STS, 27 de Septiembre de 2005

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 27 de Abril de 2000, y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Nestlé España S.A.; contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 18 de Diciembre de 1996, que se confirme en los extremos examinados, por ser ajustada a Derecho. Sin expresa imposición de cosstas.".

Contra la anterior sentencia, la representación de la entidad Nestlé España, S.A., formuló Recurso de Casación al amparo de seis motivos de casación: "Primero.- Al amparo del número 1 d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional en cuanto la Sentencia recurrida ha infringido los artículos 25 y 31 de la Constitución y el artículo 131.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al calificar la actividad administrativa impugnada de tributaria cuando, en función de su regulación legal y funcionamiento real, no es otra cosa que una actividad sancionadora que incide sobre los compradores de la leche. Segundo.- Al amparo del número 1 d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional en cuanto la Sentencia recurrida ha infringido el artículo 97 de la Ley de Medidas 50/1998, de 30 de Diciembre, que califica explícitamente de administrativo el régimen sancionador aplicable a la tasa láctea. Tercero.- Al amparo del número 1 d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional en cuanto la Sentencia recurrida ha infringido los artículos 134 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el Reglamento de Procedimiento Administrativo Sancionador aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de Agosto sancionador. Cuarto.- Al amparo del número 1 d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional en cuanto la Sentencia recurrida ha infringido, en la hipótesis subsidiaria de que la tasa se considere como un tributo, la reserva de ley tributaria prevista en los arts. 31.3 de la Constitución y 10 de la Ley General Tributaria, así como el principio de no confiscatoriedad previsto en el artículo 31.3 de la Constitución. Quinto.- Al amparo del número 1 d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional en cuanto la Sentencia recurrida ha infringido, en la hipótesis subsidiaria de que la tasa se considere como un tributo, el principio de seguridad jurídica y de irretroactividad de las normas tributarias disuasorias, que resultan del art. 9.3 de la Constitución y de la STC 31 de Octubre de 1996. Sexto.- Al amparo del número 1 d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional en cuanto la Sentencia recurrida ha infringido, en la hipótesis subsidiaria de que la tasa se considere como un tributo, el art. 124 de la Ley General Tributaria, que exige expresar los elementos esenciales de la liquidación, así como el artículo 14 de la Constitución y la jurisprudencia comunitaria, en cuanto que el sistema de compensación aplicado en España resulta discriminatorio entre ganaderos.". Termina suplicando la declaración de nulidad del Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 18 de Diciembre de 1996, parcialmente desestimatorio de la Reclamación interpuesta contra la liquidación del Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA) de la Tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, período 1993/94, por importe de 126.252.638 pesetas.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 13 de Septiembre pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado de Sala

Se impugna, mediante este Recurso de Casación, interpuesto por el Procurador D. Eduardo Codes Feijoo, actuando en nombre y representación de la entidad Nestlé España, S.A., la sentencia de 27 de Abril de 2000 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo número 322/97 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido interpuesto por quien hoy es recurrente contra la resolución del TEAC de 18 de Diciembre de 1996, por la que se estimó parcialmente la reclamación de la sociedad recurrente contra la liquidación del Servicio Nacional de Productos Agrarios, relativa a la Tasa Suplementaria de la leche y productos lácteos, en el período 1993/94.

No conforme con dicha sentencia la entidad demandante interpone el recurso de casación que decidimos.

Aunque son varios los motivos de casación articulados los tres primeros giran en torno a la consideración de la tasa cuestionada como una sanción.

El rechazo de los motivos que tienen esta raíz argumentadora proviene de las siguientes consideraciones:

1. Esta Sala viene configurando la tasa cuestionada como "Exacción Parafiscal" desde la sentencia de 28 de Abril de 2004 pasando por la sentencia de 30 de Junio de 2004, concepción que no parece que deba ser modificada pese a las alegaciones de la recurrente.

2. Esencialmente, no se está en presencia de una sanción porque tanto las Normas Comunitarias que la regulan como las Nacionales no configuran la producción de leche por encima de la cuota asignada como una infracción. La producción por encima de este límite no permite el rechazo de la producción por los compradores sino su gravámen, lo que es una cosa radicalmente distinta a una infracción.

La nota esencial de toda infracción es la antijuridicidad de la conducta sancionada. Esa nota, desde luego, no concurre en la tasa cuestionada, puesto que producir por encima de la tasa asignada no es una conducta "ilícita" sino una conducta "gravada" lo que es cosa bien distinta.

