STS, 6 de Febrero de 2007
| Ponente | SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2007:1102 |
| Número de Recurso | 7172/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Febrero de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Febrero de dos mil siete.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 7172 de 2001, interpuesto por el Procurador Don Ignacio Melchor de Oruña, contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha veinte de julio de dos mil uno, en el recurso contencioso- administrativo número 659 de 2000.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Octava, dictó Sentencia, el veinte de julio de dos mil uno, en el Recurso número 659 de 2000, en cuya parte dispositiva se establecía: "Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A. contra la resolución del Ministro de Fomento de fecha 1 de abril de 2000, por la que no se autoriza la revisión de tarifas y peajes solicitada por la citada sociedad, confirmando la misma por ser conforme a Derecho, en los términos expuestos. Sin imposición de costas".
En escrito de tres de octubre de dos mil uno, el Procurador Don Ignacio Melchor de Oruña, en nombre y representación de Ibérica de Autopistas, S.A., IBERPISTAS, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veinte de julio de dos mil uno .
La Sala de Instancia, por Providencia de dieciséis de noviembre de dos mil uno, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.
En escrito de ocho de enero de dos mil dos, el Procurador Don Ignacio Melchor de Oruña, en nombre y representación de Ibérica de Autopistas, S.A., IBERPISTAS, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de trece de noviembre de dos mil dos.
En escrito de veintinueve de abril de dos mil tres, el Sr. Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día treinta y uno de enero de dos mil siete, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala
Se combate en el presente recurso extraordinario de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de veinte de junio de dos mil uno, pronunciada en el recurso 659/2000, e interpuesto por la representación procesal de Ibérica de Autopistas, S.A., contra la Resolución del Excmo. Sr. Ministro de Fomento de uno de abril de dos mil que denegó la revisión de tarifas y peajes solicitada por la recurrente como consecuencia de lo dispuesto en el Real Decreto 429/2000, de treinta y uno de marzo, que prorrogó durante el año dos mil las tarifas y peajes vigentes correspondientes a las autopistas de titularidad de la Administración General del Estado, entre las que se encuentra la de: VillalbaVillacastín- Adanero, cuya concesión ostenta la recurrente.
La Sentencia de instancia en el primero de los fundamentos de Derecho recoge las pretensiones de la actora y así expuso que: "La parte actora solicita la nulidad del acto impugnado al estar basado exclusivamente en el Real Decreto 429/2000 (impugnado ante el Tribunal Supremo), que de forma unilateral y absolutamente confiscatoria, deniega un derecho legítimo consagrado contractual y legalmente. Así, la revisión de tarifas y peajes debe realizarse según lo establecido en la Cláusula 45 del Pliego de Cláusulas para la construcción, conservación y explotación de autopistas, en la redacción dada por el Real Decreto 210/90, de 16 de febrero . Esta norma establece un procedimiento de revisión automática, consistente en incrementar las tarifas en el 95% del I.P.C. anual, siendo la revisión anual y debiendo producirse en el mes de marzo de cada año.
Solicita, en consecuencia, la declaración de nulidad del acto que deniega la revisión de tarifas y peajes para el año 2000, así como el derecho a ser indemnizada en la cantidad que se fije en ejecución de sentencia, tomando como base la diferencia entre las tarifas y peajes prorrogados y las nuevas tarifas y peajes que sean aprobados por la Administración para que entren en vigor a partir del día en que quede sin efecto la suspensión de las tarifas, teniendo en cuenta los vehículos que efectivamente hayan transitado por la Autopista entre los dos periodos temporales considerados, 1 de abril de 2000 y aquel en que se pongan en vigor las nuevas tarifas, según sus categorías desde el punto de vista tarifario más los intereses legales durante dicho periodo así como los correspondientes a partir del día en que entren en vigor las nuevas tarifas revisadas y el momento en que se produzca el abono efectivo".
La misma resolución de la Audiencia Nacional que desestimó el recurso interpuesto ante ella razonaba los motivos que le impulsaban a tomar esa decisión y así decía en los fundamentos de Derecho segundo y tercero lo que sigue: "El Real Decreto 210/1990, de 16 de febrero, que modificaba el contenido de la cláusula 45 del pliego de cláusulas generales de autopistas, aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero
, establece el procedimiento de revisión de tarifas y peajes, que se aplica a las concesiones de autopistas. Dicho Real Decreto establece que las revisiones se aplicarán anualmente, en el mes de marzo de cada año y tendrán como fundamento la variación del índice de precios de consumo.
No obstante lo anterior, el Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo, en su artículo único prorroga durante el año 2000 las tarifas y peajes de las autopistas de titularidad estatal entre las que se encuentra, por lo que ahora nos interesa, la correspondiente a: Villalba-Villacastín-Adanero, cuya concesión ostenta Ibérica de Autopistas, S.A.
