STS, 11 de Junio de 2008

La Dirección General del Fondo de Español de Garantía Agraria (FEGA), en resolución de 12 de diciembre de 1997, giró liquidación la entidad "VAQUERS D'OSONA, S.C.C.L.", por el concepto de Tasa Suplementaria en el Sector de la Leche y Productos Lácteos, período 1996/1997, y cuantía de 90.453.614 ptas.

En resolución de 9 de enero de 1998, la referida Dirección General completó la notificación de la expresada liquidación con la de los criterios utilizados para efectuar la misma.

La entidad hoy recurrente formuló reclamación económico-administrativa contra la expresada liquidación ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, el cuál dictó resolución desestimatoria, de fecha 25 de marzo de 1999.

No conforme con la resolución del TEAC, la representación procesal de "VAQUERS D'OSONA, S.C.C.L.", interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sección Sexta de dicho Organo Jurisdiccional, que lo tramitó con el número 503/1999, dictó sentencia de fecha 4 de octubre de 2002, con la siguiente parte dispositiva: " FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Vaques D'Osona S.C.C.L., y en su nombre y representación el Procurador Sr. Dº Eduardo Morales Price, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 25 de marzo de 1999, debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada en lo que a la transmisión de cuota de venta directa a venta a compradores se refiere, y en consecuencia debemos anularla y la anulamos en tal extremo, confirmándola en sus demás pronunciamientos, sin expresa imposición de costas.".

Contra la expresada Sentencia, prepararon recurso de casación el Abogado del Estado y la representación procesal de VAQUERS D'OSONA S. C.C.L. y luego de su admisión, lo interpusieron, el primero, por escrito presentado en 27 de enero de 2003, en el que solicita sentencia que case la impugnada y la segunda, por escrito, presentado en 9 de diciembre de 2002, en el que suplica, igualmente, la casación de la impugnada y que se resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

En 3 de febrero de 2004, D. Adolfo Morales Hernández Sanjuán, Procurador de los Tribunales presentó escrito manifestando sustituir, por razón de jubilación, al Sr. Morales Price, en la representación de la entidad VAQUERS D'OSONA S.C.C.L., solicitando se entendieran con el compareciente las sucesivas diligencias y acompañando al escrito copia del poder otorgado por la parte. Y por diligencia de ordenación de 20 de febrero de 2004, se tuvo por comparecido al Sr. Hernández Sanjuán en el concepto y representación indicados.

En 21 de octubre de 2004, la representación procesal de VAQUERS D'OSONA S.C.C.L. se opuso al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, solicitando su desestimación.

Igualmente, por escrito presentado en 26 de octubre de 2004, el Abogado del Estado solicitó la desestimación del recurso de casación interpuesto por VAQUERS D'OSONA S.C.C.L.

Señalada para la votación y fallo, la audiencia del 10 de abril de 2008, en dicha fecha tuvo lugar el referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de la Sala

La Sentencia aquí recurrida, tiene la siguiente fundamentación jurídica:

"PRIMERO: Es objeto de impugnación en autos la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, dictada con fecha 25 de marzo de 1999, en la reclamación económica administrativa R.G.459-98, R.S.269-98; relativa a Tasa Suplementaria en el sector de la leche.

La naturaleza y características de la tasa que nos ocupa ha sido resuelta en innumerables ocasiones por esta Sala. Hemos de hacer una breve referencia a tales cuestiones antes de entrar en las concretas circunstancias del caso que enjuiciamos.

La Tasa que nos ocupa tiene, desde luego, naturaleza de prestación económica pública establecida en el Reglamento CEE 3950/92 del Consejo de 28 de diciembre de 1992.

Ahora bien admitida tal naturaleza es necesario determinar qué categoría jurídica le corresponde.

No es una sanción pues no se impone como consecuencia de un comportamiento contrario a Derecho de tal intensidad que sea merecedor de su tipificación como infracción administrativa, ni en el ejercicio de potestades sancionadoras administrativas. Tampoco puede afirmarse que se trate de una sanción encubierta en la medida que no responde a una infracción preestablecida, pues no existe un solo signo en el Reglamento de la CE del que deducir que la Tasa que nos ocupa tenga una finalidad represora de un comportamiento antijurídico.

No es un tributo en la medida en que no responde a la potestad recaudadora del Estado, ni es una contraprestación por una prestación pública o privada previa - tasa, precio público o privado -.

Hemos calificado la Tasa de incentivo negativo, en cuanto su finalidad es claramente la regulación de la economía intracomunitaria, evitando desequilibrios de producción en el sector de la leche. Podría englobarse en el concepto de actividad administrativa de fomento, si bien mediante el establecimiento de un incentivo negativo a fin de obtener un determinado comportamiento de los operadores económicos, y establecido en norma comunitaria.

