Las tasas medioambientales en el sistema tributario autonómico y local: Algunas consideraciones
| Autor | Juan Calvo Vérgez |
| Cargo | Colaborador del Área de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alcalá |
LAS TASAS MEDIOAMBIENTALES EN EL SISTEMA TRIBUTARIO AUTONÓMICO Y LOCAL: ALGUNAS CONSIDERACIONES
Juan Calvo Vérgez
Colaborador del Área de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alcalá
I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES: APROXIMACIÓN CONCEPTUAL Y JUSTIFICACIÓN DE LA TASA
Como es sabido, la delimitación del concepto de tasa así como la configuración de su naturaleza jurídica no han sido cuestiones pacíficas a lo largo de los tiempos.
De hecho, la introducción actual de la figura del precio público ha contribuido a complicar aún más la situación. En todo caso, el primer aspecto que se ha de determinar es el de si la tasa goza o no de naturaleza tributaria. La respuesta es clara a la luz del art. 26 de la Ley General Tributaria1 (LGT), el cual declara que la tasa es un tributo2.
Téngase en cuenta que la determinación de la naturaleza tributaria de la tasa resulta esencial de cara a establecer su sujeción al principio de reserva de ley, así como a los principios de justicia tributaria. Quiere esto decir que la obligación de pagar la tasa encuentra su fundamento en el poder de imperio que materializa la ley3.
Entendida la tasa como prestación patrimonial de carácter público impuesta ex lege en base a la potestad tributaria del Estado y de los entes territoriales, no resulta admisible alegar su naturaleza contractual4, por lo que no cabe hablar de voluntariedad u obligatoriedad en la realización de su hecho imponible, ya que, en la mayoría de supuestos, el sujeto pasivo ni siquiera dispone de la libertad necesaria para decidir la provocación del acto administrativo, no pudiendo sustraerse al mismo5.
Tanto la naturaleza tributaria como la exigencia de reserva de ley en las tasas han de partir del concepto de prestación patrimonial de carácter público que resulta impuesto a determinados sujetos pasivos. Por ello, en cuanto son impuestas a los sujetos pasivos, deben de quedar sometidas al principio de reserva de ley como garantía de la autoimposición y como exigencia de los arts. 31.3 y 133.1 de nuestra Constitución, en los que reside su carácter de obligación ex lege, surgiendo así la obligación de pago sólo cuando se cumpla el presupuesto de hecho configurado legalmente.
Define GIANNINI6 las tasas como "prestaciones pecuniarias debidas a un ente público con base en una norma legal, y en la medida establecida por ella, por el desarrollo de una actividad del mismo ente que concierne en modo particular al obligado". El citado autor ya había puesto de manifiesto previamente en otro trabajo las diferencias que, a su juicio, existían entre tasa e impuesto, declarando que "(...) mientras la obligación del impuesto no tiene otro fundamento que la justifique fuera de la sujeción del contribuyente al poder financiero del ente público, la obligación relativa a una tasa tiene su necesario presupuesto en el hecho de que se haya producido o deba producirse la prestación de un servicio público que concierne personalmente al obligado"7.
Sobre la base de estas consideraciones, cabe plantearse si la diferenciación entre el impuesto y la tasa ha de articularse necesariamente sobre la base del puro dato fáctico de la estructura del hecho imponible. A nuestro juicio, la respuesta debe ser negativa. Si bien es cierto que el hecho imponible de la tasa suele ser una determinada actividad administrativa, a diferencia de lo que sucede con el impuesto, aquélla no pretende simplemente dar cumplimiento al mandato constitucional de que se debe contribuir al sostenimiento de las cargas públicas en función de la capacidad económica., en tanto que el citado presupuesto de hecho (la realización de una actividad administrativa) no pone de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo8. En consecuencia, con la tasa no se pretende hacer contribuir por el hecho de tener capacidad económica, sino que lo que se persigue es que aquellos sujetos que mediante actos lícitos provocan especialmente un concreto gasto o perjuicio, económicamente evaluable, a las arcas públicas, contribuyan también especialmente a su sostenimiento9.
Por otra parte, la naturaleza ex lege de la tasa no oscurece en absoluto su carácter de contraprestación o idea de equivalencia, presente igualmente en la misma. Tal y como señala GARCÍA DE ENTERRÍA10, en el concepto de tasa destaca su carácter de contraprestación por la utilización individual de un servicio. Precisamente este aspecto parece resultar acogido por el propio art. 26. c) LGT al establecer la inexistencia de contraprestación en los impuestos como elemento diferenciador con las tasas11. Y es que la prestación del servicio público a través de las tasas determina un criterio que sirve de premisa para su propia financiación, el criterio del beneficio, la referencia o la afección particular12, que posibilita su diferenciación con la figura impositiva.