Dicha prórroga se justifica, según expresa la Exposición de Motivos de dicho Real Decreto, en el hecho de que desde la fecha de aprobación del sistema de revisión de tarifas y peajes por el RD 210/90, ha cambiado favorablemente la situación económica de las sociedades concesionarias de autopistas de peaje, entre otras razones por el significativo incremento del tráfico de vehículos, respecto de las previsiones en su día realizadas por haber aumentado el parque de los anteriores, así como por las rebajas impositivas aplicadas a los servicios que prestan las concesionarias.
Por ello, resulta necesario, por razón de interés público, que durante el año 2000 se prorroguen las tarifas y peajes que se vienen aplicando, hasta que se apruebe el nuevo procedimiento de revisión de tarifas y peajes en sustitución del previsto en el Real Decreto 210/1990, de 16 de febrero, que velará por el mantenimiento del equilibrio económico-financiero de las concesiones.
El acto impugnado, no autorizó la revisión de tarifas y peajes, como consecuencia lógica de la prórroga establecida en el Real Decreto 429/2000, de cuya legalidad ha de partirse al no existir hasta el momento resolución judicial que otra cosa establezca, y no siendo este órgano judicial competente para pronunciarse sobre ello.
Por tanto, ha de confirmarse dicho acto, sin perjuicio de que una vez resuelto el recurso interpuesto por la propia parte recurrente (según ella misma ha manifestado) ante el Tribunal Supremo contra el referido Real Decreto 429/2000, pueda ser compensada, si se declarara su nulidad, por las pérdidas sufridas debido de la prórroga de tarifas y peajes durante el año 2000, y la consecuente denegación de autorización para la revisión de las mismas".
La Sección Séptima de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo pronunció Sentencia en 17 de octubre de 2.003 en la que resolvió los recursos directos acumulados números 581, 573, 577, 634, y 586 todos ellos del año 2000, e interpuestos por varias sociedades concesionarias de distintas autopistas de peaje de titularidad de la Administración General del Estado.
La Sentencia referida en su fallo anuló el Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo, por el que se prorrogaron las tarifas y peajes vigentes en las autopistas de peaje de titularidad de la Administración General del Estado y dispuso la retroacción del procedimiento de elaboración del Real Decreto hasta el momento en que se debió solicitar el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, y declaró nula la Resolución del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000 dictada al amparo del mismo Real Decreto.
De esta Sentencia es preciso destacar del fundamento sexto lo que sigue: "Para las recurrentes no estamos ante una disposición, sino ante un acto administrativo dirigido a unas personas determinadas y concretas que se relacionan nominativamente en su artículo único y con un contenido también concreto, que es la decisión de prorrogar durante el año 2000 las tarifas y peajes vigentes en las autopistas que se indican también de forma nominativa. Acto, y no norma, que no se inserta en el ordenamiento jurídico ni tiene carácter general y abstracto. Hemos de coincidir con esta apreciación, por lo demás compartida por el Abogado del Estado.
En realidad, esto es lo que el Tribunal Supremo ha dicho en supuestos en los que se impugnaban Reales Decretos que introducían modificaciones en concesiones concretas. Es el caso de las Sentencias de esta Sala de 29 de abril de 2002, 30 de abril de 2001 y 19 de febrero de 1999 . No estamos ante una disposición general".
Junto a lo expuesto subrayamos también lo que la Sentencia manifestó en el fundamento de Derecho octavo cuando expresó que: "De lo que se acaba de decir, derivan, en lo que en este momento importa, dos consecuencias. Una es que, anulado el Real Decreto 429/2000, debemos declarar contrarias a Derecho las Resoluciones del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000 en cuanto se han visto privadas del único sustento jurídico en virtud del que fueron dictadas.
La otra es que no procede entrar en el examen de los restantes motivos y pretensiones esgrimidos en las demandas desde el momento en que, establecida la ilegalidad de los actos impugnados con la consiguiente retroacción del procedimiento, el Gobierno deberá resolver, al dictarlo de nuevo, sobre la compensación que corresponde a las recurrentes y la forma de hacerla efectiva a la vista del marco jurídico vigente".
Pues bien como consecuencia de esa Sentencia y en acatamiento de la misma el Gobierno de la Nación dictó el Real Decreto 2219/2004 de 26 de noviembre, por el que se adoptan, medidas para el restablecimiento del equilibrio económico de los contratos de concesión, alterado como consecuencia de la aplicación del Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo . Así en la exposición de motivos puede leerse que: "De esta manera, y para el cálculo de la oportuna compensación, debe tenerse en cuenta que los efectos del Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo, propiamente dichos se agotan con la entrada en vigor de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, que tiene lugar el 1 de enero de 2001, la cual establece el nuevo procedimiento de revisión de tarifas (art. 77 ) partiendo de una congelación de tarifas realizada por la propia ley (disposición transitoria sexta.1), preceptos cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada".
El Real Decreto al que nos referimos en su artículo único dispuso que "las concesiones de las autopistas... afectadas por la aplicación del Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo, tendrán derecho a percibir una compensación económica por la diferencia entre los peajes percibidos y los que hubieran resultado de la aplicación del procedimiento de revisión de tarifas y peajes previsto en el Real Decreto 210/1990, de 16 de febrero, desde el 1 de abril al 31 de diciembre de 2000, ambos inclusive, así como por los intereses devengados desde el punto medio del período considerado hasta el momento de percepción de la compensación que a cada uno corresponda".