No son pues de aplicación los principios del Derecho Administrativo Sancionador, ni los correspondientes al Derecho Tributario. Una vez producido el exceso en la producción y venta de la cuota láctea y realizadas las compensaciones, la Tasa opera automáticamente, pues se ha producido el supuesto de hecho previsto en el Reglamento para su aplicación.

Ahora bien, hemos señalado que nos encontramos ante una prestación pública patrimonial - ya sea mediante el establecimiento de un incentivo económico negativo, como hemos señalado -, y por ello hemos de considerar lo establecido en el artículo 31.3 de la Constitución. Tampoco ello plantea problemas. La Tasa ha sido establecida en un Reglamento CEE, la norma de más alto rango en el sistema jurídico comunitario, de aplicación directa y preferente y dentro del ámbito competencial de la Comunidad. Tales circunstancias nos obligan a concluir que la reserva establecida en el precepto constitucional citado ha sido cumplida.

Por todas estas razones no podemos entender vulnerados los principios de capacidad económica, no confiscatoriedad y derecho a la propiedad privada, o personalidad de la pena, tipicidad y presunción de inocencia, pues en tales apreciaciones parte la recurrente de una naturaleza jurídica de la tasa que, por las razones expuestas, no compartimos.

Además de las cuestiones señaladas y que han sido reiteradamente resueltas por la Sala, debemos tratar dos aspectos más: 1) retención y 2) imputación de los excesos.

En cuanto a la retención en concepto de anticipo prevista en el Reglamento CEE 3950/1992, la misma se autoriza, pero no se vincula la efectividad de la tasa a la retención, sino que ésta se configura como una facultad del obligado al pago de la tasa.

En cuanto a la compensación, el Real Decreto 324/1994 aplicable a la campaña de 1996/1997 que nos ocupa, determina en su artículo 2 que la misma será proporcional a la cantidad de referencia disponible de los productores afectados, es decir a la cuota asignada. Pero como correctamente razona la Administración demandada, tal proporcionalidad no tiene que ser simple o aritmética, cabe también la aplicación de un tipo progresivo siempre que el mismo guarde proporcionalidad con las señaladas cuotas, por ello es admisible el sistema elegido en cuanto respeta la proporción con la cantidad de referencia individual y el rebasamiento. Por lo que hace a la compensación a nivel nacional, se aplica a los que no se hubiesen beneficiado de la compensación entre proveedores y, en su caso, a los que se hubiesen beneficiado de ella, según el propio precepto. Ello admite la mecánica seguida por la demandada, de aplicar la compensación sobre los excesos de entregas resultantes una vez aplicada la primera compensación.

Por último hemos de señalar que el artículo 14 de la CE no es aplicable a supuestos de hecho que no son idénticos, como es el caso, pues la aplicación de la Tasa responde tanto a la cuota asignada como al rebasamiento, y si bien el criterio ha de ser general para todos - y lo es -, el resultado no puede serlo al cambiar las anteriores variables.

Por último, en relación a la transmisión de venta directa a venta a compradores, cuya solicitud obra en el expediente al folio 13, hemos de aceptar los razonamientos de la actora en cuanto la misma fue validamente solicitada, y en tal punto ha de ser corregida la liquidación.

De lo expuesto resulta la estimación parcial del recurso en cuanto los pronunciamientos contenidos en el acto impugnado no son ajustados a Derecho en lo que se refiere a la transmisión de cuota de venta directa a venta a compradores.

No se aprecian méritos que determinen un especial pronunciamiento sobre costas, conforme a los criterios contenidos en el articulo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. "

Refiriéndonos primeramente al recurso de casación formulado por el Abogado del Estado, debe señalarse que en el escrito de demanda, la actora manifestó que en el cálculo del exceso de producción sobre las cantidades de referencia, la Administración utilizó, en el caso del productor FONT COMES, S.C.P., datos incorrectos. A tal efecto, se indicaba que dicho ganadero-productor se le había asignado por FEGA una cuota inferior a la que le correspondía, lo que conllevaba que la liquidación girada a la demandante, como compradora de la leche, fuera superior a la que se habría girado, señalándose: 1º) que a la entidad FONT COMES, S.C.P., sociedad de tipo familiar, se le asignó una cuota de 906.732 Kg. 2º) Sin embargo, FONT COMES, S. C.P. tenía asignada a principio de campaña, 702.117 Kg. cuota que se vio incrementada en 53.148 Kg. por compra a Dª Lina; 3º) Posteriormente la sociedad familiar indicada adquirió a GRANJA MARSAL, S.L. 337.735 Kg. de cuota para venta a compradores y 187.150 Kg. para venta directa, solicitándose que toda la cuota adquirida de 524.885 Kg. pasase a venta a compradores, tal como consta en el escrito de alegaciones ante el TEAC. Se señalaba igualmente que "por un error de tramitación de la propia Administración, que no advirtió tal circunstancia, ésta aprobó la cuota, no como había sido solicitado, es decir transfiriéndola íntegramente a venta a compradores, sino que aprobó la transferencia de la misma forma que la tenía la sociedad transmitente, es decir 337.735 Kgs. de cuota para venta a compradores y 187.150 Kg. de venta directa".