Solo desde una perspectiva que asimile "gravamen" con "sanción" y que, evidentemente, no se puede compartir se puede establecer el principio que sostiene la entidad recurrente.

El hecho de que el tipo de la tasa alcance el 115% del valor del precio de la leche no modifica los razonamientos precedentes que son válidos "per se" con independencia de las cuantías que en cada caso se apliquen, pero es que, además, contra lo que a primera vista pudiera parecer, una tasa del 115 % puede ser razonable si se toman en consideración los problemas económicos, ambientales e internacionales que el exceso de producción fijado es susceptible de generar.

En el siguiente motivo de casación se alega la vulneración del principio de Reserva de Ley.

La cuestión planteada en este recurso, y en lo que se refiere a la Reserva de Ley, ya ha sido resuelta por esta Sala, en sus sentencias de 27 de Abril de 2004 y 30 de Junio de 2004 por lo que a su contenido hemos de remitirnos en aras del principio de Unificación de Doctrina. En ella y con respecto al principio de Reserva de Ley se afirmaba: 1º) Que el artículo primero del Reglamento 3950/92 del Consejo de las Comunidades Europeas de 28 de Diciembre de 1992, establece: "A partir del 1 de abril de 1993 y durante siete nuevos períodos consecutivos de doce meses, se establece una tasa suplementaria con cargo a los productores de leche de vaca por las cantidades de leche o de equivalentes de leche que se entreguen a un comprador o se vendan directamente para su consumo durante el período de doce meses en cuestión y que sobrepasen la cantidad que se determine. La tasa se fija en el 115% del precio indicativo de la leche.".

Precepto que, por tanto, contiene el establecimiento de la exacción, su cuantía y el sujeto pasivo. La doctrina del efecto directo del derecho comunitario en nuestro derecho interno impide que pueda hablarse de ausencia de norma interna que regule la exacción. La norma comunitaria, que es un reglamento, excluye que pueda argumentarse con la inexistencia de norma que da cobertura a la exacción, y más cuando esa norma comunitaria regula los elementos esenciales de ésta.

No se alcanza a comprender cuáles son los elementos esenciales de la exacción que no se encuentran contenidos en la norma comunitaria.

2. ) El alcance del principio de legalidad en materia tributaria no puede ser entendido como lo hace el recurrente en el sentido de que hay en esta materia una reserva de ley absoluta, lo que viene avalado por las sentencias del Tribunal Constitucional, en las que se afirma: Sentencia 19/1987, de 17 de Febrero "... el art. 31.1 establece una reserva general de Ley en el orden tributario, sobre la cual este Tribunal ha tenido ocasión de hacer antes de ahora importantes puntualizaciones. Hemos dicho, en efecto, que, cuando el art. 31.3 CE proclama, en lo que aquí interesa, que sólo podrán establecerse prestaciones patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley, está dando entrada la Norma fundamental no a una legalidad tributaria de carácter absoluto -pues no se impone allí que el establecimiento haya de hacerse necesariamente por medio de Ley- sino, con mayor flexibilidad, a la exigencia de que ordene la Ley los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria y, concretamente, la creación "ex novo" del tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo (SS 6/1983 de 4 febrero, 37/1981 de 16 noviembre y 179/1985 de 19 diciembre).", y en la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre "Este Tribunal ha dicho ya que la reserva de ley en materia tributaria exige que "la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo" debe llevarse a cabo mediante una ley (SSTC 37/81, 6/83, 179/85, 19/87). También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que "sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley" y siempre que la colaboración se produzca "en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad" (entre otras, SSTC 37/81, 6/83, 79/85, 60/86, 19/87, 99/87). El alcance de la colaboración estará en función de la diversa naturaleza de las figuras jurídico-tributarias y de los distintos elementos de las mismas (SSTC 37/81 y 19/87).".

Interesa subrayar para hacer frente a las alegaciones que para justificar la infracción del principio de Reserva de Ley se formulan en el motivo, que el hecho imponible de la tasa, la base y el tipo, fueron fijados en el Reglamento Comunitario. La "reasignación" es elemento que incide sobre la cuota a pagar, pero no integra elemento esencial alguna de la tasa. Es un mecanismo de reducción de la tasa, lo que explica la intervención reglamentaria, siempre por habilitación comunitaria, pero que no incide en los elementos esenciales que configuran aquélla. Por tanto, la intervención reglamentaria tiene una doble justificación: Primero, la autorización del Reglamento Comunitario, después, la concepción del principio de Reserva de Ley en materia tributaria expuesta, que no solo no prohibe la intervención reglamentaria, sino que la posibilita y reclama, como es el caso.

