieran una paralización por tiempo superior a tres meses por causa no imputable a aquél, computándose dicho plazo entre dos actuaciones o diligencias consecutivas que resulten legal o reglamentariamente necesarias para la resolución del expediente."

Pues bien, la nueva Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones -concretamente, su Disposición derogatoria única-, derogó, entre otros, el citado artículo 35 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones. A partir de la entrada en vigor de la Ley 11/1998, que se produjo al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado de 25 de abril de 1998, la remisión que al desde entonces derogado artículo 35 de la Ley 31/1987 hacía el Real Decreto 1773/1994 quedaba, pues, vacía de contenido.

Por si ello no fuera suficiente, la Ley 11/1998 contenía en su artículo 83 un régimen propio de prescripción de las infracciones en materia de telecomunicaciones (al que antes hemos hecho referencia) que prevalecía sin duda, en lo que fuese contrario a él, sobre el régimen regulado por el Real Decreto 1773/1994 en la misma materia. De modo que, a partir del 26 de abril de 1998, la prescripción de las infracciones graves a las que se refería este Real Decreto (que, recordemos, eran las infracciones correspondientes a las normas sobre los diferentes servicios de telecomunicación) en ningún caso se podía producir a los tres meses y sí a los dos años.

Dado que los hechos en ella enjuiciados eran muy posteriores al año 1998, bien pudo, con todo acierto, la sentencia impugnada considerar que la norma legal a la que remitía la reglamentaria invocada por la sociedad recurrente era ya inaplicable y que, en consecuencia, no regía el singular régimen de prescripción que por virtud de dicha remisión antes sí estaba vigente.

Por el contrario, las sentencias de contraste, aun dictadas en el año 2000, no toman en cuenta ni la derogación ni la modificación producidas. Quizá pudiera pensarse que ello se debía a que los hechos sancionados y examinados en dichas dos sentencias tuvieron lugar antes del 26 de abril de 1998 (entrada en vigor de la Ley 11/1998) y, por tanto, la Sala les seguía aplicando un régimen de prescripción más favorable que el que vino a instaurarse después. O quizá, simplemente, a que no se tuvo en cuenta de modo suficiente la derogación que, por el contrario, sí toma en consideración la sentencia ahora impugnada.

Por nuestra parte -y aunque ello no tenga ya demasiada relevancia, a la luz de las consideraciones antes expuestas-, no podemos sino subrayar la falta de certeza en cuanto al elemento temporal de los hechos, derivada en buena parte de que la recurrente no ha expresado con la exactitud debida la "relación precisa y circunstanciada" que exige el artículo 97.1 de la Ley Jurisdiccional.

Falta de certeza que es manifiesta en el caso de la sentencia de 11 de julio de 2000 (recurso contencioso-administrativo número 946/1999), mientras que en el otro caso (recurso contencioso- administrativo número 2152/1999) de los datos que hemos transcrito se deduce que algunos de los hechos enjuiciados ocurrieron antes y otros después de la tan citada derogación del artículo 35 de la Ley 31/1987, aplicado por la sentencia de 22 de noviembre de 2000 sin distinciones a unos y a otros.

En cualquier caso, la ya analizada modificación del marco normativo en 1999 es suficiente para quebrar la identidad de presupuestos entre unas sentencias y otras. Y si no lo fuera, las consideraciones que acabamos de exponer en este fundamento jurídico bastarían para, apreciada la coincidencia temporal de los hechos de unas y otras, corroborar el criterio de la sentencia impugnada.

Añadiremos finalmente que el planteamiento argumental que subyace en el recurso incurre en una cierta contradicción. Pues, por un lado, sostiene que la Ley 11/1988, General de Telecomunicaciones, no es aplicable a las infracciones en materia de publicidad televisa por cuanto el régimen básico de la televisión está excluido de aquélla (lo que efectivamente es cierto); pero por otro lado pretende que uno de los preceptos legales anteriores a dicha Ley y contenido en otra previa reguladora de la misma materia (la ordenación de las telecomunicaciones), precepto que, además, ha sido derogado por la Ley 11/1998, sí se aplica a aquellas infracciones. Y todo ello sobre la base de que el artículo referido, esto es, el artículo 35 de la derogada Ley 31/1987, perviviría por cuanto a él hace referencia un Real Decreto (el 1773/1994) que, para más paradoja, se refiere también a las sanciones en materia de telecomunicaciones.

La consecuencia de cuanto se deja reflejado es que procede la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español