El Abogado del Estado se opuso a lo alegado manifestando que en su contestación a la demanda "la Administración se limitó a liquidar las tasas a partir de los datos que obraban en su poder suministrados por los interesados y no desvirtuados por la actora".

La Sentencia de la Audiencia Nacional declara "en relación a la transmisión de venta directa a venta a compradores, cuya solicitud obra en el expediente al folio 13, hemos de aceptar los razonamientos de la actora en cuanto la misma fue validamente solicitada, y en tal punto ha de ser corregida la liquidación".

Pues bien el Abogado del Estado basa su recurso en un solo motivo formulado al amparo del artículo 88.1d) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 11 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, sobre normas reguladoras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen de la tasa suplementaria.

Amén de señalar que el trasvase de una transferencia al concepto de compradores ha de sujetarse a los requisitos establecidos en el artículo 11.3 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, esto es, existencia de cantidades disponibles en la reserva nacional y reducción o supresión de la otra cantidad de referencia, el Defensor de la Administración pone de relieve que el procedimiento de referencia está sujeto a autorización, en el que juega el silencio negativo, tal y como prevé expresamente el apartado 9 del Anexo del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, de adecuación a la Ley 30/192, de 26 de noviembre, de las normas de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones.

Para responder al motivo alegado, debe partirse de que, tal como consta en el expediente administrativo, Font Comes, S. C.P., como adquirente, y Granja Marsal S.L., como transferidor, mediante comunicación de 15 de octubre de 1996, dieron cuenta a la Dirección General de Producción e Industrias Alimentarias, de la Generalidad de Cataluña, la transferencia tanto 337.735 Kg. para venta a comprador, como de 187.150 Kg., para venta directa y del paso de ambas cantidades a comprador, figurando en la comunicación que la misma se efectuaba conforme al Real Decreto 2307/1994, de 2 de diciembre.

Y es que, efectivamente, conforme al artículo 7 del referido Real Decreto :

"1. A efectos de las actuaciones previstas en el artículo 1 del Real Decreto 1319/1992, en los casos de las transferencias de cantidades de referencia a que se refieren los artículos 4 y 5, el adquirente presentará, ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma en donde radique su explotación, una declaración de transferencia, firmada por el mismo y por el productor que transfiere, o por los herederos, en su caso, que contenga, al menos, los datos que figuran en los modelos de los anexos I y II, acompañada de los siguientes documentos:

1. Fotocopia del documento nacional de identidad/código de identificación fiscal del productor que transfiera o de los herederos, en su caso, y del adquirente.

2. Certificado del comprador o compradores con las cantidades de leche y productos lácteos entregadas por el productor que transfiere en el período desde el 1 de abril hasta la fecha de la transferencia, así como las cantidades entregadas en el período inmediatamente anterior.

3. Declaración del productor que transfiere, para el caso de las ventas directas, con indicación de las cantidades de leche y productos lácteos vendidas por el mismo en el período desde el 1 de abril hasta la fecha de la transferencia, así como las cantidades vendidas en el período inmediatamente anterior.

4. Justificante acreditativo del cumplimiento de lo previsto en el apartado 1 del artículo 5 para el caso de transferencias de cantidad de referencia sin la correspondiente transmisión de la explotación.

2. El órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, comunicará mensualmente a la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos las declaraciones de transferencias referidas en el apartado 1.

3. La Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos actualizará las cantidades de referencia que procedan, comunicándolas a los productores afectados, al Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), a las Comunidades Autónomas y a los compradores correspondientes."

Por tanto, en el caso "Transferencias de cantidades de referencia vinculadas a la explotación", reguladas en el artículo 4 del Real Decreto, como en el de "Transferencias de cantidades de referencia desvinculadas de la explotación, dentro de cada Comunidad Autónoma" previstas en el artículo 5, el régimen de transferencia se sujetaba al cumplimiento del requisito de comunicación, eso sí, con las garantías previstas en el precepto antes transcrito.