Mientras que a través del impuesto la generalidad contribuye al sostenimiento de los gastos de los entes públicos conforme a su capacidad económica, la tasa se distingue de aquél en la medida en que implica una contribución particularizada que recae sobre aquellos sujetos con capacidad económica especialmente afectados o beneficiados por una determinada actuación administrativa. Como es sabido, los impuestos se pagan en base a la capacidad económica porque son instrumentos de financiación de los servicios públicos indivisibles. Además, en tanto que su contribución queda dirigida a la redistribución de la riqueza, sucede que, con carácter general, terminan siendo inversamente proporcionales a las ventajas que los sujetos pasivos obtienen de los servicios públicos.
Por el contrario, en las tasas, son los sujetos a los que afecta o beneficia particularmente un determinado servicio público los que deben concurrir al sostenimiento de sus gastos. Los sujetos son llamados a contribuir desde el momento en que se produce el beneficio o afección particular, siendo estos sujetos beneficiados los que financian directamente el servicio público, controlando el reparto de su coste y la determinación de su cuantía. En este sentido, la tasa constituye un tributo que permite materializar el principio de justicia distributiva. Con carácter general, su cuantía aumentará a medida que se produzca una mayor utilización o disfrute del servicio, actividad o dominio público.
Debe tenerse presente además que la idea de afección o beneficio particular constituye un límite a la discrecionalidad de los entes públicos en la financiación de las actividades y servicios públicos. Cuando un concreto ente público se halle ante la disyuntiva de financiar un determinado servicio público a través de los recursos generales ordinarios proporcionados por la vía de impuestos de su competencia, o a través de la creación de una tasa, habrá de resolver acertadamente tras un análisis del presupuesto básico que debe darse: la divisibilidad o individualización del servicio entendida como requisito básico de la efectividad de la tasa. Su ausencia neutralizará el beneficio o afección particular que justifica la tasa y abrirá la eventual exigencia de un impuesto dirigido a sostener el gasto de los servicios públicos, en tanto que su beneficio, como es sabido, no resulta divisible ni tampoco mesurable.
La idea del beneficio o afección no sólo se exige en la prestación de servicios, sino también en la utilización privativa del dominio público, en la que, lógicamente, la decisión de exigir una tasa no puede ser meramente política. Si un sujeto utiliza especialmente un bien de dominio público por el que obtiene un beneficio particular, siempre habrá de concurrir al pago de una tasa que, de algún modo, compense la exclusión producida en el uso general, ya que los propios intereses de la colectividad así lo reclaman. De hecho, en el ámbito objeto de nuestro estudio, el ámbito local, el legislador establece en el art. 20 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL)13 una genérica definición del hecho imponible en virtud de la cual, concurriendo las condiciones previstas por la Ley, el ente público quedará obligado a su establecimiento, siendo precisamente esta obligatoriedad la que garantiza un tratamiento uniforme de todos los ciudadanos en relación con las tasas que les son exigidas.
Ciertamente, la consideración de la no discrecionalidad en el establecimiento de una tasa, pone en cuestión el problema de la financiación de los servicios públicos. A nuestro juicio, la libertad de los entes públicos no debe significar que los recursos obtenidos a través del impuesto se obtengan mediante tasas. Se ha de recordar a este respecto lo señalado en su momento por GIANNINI14, para quien "el problema financiero de la distinción del tributo en impuesto y tasa consiste, esencialmente, en un problema de determinar las formas de reparto del coste de un servicio público. Ambas obligaciones son ex lege, sin que el fundamento jurídico de la tasa pueda ser hallado en la voluntad del privado. Su única diferencia está en el hecho imponible que origina la obligación tributaria".
A nuestro juicio, el papel que se ha de otorgar al principio del beneficio en las tasas no debe minusvalorar la incidencia del llamado principio de provocación de costes15. Téngase presente que no siempre la prestación del servicio o la realización de una actividad administrativa conlleva la consecución de un beneficio por parte del sujeto pasivo, sino, por el contrario, la consecución de una carga para el mismo. Considera a este respecto SIMÓN ACOSTA16 que "con las tasas se persigue que aquellas personas que provocan especialmente un coste a la colectividad valorable económicamente, contribuyan abonando este coste". En un sentido contrario, GONZÁLEZ GARCÍA17 aprecia que "siendo no obligatoria la solicitud o recepción del servicio que da lugar al pago de la tasa obligatoria, quien provoca el gasto no es el contribuyente, sino el ente público". Cabría entender que el ente público pone un límite al particular para obtener un beneficio...
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