En otro motivo se afirma que el acto impugnado quebranta la seguridad jurídica y la irretroactividad de las normas tributarias disuasorias.

Parece que el recurrente asimila las normas sancionadoras a las "disuasorias" lo que carece de justificación. En cualquier caso, conviene subrayar que la Constitución no consagra la irretroactividad de las normas tributarias que son las que aquí, en este litigio, están en juego.

Ha de subrayarse, no obstante, que la seguridad jurídica tampoco se ve vulnerada por el grupo normativo aludido, desde el momento en que el Reglamento Comunitario 3950/92 fue publicado el 31 de Diciembre de 1992 y los hechos a que este recurso se refiere tienen lugar en la campaña 1993/94. Los aspectos novedosos del Decreto 324/94 de 28 de Febrero, con respecto a la reglamentación comunitaria, no aluden a los elementos esenciales de la tasa que quedaron fijados y determinados en el Reglamento 3950/92, sino en su "REASIGNACIÓN" concepto que introduce mecanismos reductores de la tasa, que por ser favorecedor de los sujetos pasivos, no son susceptible de generar inseguridad jurídica alguna.

Se afirma en el último motivo que el sistema compensatorio introducido en España es discriminatorio.

A este punto también nos referíamos a la sentencia de 30 de Junio de 2004 para rechazarlo en virtud de las siguentes consideraciones: "El reproche contra las normas tachadas de ilegales, así como la resolución impugnada, en el sentido de que contienen elementos discriminatorios a la hora de fijar la cuantía de la exacción, tampoco es de recibo.

En primer término, porque el apartado segundo del párrafo primero del artículo segundo del Reglamento contempla la previsión de cuál ha de ser la contribución de los productores al pago de la tasa, a escala de comprador y a escala nacional, decisión cuya concreción deja en manos del Estado miembro.

En segundo lugar, porque las previsiones sobre distribución de la tasa y los criterios está contemplada en el artículo dos apartados 2 y 3 del Decreto estatal 324/94 de 28 de Febrero.

No se puede considerar arbitrario que queden excluidos o postergados de las compensaciones quienes hubieran cedido cantidades de referencia (lo hayan realizado a título lucrativo u oneroso) por la prima a la imprevisión que supondría lo contrario, en el primer caso, y por el manifiesto abuso que la segunda hipótesis consagraría.

En cuanto a la autorización que el apartado segundo del citado artículo segundo contiene en favor del SENPA se explica por la naturaleza de la exacción y por las especiales condiciones de volatidad de todos los elementos de la exacción parafiscal, en los que previsiones previas son imposibles. (Es imposible conocer "a priori", entre otros extremos, la cuantía de la tasa, el número de infractores, responsabilidad objetiva y subjetiva de cada uno de los transgresores en el exceso sobre la cantidad asignada).

El hecho de que unos productores resulten "finalmente" más favorecidos que otros no permite considerar el criterio elegido como arbitrario si objetivamente es igualitario y aplicado de modo imparcial. Lo que se está discutiendo y reprochando no es tanto la desigualdad de los criterios elegidos sino sus efectos.

Por último, no hay que olvidar que la exacción precedente es fijada conforme a criterios objetivos. Lo que sucede es que se arbitran mecanismos para hacerla más benigna en virtud de circunstancias diversas. El que esta benignidad alcance a unos productores en mayor medida que a otros no autoriza a poner en cuestión el punto de partida que es lo que es objeto de impugnación, pues lo que se está discutiendo no es la fijación de la tasa sino los medios para hacerla más benigna que es cosa bien distinta.

Por todo ello, hay que rechazar que no exista norma con rango formal suficiente para el establecimiento de la exacción, pues ha sido creada por un Reglamento Comunitario, que, además, contiene los elementos esenciales para determinar la exacción. A mayor abundamiento, los extremos de la exacción no regulados por el Reglamento Comunitario, lo son por un Reglamento estatal, cuya legitimidad y alcance es indudable si el principio de reserva de Ley en materia tributaria se interpreta de conformidad con las normas constitucionales. Finalmente, la atenuación de la cuantía de la tasa en virtud de un criterio de corrección, que tratan de paliar sus efectos a los sujetos afectados, obedece a criterios objetivos y razonables que inciden no sobre la tasa, sino sobre su atenuación, lo que es cosa bien distinta.".