Frente a ello no podemos aceptar la posición de FEGA que según informe de su Secretario General, obrante en el expediente, entiende que si la intención era la de utilizar la cuota de venta directa como venta a compradores, debía haberse realizado el trasvase en la forma prevista en el artículo 4 de la Orden Ministerial de 28 de enero de 1997, en el que se establece que "Las solicitudes de trasvases de cantidades de referencia individuales de ventas directas a entregas a compradores o viceversa, se presentarán debidamente justificadas en el modelo que contenga, al menos, los datos que figuran en el anexo III ante los servicios competentes de la Comunidad Autónoma en que radica la explotación del productor, antes del 31 de enero de 1997, si son con carácter definitivo, y del 15 de febrero, si lo son con carácter temporal." Y no lo aceptamos por la elemental razón de que la comunicación de Font Comes (adquirente) y Granja Marsal (transferidor) había tenido lugar en 15 de octubre de 1996, conforme a la disposición entonces vigente e incluso según el modelo oficial debidamente aprobado.

Por otra parte, tampoco se acepta el razonamiento del Abogado del Estado en torno al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 324/1994, de 28 de febrero, en cuanto tales requisitos concurrían, puesto que la Administración Gestora no expresó lo contrario y admitió la transferencia, pero sin hacerlo en la modalidad que se había indicado. E igualmente se rechaza el argumento relativo a la necesidad de autorización, que no responde a lo establecido en los preceptos antes transcritos y que por ello, sin duda, no es razón alegada en el informe de FEGA obrante en el expediente, al que antes nos referimos.

Por todo ello, se rechaza el motivo alegado.

Por su parte, la representación procesal de VAQUERS D'OSONA S. C.C.L. articula su recurso de casación con base en seis motivos, en los que, con invocación del artículo 88.1.d) de la LJCA, se alega: 1º) infracción del artículo 2 del Reglamento (CEE) número 3950/1992, del Consejo, de 8 de diciembre de 1992, y del artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, en relación con el artículo 3.1 del Código Civil ; 2º) infracción de la doctrina legal dimanante, entre otras, de las Sentencias de esta Sala de 3 de enero de 1979 y 2 de junio de 1982; 3º ) infracción del artículo 249 (antes 189 ) del Tratado de la Unión Europa, en relación con los artículos 1 y 2 del Reglamento CEE 3950/1992 ; 4º) infracción de los artículos 22.a) de la Ley General Presupuestaria y 26.2 de la Ley General Tributaria de 1963, en su relación con los artículos 23.2 y 54 de la misma; 5º) infracción del artículo 2 del Reglamento CEE 3950/1992, del Consejo, de 28 de diciembre de 1992 y del artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, en relación con el artículo 3.1 del Código Civil, al no haberse tomado en consideración la compensación a nivel de comprador y 6ª) infracción del artículo 14 de la Constitución y principio de igualdad.

Como hemos dicho, en el primero de sus motivos, la entidad VAQUERS D'OSONA S.C.C.L. alega infracción del artículo 2 del Reglamento (CEE) número 3950/1992, del Consejo, de 8 de diciembre de 1992, y del artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, en relación con el artículo 3.1 del Código Civil.

En este motivo se reprocha que la sentencia considere correcta la actuación de la Administración, por estimar que la compensación de cuotas no utilizadas puede realizarse mediante "la aplicación de un tipo progresivo siempre que el mismo guarde proporcionalidad con las señaladas cuotas", puesto que tanto el Reglamento CEE 3950/1992, como el artículo 2 del Real Decreto 324/1994, disponen que la compensación se efectúe "proporcionalmente" a la cantidad individual de referencia de cada ganadero.

En el segundo de los motivos y para la hipótesis de que se admite la existencia de una "proporcionalidad progresiva", se alega infracción de la doctrina legal dimanante, entre otras, de las Sentencias de esta Sala de 3 de enero de 1979 y 2 de junio de 1982, que obliga a la Administración a actuar a través del órgano competente y conforme al principio de legalidad. En opinión de la recurrente, el FEGA no tiene competencia para efectuar la compensación de las cantidades de referencia, no utilizadas a nivel nacional, mediante dividir a los ganaderos en cuatro tramos, porque para poder hacerlo necesitaría una habilitación que además sería contraria a los criterios uniformes establecidos en la normativa de la CEE, Se infringe, siempre según la recurrente, el artículo 2 del Reglamento (CEE) número 350/1992, de 28 de diciembre y artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero.

En el tercer motivo se reprocha a la sentencia la infracción del artículo 249 (antes 189 ) del Tratado de la Unión Europa, en relación con los artículos 1 y 2 del Reglamento CEE 3950/1992. por entenderse que el Real Decreto 324/1994, se dictó para el desarrollo y aplicación del Reglamento CEE 3950/92, pero únicamente para facilitar su aplicación en España y en aquello que se autoriza a los Estados miembros de la Unión a ejercer una cierta facultad de opción, esto es en el presente caso "sobre los dos modos de distribución de los rebasamientos de las cantidades de referencia individuales, es decir de parte del comprador (artículo 2.1 del Real Decreto 324/1994 ) o a nivel nacional -por el antiguo SENPA hoy el FEGA- (artículo 2.2 )" de tal forma que todos los demás elementos de la tasa -hecho imponible, sujeto pasivo y tipo único del 115%- los regula la legislación comunitaria sin que los Estados puedan desvirtuarlos, por cuanto el Reglamento Comunitario pretende establecer un régimen uniforme.

