STS, 11 de Noviembre de 1999
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 7844/1994 |
| Fecha de Resolución | 11 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por Don Eloy , representado por el Procurador Don Eduardo Codes Feijóo y asistido de la Letrada Doña Dolores Herrero Lima, contra la sentencia dictada, con fecha 11 de febrero de 1994, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, estimatoria parcial del recurso de dicho orden jurisdiccional número 798/1993 promovido contra el acuerdo del AYUNTAMIENTO DE RUILOBA (CANTABRIA) -que ha comparecido, en esta alzada, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Isidoro Argos Simón y la dirección técnico jurídica del Letrado Don Jesús Pellón F. Fontecha- por el que se había denegado el recurso de reposición deducido contra la liquidación provisional practicada por la citada Corporación, respecto a la misma edificación, en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), por importe de 571.876 pesetas, y en concepto de Tasa por Licencia de Obras o Urbanística, por importe de476.563 pesetas.
En la indicada fecha de 11 de febrero de 1994, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 798/1993, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador Sr. Camy Rodríguez, en nombre y representación de Don Eloy , contra el acuerdo del Ayuntamiento de Ruiloba, de fecha 4 de junio de 1993, por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación provisional practicada por el Ayuntamiento en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, por importe de 571.876 pesetas, y en concepto de Tasa por licencia de obras, por importe de 476.563 pesetas. Que debemos anular y anulamos la liquidación provisional practicada en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Obras e Instalaciones, confirmando la liquidación girada en concepto de tasa por licencia de obras; sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de Don Eloy preparó, ante el Tribunal a quo, el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE RUILOBA (CANTABRIA), su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para deliberación y fallo, la audiencia del día 3 de noviembre de 1999, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La sentencia de instancia, dictada con motivo de la liquidación provisional del ICIO, por importe de 571.876 pesetas (resultante de la aplicación al presupuesto, de 23.828.182 pesetas, oportunamente visado, previsto para la construcción de una vivienda unifamiliar en el Barrio de la DIRECCION000 , del tipo de gravamen del 2'40 %), y de la Tasa por la correspondiente Licencia Urbanística para la citada obra (resultante, a su vez, de la aplicación, al mismo presupuesto -o base imponible- de 23.828.182 pesetas, del tipo de gravamen del 2%, previsto en el artículo VI de la Ordenanza número 4 del Ayuntamiento de Ruiloba, reguladora de la mencionada Tasa), ha anulado la liquidación del ICIO y ha confirmado, reputándola conforme a derecho, la de la Tasa.
El presente recurso de casación (que, a tenor de lo indicado en el escrito de preparación del mismo y en el auto de esta Sala, de fecha 23 de septiembre de 1994, resolutorio del recurso de queja interpuesto, en su día, contra la decisión del Tribunal a quo de no tenerlo por preparado por mor de su cuantía, debe reconducirse al exclusivo análisis, dentro de lo que es un recurso indirecto, de la virtualidad de la liquidación de la Tasa por la concesión de la Licencia de Obras o Urbanística, en razón a la presunta ilegalidad de la Ordenanza Fiscal municipal número 4, reguladora de la misma) se funda, al amparo del ordinal 4 del artículo
95.1 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992, de Reforma Procesal Urgente), en los siguientes motivos impugnatorios:
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Infracción del artículo 23 de la Ley General Tributaria, en relación con el 1.4 del Código Civil, y del principio de "non bis in idem", relativo a la prohibición de la 'duplicidad de tributos' sobre un mismo hecho imponible; de los artículo 1, 3 y 6.4 del Código Civil; del artículo 39 de la Ley de esta Jurisdicción (versión de 1992), en relación con el 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el 106.1 de la Constitución; y de la jurisprudencia que los desarrolla e interpreta.
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Infracción del artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales (definidor del hecho imponible de las Tasas municipales).