En asunto sustancialmente idéntico al aquí discutido se ha planteado la incidencia que en este recurso pudiera tener la sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de Febrero de 2001.

En aquel recurso nº 4679/00 rechazamos efecto alguno sobre el litigio que decidimos en mérito a las siguientes consideraciones: el fallo de la Sentencia del Tribunal Constitucional declaraba: "Primero.- Inadmitir parcialmente los conflictos 1169/92 y 757/93, en los términos especificados en el último párrafo del fundamento jurídico 4. Segundo.- Declarar que los conflictos 1169/92 y 1389/92 han perdido totalmente su objeto y que los conflictos 624/93 y 757/93 lo han perdido parcialmente, en los términos especificados en el último párrafo del fundamento jurídico 6. Tercero.- Estimar parcialmente los conflictos 624/93 y 757/93 y, en consecuencia: a) Declarar que corresponde a las Comunidades Autónomas de Cantabria y Cataluña la competencia para adoptar la resolución final de los expedientes de asignación individual de las cantidades de referencia que no procedan de la reserva nacional y, por lo tanto, declarar inconstitucional y nulo el art. 1 del Real Decreto 1319/92 EDL 1992/16963 en cuanto atribuye a la Dirección General correspondiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la asignación de dichas cantidades. b) Declarar que corresponde al Estado la competencia para adoptar la resolución final en los expedientes de asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional.

De su contenido la entidad recurrente pretende que se infiera la necesidad de estimar el recurso.

No es ello así.

Primero, porque la propia sentencia en su fundamento sexto deja a salvo la competencia para la exacción de la tasa suplementaria al afirmar: Preciso es clarificar, en consecuencia, el estado actual de la controversia a fin de poder dar a las partes la respuesta que se nos pide. A tal propósito se ha de partir de la precisión de que no se discute aquí ni sobre el alcance de la reglamentación estatal que cumplimenta la normativa comunitaria, ni acerca de la existencia de una reserva nacional, ni se cuestiona tampoco la competencia para la exacción de la tasa suplementaria.

Es precisamente la competencia para la exacción de la tasa suplementaria lo que se discute en este litigio.

Además, en sentido positivo, el litigio constitucionalmente resuelto se delimita en el apartado cuarto del mismo fundamento: "La presente controversia se circunscribe, así, a la disputa de la titularidad de la competencia para adoptar la resolución final relativa a la asignación y a la asignación complementaria de cantidades de referencia y cantidades adicionales procedentes de la reserva nacional y, por lo tanto, al conflicto trabado por las Comunidades Autónomas frente al art. 1 del Real Decreto 1319/1992, última de las normas impugnadas que confiere al Estado la competencia controvertida, dado que el art. 26 del Real Decreto 1888/91 fue derogado por dicha norma posterior.".

Por el contrario, el litigio que decidimos nada tiene que ver con la «competencia para la asignación», «asignación complementaria de cantidades de referencia y cantidades adicionales procedentes de la reserva nacional», que son las cuestiones resueltas por el conflicto de competencias decidido en la sentencia del Tribunal Constitucional traida a los autos.

En segundo lugar, la hipotética incidencia de la sentencia afectaría a un ámbito de las liquidaciones impugnadas referente a la competencia las Comunidades Autónomas mencionadas en el fallo del recurso, cuestión que se incardina en el denominado recurso directo, en tanto que el recurso de casación admitido lo ha sido sólo desde la perspectiva del recurso indirecto.

Finalmente, no puede ignorarse que los Conflictos resueltos por la S.T.C. invocada tiene su origen en Mayo de 1992, y que las cuestiones en ellos planteadas nunca se han integrado en el objeto del litigio que nosotros decidimos. En estas condiciones, el planteamiento del problema en casación constituirían una cuestión nueva, que por su esencia es inidónea para integrar el debate del recurso de casación.

Por todo lo razonado la sentencia del Tribunal Constitucional carece de relevancia en la resolución del Recurso de Casación que decidimos.".

Doctrina, la expuesta, que hay que reiterar en este recurso, salvo en lo referido a la argumentación del recurso indirecto que no resulta aplicable a una de las reclamaciones que integran las liquidaciones impugnadas en este recurso por exceder de 25.000.000 de pesetas, pero en esta liquidación no se había planteado cuestión competencial alguna.

De lo razonado se infiere la necesidad de desestimar el recurso de casación que decidimos con expresa imposición de costas a la entidad recurrente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,