Tras manifestar que la jurisprudencia comunitaria acepta que el carácter "self executing" de los Reglamentos no impide que sus disposiciones puedan habilitar a una Institución Comunitaria o a un Estado miembro para adoptar medidas de ejecución, la entidad recurrente considera que si bien el artículo 2 del Real Decreto 324/1994, cumple todas las exigencias del TJCE, no ocurre así con la sentencia impugnada, en la medida en que convalida los métodos aplicados por el FEGA para efectuar la compensación a nivel nacional, basada en el criterio de "primar.... o dar un tratamiento mas benévolo a los productores de leche que tenían asignadas cuotas menores, en perjuicio de los ganaderos que las tienen altas, siendo así que la finalidad de la norma comunitaria no es aplicar criterios de justicia distributiva....sino incidir en el MERCADO de la leche, evitando un exceso de producción y este exceso de producción lo pueden originar en la misma medida, tanto un grupo más o menos reducido de productores, digamos grandes, como la suma de muchos ganaderos cuya agregación de cuotas lecheras puede ser tan perjudicial para la estructura del mercado.... como la actuación de los primeros".

En el cuarto motivo, en el que se alega infracción de los artículos 22.a) de la Ley General Presupuestaria y 26.2 de la Ley General Tributaria, se discute el criterio de la sentencia recurrida cuando afirma que la tasa a la que nos venimos refiriendo no es un tributo, no siendo de aplicación los principios del Derecho Tributario. A tal efecto, se señala que el artículo 22.a) de la Ley General Presupuestaria afirma que "son derechos económicos de la Hacienda Pública y constituye el haber de la misma: a) Los tributos, clasificados en impuestos, contribuciones especiales, tasas y exacciones parafiscales", añadiéndose que el artículo 26.2 de la Ley General Tributaria establece que "Participan de la naturaleza de los impuestos las denominadas exacciones parafiscales cuando se exijan sin especial consideración a servicios o actos de la Administración que beneficien o afecten al sujeto pasivo". A partir de ello, se hace aplicación de los artículos 54 y 80 de la Ley General Tributaria, señalándose que en el primero se contraponen claramente los tipos de gravamen de carácter proporcional a los de carácter progresivo, mientras que en el segundo se hace referencia a multas fijas o proporcionales, de tal forma que cuando tienen este último carácter, significa que suponen un porcentaje sobre la cuota y no, por el contrario, que vayan incrementando en función del incremento de la cuota.

En definitiva, en los cuatro motivos anteriores lo que trata de combatirse de una forma u otra, es el criterio de proporcionalidad aplicado por el FEGA.

Y para dar la respuesta requerida, que va a ser conjunta, debemos partir de la naturaleza jurídica de la Tasa suplementaria.

La tasa suplementaria de la leche es un mecanismo de control de la producción lechera, establecido por la Unión Europea para todos los Estados Miembros desde el año 1984, con el objeto de reducir el desequilibrio entre la oferta y la demanda de leche y de productos lácteos, así como los consiguientes excedentes estructurales. Por ello, el Reglamento de la CEE 856/1984 modificó la organización común de los mercados de este sector, mediante la creación de la tasa suplementaria.

Esta tasa o mecanismo de control de la producción lechera supone la determinación de una cantidad global para toda la Comunidad, que constituye el umbral de garantía para la producción lechera. Dicha cantidad se distribuye entre los Estados miembros, en función de las cantidades de leche entregadas en su territorio durante años anteriores y, a su vez, cada Estado miembro distribuye la cantidad garantizada entre sus productores, asignándoles una cantidad de referencia individual, denominada "cuota lechera". La superación de la cantidad de referencia o cuota lechera, genera la obligación por parte de los productores, de pagar la tasa suplementaria, destinada a financiar el gasto generado por la comercialización de los excedentes y dicho pagos se efectúan por el productor o al comprador de la leche, con derecho de repercusión sobre el productor, dependiendo de la elección hecha por cada Estado miembro.