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Infracción, por inaplicación, del artículo 2 del Código Civil, en relación con el 9 de la Ley General Tributaria, y de la Disposición Derogatoria única del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, aprobatorio del Texto Refundido sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (al ser incorrecta la referencia que el artículo II de la Ordenanza número 4 hace al artículo 178 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de la llamada Ley del Suelo, derogado, al tiempo de la liquidación ahora cuestionada, por el citado RDLeg 1/1992).
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Interpretación errónea o inaplicación del artículo 24 de la Ley 39/1988 e inaplicación del artículo 25 de la misma.E) Infracción, por inaplicación, del artículo 10 de la Ley General Tributaria, en relación con el 16, 20 y siguientes de la Ley 39/1988 y 14 y 133.1 y 2 de la Constitución.
El primero de los citados motivos, carece de todo predicamento, pues, además de lo expuesto en el Fundamento de Derecho Sexto de la sentencia de instancia, que aquí damos por reproducido y hacemos nuestro, la jurisprudencia de esta Sección y Sala, en sentencias, entre otras, de 17 de enero y 11 de octubre de 1994, 18 de junio de 1997, 8 de abril de 1998 y 26 de junio de 1999, ha dejado sentada la perfecta compatibilidad del ICIO y de la Tasa por Licencia de Obras o Urbanística correspondientes a una misma construcción (aunque los elementos fácticos de la base imponible sean circunstancialmente los mismos -como acontece en el presente caso-), porque "el hecho imponible del ICIO viene constituído por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija proveerse de Licencia municipal, por lo que, aun cuando este último requisito sea uno de los elementos que delimitan su hecho imponible, en él se grava la capacidad contributiva puesta de manifiesto con la realización de la obra, construcción e instalación, que es algo conceptualmente diferente de la actividad municipal necesaria para que la Licencia pueda ser concedida (actividad consistente en la prestación del pertinente servicio administrativo de verificación de la legalidad de los citados conceptos edificatorios), que constituye, a su vez, el hecho imponible de la Tasa por la Licencia de Obras o Urbanística, por lo que, como la Ordenanza municipal aplicada refleja con exactitud estas características, ningún reproche se le puede hacer sobre su legalidad (a menos que el recurrente dirija sus quejas, también, contra la Ley que les sirvió de cobertura, que es algo que, sólo viable a través, en su caso, del planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, escapa al conjunto de poderes o competencias que se atribuyen a las Salas de lo Contencioso Administrativo)".
El segundo de los motivos casacionales no puede, tampoco, ser estimado, pues, en contra del criterio sustentado por la parte recurrente (de que la actividad de control o verificación urbanística, previa a la concesión de la Licencia, es susceptible de ser prestada o realizada por 'iniciativa privada', dado que tal actividad técnica y administrativa no requiere acto alguno de "imperium" -debiendo diferenciarse, a este respecto, tal control o verificación de la concesión o denegación de la Licencia, que sí requiere o implica manifestación del ejercicio de la autoridad-, según se infiere del artículo 242.7 del Real Decreto Legislativo 1/1992, que encomienda tal función comprobativa a los Colegios Profesionales que tengan atribuído el visado de los proyectos técnicos), el artículo II.1 de la Ordenanza número 4 del Ayuntamiento de Ruiloba sí cumple, en este extremo, lo establecido, al efecto, en el artículo 20.1 de la Ley 39/1988, en tanto en cuanto que, a tenor del artículo 243.1 y 2 del citado RDLeg 1/1992 (declarado válido por la sentencia del Tribunal Constitucional número 61/1997, de 20 de marzo, y por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones) y 4 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978 (en relación con lo dispuesto en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales), las competencias para la expedición de Licencias están atribuídas legalmente a las citadas entidades locales o a los Alcaldes y el procedimiento para su otorgamiento es el establecido en la legislación municipal -con la necesaria concurrencia de un informe técnico y jurídico de sus pertinentes funcionarios-.
Y, por tanto, no es cierto que los Colegios Profesionales tengan atribuído el mencionado control, por cuanto el artículo 242.7 del RDLeg 1/1992 (declarado nulo por la STC 61/1997), al encomendarles el visado de los proyectos técnicos, lo que hace es establecer una obligación de los mismos de poner en conocimiento de la Administración competente (la municipal) cualquier irregularidad o vulneración de la legalidad urbanística, mediante la denegación del visado.