Así las cosas, esta Sala -Sentencias entre otras de 28 de abril y 30 de junio de 2004 y 27 de septiembre de 2005, esta última dictada en el recurso de casación 4686/2000- viene configurando la tasa suplementaria como una "exacción parafiscal" en cuanto supone percepción coactiva cuyo producto se afecta a un fin determinado, sin tener reflejo en el Presupuesto del Estado. Y respecto de ella, el Derecho Comunitario impone una especial configuración del principio de legalidad, pues tal como se ha indicado en las Sentencias antes referidas, las exigencias del principio de reserva de la ley se cumplen con la cobertura del Reglamento Comunitario. A tal efecto, se ha afirmado: "1º) Que el artículo primero del Reglamento 3950/92 del Consejo de las Comunidades Europeas de 28 de Diciembre de 1992, establece: "A partir del 1 de abril de 1993 y durante siete nuevos períodos consecutivos de doce meses, se establece una tasa suplementaria con cargo a los productores de leche de vaca por las cantidades de leche o de equivalentes de leche que se entreguen a un comprador o se vendan directamente para su consumo durante el período de doce meses en cuestión y que sobrepasen la cantidad que se determine. La tasa se fija en el 115% del precio indicativo de la leche.".

Precepto que, por tanto, contiene el establecimiento de la exacción, su cuantía y el sujeto pasivo. La doctrina del efecto directo del derecho comunitario en nuestro derecho interno impide que pueda hablarse de ausencia de norma interna que regule la exacción. La norma comunitaria, que es un reglamento, excluye que pueda argumentarse con la inexistencia de norma que da cobertura a la exacción, y más cuando esa norma comunitaria regula los elementos esenciales de ésta.

No se alcanza a comprender cuáles son los elementos esenciales de la exacción que no se encuentran contenidos en la norma comunitaria.

2. ) El alcance del principio de legalidad en materia tributaria no puede ser entendido como lo hace el recurrente en el sentido de que hay en esta materia una reserva de ley absoluta, lo que viene avalado por las sentencias del Tribunal Constitucional, en las que se afirma: Sentencia 19/1987, de 17 de Febrero "... el art. 31.1 establece una reserva general de Ley en el orden tributario, sobre la cual este Tribunal ha tenido ocasión de hacer antes de ahora importantes puntualizaciones. Hemos dicho, en efecto, que, cuando el art. 31.3 CE proclama, en lo que aquí interesa, que sólo podrán establecerse prestaciones patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley, está dando entrada la Norma fundamental no a una legalidad tributaria de carácter absoluto -pues no se impone allí que el establecimiento haya de hacerse necesariamente por medio de Ley- sino, con mayor flexibilidad, a la exigencia de que ordene la Ley los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria y, concretamente, la creación "ex novo" del tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo (SS 6/1983 de 4 febrero, 37/1981 de 16 noviembre y 179/1985 de 19 diciembre ).", y en la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre "Este Tribunal ha dicho ya que la reserva de ley en materia tributaria exige que "la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo" debe llevarse a cabo mediante una ley (SSTC 37/81, 6/83, 179/85, 19/87 ). También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que "sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley" y siempre que la colaboración se produzca "en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad" (entre otras, SSTC 37/81, 6/83, 79/85, 60/86, 19/87, 99/87 ). El alcance de la colaboración estará en función de la diversa naturaleza de las figuras jurídico-tributarias y de los distintos elementos de las mismas (SSTC 37/81 y 19/87 ).

Interesa subrayar para hacer frente a las alegaciones que para justificar la infracción del principio de Reserva de Ley se formulan en el motivo, que el hecho imponible de la tasa, la base y el tipo, fueron fijados en el Reglamento Comunitario. La "reasignación" es elemento que incide sobre la cuota a pagar, pero no integra elemento esencial alguna de la tasa. Es un mecanismo de reducción de la tasa, lo que explica la intervención reglamentaria, siempre por habilitación comunitaria, pero que no incide en los elementos esenciales que configuran aquélla. Por tanto, la intervención reglamentaria tiene una doble justificación: Primero, la autorización del Reglamento Comunitario, después, la concepción del principio de Reserva de Ley en materia tributaria expuesta, que no sólo no prohibe la intervención reglamentaria, sino que la posibilita y reclama, como es el caso".

La cobertura legal que ofrece el Reglamento Comunitario se ha reafirmado en la Sentencia de 24 de abril de 2007.

Expuesto lo anterior, conviene señalar que la reforma de la Política Agraria Común en el sector de la leche y de los productos lácteos, contempló en su momento, entre otras medidas, la prórroga del régimen de la Tasa suplementaria establecida en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) 804/68, modificado por el Reglamento (CEE) 2071/92, durante siete nuevos períodos consecutivos de doce meses, a partir del 1 de abril de 1993. En su virtud, fueron promulgados los Reglamentos (CEE) 3950/92, del Consejo, de 28 de diciembre, por el que se establecía una Tasa suplementaria en el Sector de la Leche y de los Productos Lácteos, que entró en vigor el tercer día siguiente al de su publicación en el «DOCE» (día 31 de diciembre de 1992) y dispuso su aplicación a partir del día 1 de abril de 1993, y 536/93, de la Comisión, de 9 de marzo, por el que se establecieron las disposiciones de aplicación de la referida tasa, que entró en vigor el séptimo día siguiente al de su publicación en el «DOCE» (día 10 de marzo de 1993) y dispuso su aplicación a partir del período de doce meses, que se inició el 1 de abril de 1993.