Esto es un control corporativo previo al control administrativo que debe de llevarse a cabo en el seno de la entidad local, y que, por tanto, en nada supone ni implica una cesión o delegación de competencias en los Colegios Profesionales.
Evidentemente, cualquier técnico cualificado está capacitado para determinar si un concreto proyecto se ajusta o no a las normas urbanísticas aplicables, pero lo que no ofrece dudas es que la única interpretación de las normas válida es la realizada por el órgano administrativo que legalmente tiene atribuida la competencia.
Buena prueba de ello es que el control de la legalidad urbanística previo, que a través del visado realizan los Colegios de Arquitectos, no es ni tan siquiera vinculante para el órgano administrativo que debe conceder la Licencia.
Y no es ocioso recordar que el artículo 13.a) de la Ley 8/1989, de 13 de abril ,de Tasas y Precios Públicos, señala la posibilidad de establecer Tasas por "la tramitación o expedición de Licencias ..." (así como que el artículo 29.4.h de la Ley 39/1988 reformado por la Ley 25/1998, de 13 de julio, admite talposibilidad en relación con el otorgamiento de las Licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana), todo lo cual confirma la legalidad de esta exacción y del procedimiento para girarla.
Arguye el recurrente, en su tercer motivo impugnatorio, que el artículo II de la Ordenanza número 4, regulador del hecho imponible de la Tasa por Licencia de obras, carece en realidad de contenido y, por tanto, de eficacia aplicativa, porque la referencia que hace al artículo 178 de la Ley del Suelo (Real Decreto 1346/1976) es, desde la entrada en vigor del RDLeg 1/1992 (antes de la edificación mencionada en los presentes autos), algo vacuo y sin sentido, al haber sido derogado por tal disposición legal.
Lo que priva aquí, más bien, son los conceptos jurídicos y no los preceptos formales que los contienen y, en consecuencia, a partir del RDLeg 1/1992, había que entender que la referencia al comentado artículo 178 del RD 1346/1976 venía hecha al nuevo artículo 242 del RDLeg 1/1992.
E, incluso, debe llegarse, asímismo, a la conclusión de que la referencia al citado artículo 178 gozaba, al tiempo de la liquidación que analizamos (y goza, aún, ahora), de plena virtualidad jurídica (siendo, por tanto, plenamente aplicable al caso de autos el artículo II de la Ordenanza Fiscal número 4 de Ruiloba), porque tanto en la sentencia del Tribunal Constitucional número 61/1997 como en la Ley 6/1998 se ha declarado la inconstitucionalidad y, en consecuencia, la nulidad "in radice" de los artículos 242.2.a.5 y 7, 243.3 y 260 del RDLeg 1/1992 y se ha proclamado la pervivencia y eficacia, entre otros muchos, del cuestionado artículo 178 del RD 1346/1976, con lo que se mantiene la obligatoriedad de tributar, mediante la pertinente Tasa, por la concesión de la Licencia de Obras.
Sin embargo, debemos estimar el cuarto motivo impugnatorio casacional, habida cuenta que, con la aplicación del contenido de los artículos V (base imponible) y VI (tipos de gravamen y cuota tributaria) de la Ordenanza Fiscal número 4, el importe de la Tasa liquidada supera, obviamente, el coste del servicio técnico y administrativo prestado.
Afirma el recurrente que la Ordenanza número 4 no contiene previsión de clase alguna respecto del coste real o previsible del servicio de que se trata, pues, según el 'informe' vertido por el Secretario del Ayuntamiento de Ruiloba con fecha 3 de junio de 1993, >.