El citado Reglamento (CEE) 3950/92 (modificado por el Reglamento (CEE) 1560/93 del Consejo, de 14 de junio ), fijó en el 115 por 100 del precio indicativo de la leche, la Tasa suplementaria, con cargo a los ganaderos productores, por las cantidades de leche o de equivalente de leche, entregadas a un comprador o vendidas directamente para el consumo, que sobrepasaran en sus cantidades de referencia individuales. Asimismo, estableció las cantidades globales de referencia que correspondían a cada Estado miembro para el período 1993/1994 y la normativa aplicable para efectuar reasignaciones de las cantidades de referencia no utilizadas, cesiones temporales, así como las disposiciones de aplicación en los casos de transferencia de la explotación por venta, arrendamiento, transmisión hereditaria u otras causas, fijando la vinculación de la cantidad de referencia correspondiente a la explotación, así como las excepciones.

En todo caso, el artículo 2 del referido Reglamento estableció: "1. Se adeudará la tasa por todas las cantidades de leche o de equivalentes de leche comercializadas durante el período de doce meses en cuestión que rebasen una u otra de las cantidades contempladas en el art. 3. Dicha tasa se distribuirá entre los productores que hayan contribuido al rebasamiento."

Con arreglo a la decisión del Estado miembro, la contribución de los productores al pago de la tasa adeudada se determinará, se hayan reasignado o no las cantidades de referencia inutilizadas, ya sea por parte del comprador en función del rebasamiento que subsista después de haber repartido, proporcionalmente a las cantidades de referencia de las que dispone cada uno de dichos productores, las cantidades de referencia inutilizadas, ya sea a nivel nacional en función del rebasamiento de la cantidad de referencia de la que dispone cada uno de dichos productores".

Las modificaciones comunitarias hicieron precisa a su vez, la del régimen hasta entonces vigente (Reales Decretos 1888/1991, de 30 de diciembre, por el que se estableció un plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos y 1319/1992, de 30 de octubre, por el que se establecieron normas específicas para la aplicación del régimen de la Tasa suplementaria en el Sector de la Leche y de los Productos Lácteos). De esta forma, se alumbró el Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, por el que se aprobaron las Normas reguladoras del Sector de la Leche y de los Productos Lácteos y del régimen de la Tasa Suplementaria, cuyo valor es de "reasignación", a cuyos efectos, el artículo 1 dispone que "La tasa suplementaria del 115 por 100 del precio indicativo de la leche establecida en el artículo 1 del Reglamento (CEE) 3950/92 se adeudará por todas las cantidades de leche o de equivalente de leche, comercializadas durante el período de doce meses de tasa suplementaria, que va del 1 de abril al 31 de marzo, de que se trate, que rebasen una u otra de las cantidades de referencia, fijadas para España en el artículo 3 del Reglamento antes citado, modificado por el Reglamento (CEE) 1560/93, por un total de 5.200.000 toneladas para entregas a compradores y 366.950 toneladas para ventas directas".

A su vez, el artículo 2 dispone que: "1. La tasa suplementaria contemplada en el artículo anterior, se distribuirá entre los ganaderos productores que hayan contribuido al rebasamiento y la participación de éstos en el pago de la tasa adeudada, se determinará, por parte del comprador, en función del rebasamiento que subsista después de haber compensado entre los ganaderos afectados, proporcionalmente a las cantidades de referencia de que dispone cada uno de ellos, las no utilizadas por los demás productores que le hayan entregado leche o productos lácteos, durante el período.

2. El SENPA determinará a nivel nacional, la participación definitiva de los productores en el pago de la tasa adeudada, en función del rebasamiento de la cantidad de referencia de que dispone cada uno de ellos, después de haber compensado las cantidades de referencia, no utilizadas en el período, que no hubieran sido objeto de compensación por los compradores.

   La compensación por el SENPA de las cantidades de referencia no utilizadas se efectuará proporcionalmente a la cantidad individual de referencia disponible de los productores afectados, tomando en consideración los que no se hubieran beneficiado de la compensación prevista en el apartado 1 y, en su caso, el nivel de la misma.

3. Los productores que durante el período considerado hubieran cedido temporalmente cantidades de referencia, serán excluidos de las posibles compensaciones que les pudieran corresponder.".