El artículo V de la Ordenanza número 4 fija, en su apartado 1.a), como módulo determinante de la base imponible de la Tasa cuestionada (en el caso de 'obras de nueva planta'), el concepto del "coste real y efectivo de la obra civil" (coincidiendo, en este punto, con lo que integra, a su vez, casi en su totalidad, la base imponible del ICIO -prevista en el artículo III de la Ordenanza Fiscal número 1-), y la sentencia de instancia parece entender que se ha cometido, en el citado artículo V.1.a), una cierta irregularidad, en contraste con lo establecido, al efecto, sobre la cuantía de la Tasa, en el artículo 24 de la Ley 39/1988, ya que declara, entre otros extremos, que "... al liquidar la Tasa en función, no tanto del servicio prestado, como del presupuesto de la obra ..." y que "... aun de aceptarse la irregularidad de la Tasa ... " y "... la inidoneidad eventual de la liquidación de la Tasa no conllevaría su supresión ...".
Lo cierto es que no se ha vulnerado, directamente, con el módulo establecido en el artículo V.1.a) de la Ordenanza número 4 para concretar la base imponible de la Tasa, lo previsto al respecto en el artículo 24 de la Ley 39/1988, pues, de acuerdo con lo declarado en la sentencias de esta Sala y Sección, entre otras, de 15 de octubre de 1992, 6 de noviembre de 1993 y 15 de marzo de 1995, es factible determinar, en principio, la base imponible de la Tasa según el coste real y efectivo de ejecución de la obra o construcción (aunque coincida tal coste o base con la señalada para el ICIO).
El verdadero problema surge porque, como, según se ha dejado expuesto en el informe del Secretario del Ayuntamiento, no se ha podido determinar o evaluar el coste global de los servicios necesarios para la adecuada concreción del importe estimado de las Tasas a exaccionar, y se da la circunstancia, además, de que, según el artículo V.1.a) de la Ordenanza, la base imponible de la Tasa es, como se ha indicado, el coste real y efectivo de la obra civil (coincidente con la del ICIO -lo cual es correcto-), y, según el artículo VI de la misma, el tipo de gravamen es el del 2% (casi parecido al del ICIO, que es el del 2'4%), EVIDENTE RESULTA QUE la cuota tributaria resultante ha roto, por mor de laexcesividad (en vista de todas las circunstancias expuestas) de las tarifas o tipos proporcionales fijados en dicho artículo VI, el equilibrio que debe existir (contando -sí, también- con la capacidad económica del contribuyente -artículo 24.3 de la Ley 39/1988-) entre el importe estimado o precio o montante de las Tasas y el coste real o previsible, en su conjunto, del servicio administrativo que, al efecto, debe prestarse.
Al ser ilegal, pues, la Ordenanza Fiscal número 4 en dicho punto (artículo VI: Tipos de gravamen y cuotas tributarias), tanto por el defecto formal de la ausencia de un propio informe técnico-económico que haya determinado y evaluado previamente el coste de los servicios (defecto formal que no puede, sin embargo, apreciarse en un recurso indirecto), como, sobre todo, en cuanto al fondo material, por la circunstancial e injustificada excesividad, en consecuencia, de los tipos de gravamen concretados en el precepto (en contraste, partiendo de un mismo módulo determinativo de la base imponible, con los fijados para el ICIO), DEBE REPUTARSE no atemperada a derecho la liquidación de la Tasa objeto de controversia y debe revocarse, por tanto, en tal extremo, la sentencia de instancia.
Resulta, ya, superfluo, ante la decisión estimatoria adoptada, el hacer referencia al último de los motivos impugnatorios aducidos por el recurrente.
Siendo estimatoria la sentencia, cada parte sufragará las costas causadas a su instancia tanto en la presente casación como en los autos jurisdiccionales tramitados ante el Tribunal a quo.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Eloy contra la sentencia dictada, en el recurso contencioso administrativo número 798/1993, por la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, debemos casarla y la casamos, y, en su lugar, con estimación del recurso contencioso de instancia, declaramos la nulidad de la liquidación de la Tasa por Licencia de Obras por importe de 476.563 pesetas objeto de controversia y del acuerdo municipal que la confirmó en reposición, por ilegalidad de la Ordenanza Fiscal de aplicación. Cada parte sufragará las costas causadas en esta casación y en los autos jurisdiccionales de instancia.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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