   Dicho lo anterior, hay que añadir que el artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de forma específica para la regulación de la tasa, dispone que la participación definitiva de los productores en el pago de la misma, se realice en función del rebasamiento de la cantidad de referencia de cada uno, después de haber compensado las cantidades no utilizadas en el período, que no hubieran sido objeto de compensación por los compradores, efectuándose esta compensación proporcionalmente a la cuota láctea disponible de los productores afectados, teniendo en cuenta los no beneficiados de la compensación a nivel de comprador y, en su caso, el nivel de la misma.

   Se sigue de esta forma el criterio de proporcionalidad establecido también en el artículo 2 del Reglamento (CEE) 3950/1992, de 28 de diciembre, al que antes nos referimos.

   Ahora bien, el Reglamento Comunitario, que es la disposición de cobertura a la que hay que estar, no establece un criterio específico de proporcionalidad. Tampoco lo hace el Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero.

   Por ello, no existe infracción en la actuación administrativa seguida, tal como ya se vino a reconocer en la Sentencia de esta Sala de 27 de septiembre de 2005 (recurso de casación 4686/2000 ).

Dentro de la misma línea argumental, en el quinto motivo se alega infracción del artículo 2 del Reglamento CEE 3950/1992, del Consejo, de 28 de diciembre de 1992 y del artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, en relación con el artículo 3.1 del Código Civil, al no haberse tomado en consideración la compensación a nivel de comprador.

En efecto, entiende la recurrente que el indicado precepto exige que se tome en consideración el hecho de si el ganadero se ha beneficiado, o no, de la primera compensación a nivel de comprador, lo que solo puede interpretarse en el sentido de que quien no se haya beneficiado de la primera compensación o lo haya hecho a nivel inferior al de los demás ganaderos, pueda beneficiarse de una mayor compensación a nivel nacional.

Como hemos dicho con anterioridad, el artículo 2.2 del Real Decreto 324/194, de 28 de febrero, dispone:

" 2. El SENPA determinará a nivel nacional, la participación definitiva de los productores en el pago de la tasa adeudada, en función del rebasamiento de la cantidad de referencia de que dispone cada uno de ellos, después de haber compensado las cantidades de referencia, no utilizadas en el período, que no hubieran sido objeto de compensación por los compradores.

La compensación por el SENPA de las cantidades de referencia no utilizadas se efectuará proporcionalmente a la cantidad individual de referencia disponible de los productores afectados, tomando en consideración los que no se hubieran beneficiado de la compensación prevista en el apartado 1 y, en su caso, el nivel de la misma.

Rectamente interpretado el párrafo segundo del apartado 2 transcrito debe ser entendido en el sentido de que la compensación a nivel nacional ha de aplicarse -por supuesto- a todos los productores que no se hubiesen beneficiado de la compensación a nivel de comprador, pero también a los que se hubieran beneficiado, teniendo en cuenta "el nivel de la misma"

Y esto es lo que ha hecho en el caso presente, en que la liquidación se practica sobre los excesos de entregas resultantes una vez aplicada la compensación a nivel de comprador y no directamente sobre los excesos de entregas sobre las respectivas cuotas al margen de aquellas.

En el sexto y último motivo se alega infracción del principio de igualdad proclamado por el artículo 14 de la Constitución, que sirve para volver a denunciar los criterios de compensación establecidos por el FEGA.

Sin embargo, la existencia de diferencias de cuotas y rebasamiento hace que deba considerarse que existen situaciones diversas y que, por tanto, la proporcionalidad variable no infringe el principio de igualdad.

Al rechazarse todos los motivos alegados, se desestiman los recursos de casación del Abogado del Estado y de la representación procesal de VAQUERS D'OSONA S.C.C.L.

Esta desestimación lleva aparejada la preceptiva condena en costas, si bien que la Sala, apreciando las circunstancias concurrentes y de conformidad con el artículo 139.3, fija como cifra máxima de honorarios de los Abogados de las partes, en cuanto actúan como recurridas, la de 1.200 euros.

Por las razones expuestas, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación, interpuesto por EL ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que legalmente ostenta de LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, contra la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 4 de octubre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 503/1999, seguido por la entidad hoy recurrente contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 25 de marzo de 1999.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por D. Eduardo Morales Price, Procurador de los Tribunales en representación de la entidad "VAQUERS D'OSONA, S.C.C.L", contra la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 4 de octubre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 503/1999, seguido por la entidad hoy recurrente contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 25 de marzo de 1999.

Que debemos imponer e imponemos las costas a las partes, en cuanto actúan como recurrentes, si bien que con la limitación establecida en el último de los Fundamentos de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Angel Aguallo Avilés PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martín Timón, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.