El recurso extraordinario de casación que resolvemos se interpuso por la Sociedad Ibérica de Autopistas, S.A. concesionaria de la autopista Villalba-Villacastín-Adanero y contiene tres motivos de casación todos ellos al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".
El primero al entender que la Sentencia de instancia infringía el principio general de revisión de tarifas establecido en el art. 14 de la Ley reguladora de las autopistas de peaje en régimen de concesión, de 10 de mayo de 1972, y la cláusula 45 del pliego de cláusulas para construcción, conservación y explotación de autopistas, según redacción dada a la misma por el Real Decreto 210/1990, de 16 de febrero, todo ello en relación con el art. 24 de la Ley autopistas citada. A su vez el segundo de los motivos del recurso con idéntico amparo que el anterior considera infringida la doctrina de esta Sala expuesta en las Sentencias de 6 de febrero de 1999 y 12 de febrero de 2000 en las que se resolvía un supuesto prácticamente idéntico al presente si bien referido al año 1997 en el que se produjo la congelación de las tarifas y peajes durante los meses de marzo a septiembre.
Ambos motivos han de prosperar y resolverse simultáneamente. El argumento que utilizó la Sentencia recurrida para rechazar el recurso fue que "el acto impugnado que no autorizó la revisión de tarifas y peajes era la consecuencia lógica de la prórroga establecida en el Real Decreto 429/2000, de cuya legalidad ha de partirse al no existir hasta el momento resolución judicial que otra cosa establezca, y no siendo este órgano judicial competente para pronunciarse sobre ello".
Sin embargo esa conclusión es errónea si se considera que la misma no tuvo en consideración la verdadera naturaleza del Real Decreto 429/2000 que no era una disposición de carácter general sino un acto administrativo dirigido a una serie de destinatarios concretos, las sociedades concesionarias de las distintas autopistas de titularidad de la Administración del Estado, que después se concretó para cada una de ellas en la resolución del Excmo. Sr. Ministro de Fomento recurrida y para cuyo examen y consideración la Sala de instancia gozaba de plenitud de Jurisdicción de modo que pudo pronunciarse sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de aquél incluso analizando las razones contenidas en el acto del que dimanaba que de modo directo no podía enjuiciar. Tanto más cuanto que pudo decidir sobre el mismo a la luz de la jurisprudencia de esta Sala representada por las Sentencias que enumera el motivo y que le fueron citadas en la instancia y en las que se mantenía la doctrina de que la denegación de la revisión anual de las tarifas y peajes de las autopistas era contraria a Derecho en tanto que modificaba la concesión y alteraba el equilibrio financiero del contrato.
En consecuencia la Sentencia recurrida ha de casarse y declararse nula y sin ningún valor ni efecto y de conformidad con lo dispuesto en el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción esta Sala habrá de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que se hubiera planteado el debate.
Anulada la Sentencia recurrida es obvio que la resolución impugnada debe anularse porque de modo indebido prorrogó la vigencia de las tarifas y peajes que hubo de actualizar de conformidad con las normas vigentes sin perjuicio de que para el futuro se arbitrase un nuevo método de actualización como fue el establecido en la Ley 14/2000 que modificó el art. 24.2 de la Ley de autopistas y que la Sentencia hubo de tomar en cuenta para asumir la compensación que en un supuesto como el debatido debía abonar la Administración a la recurrente para mantener el equilibrio económico financiero de la concesión. Así resultaba por otra parte de la pretensión ejercitada por la demandante y a la que se refería la Sentencia en el fundamento de Derecho primero.
Sin embargo esta Sala al decidir ahora acerca de la compensación demandada no puede ignorar la publicación del Real Decreto 2.209/2004, de 26 de noviembre, por el que se adoptan, en cumplimiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2003, medidas para el restablecimiento del equilibrio económico de los contratos de concesión, alterado como consecuencia de la aplicación del Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo y que comprendía a la recurrente y que dispuso en su artículo único que la recurrente "tendría derecho a percibir una compensación económica por la diferencia entre los peajes percibidos y los que hubieran resultado de la aplicación del procedimiento de revisión de tarifas y peajes previsto en el Real Decreto 210/1990, de 16 de febrero, desde el 1 de abril al 31 de diciembre de 2000, ambos inclusive, así como por los intereses devengados desde el punto medio del período considerado hasta el momento de percepción de la compensación que le corresponda". A la vista de lo anterior la Sala considera que esa pretensión habrá sido satisfecha a la demandante a su conformidad por la Administración del Estado en aplicación de ese Real Decreto, sin perjuicio de que en otro caso pueda discutir ese extremo ante el Tribunal de instancia.
Al estimarse el recurso procede de conformidad con el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no hacer expresa condena en costas a la sociedad recurrente en este recurso extraordinario de casación y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que le correspondan.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
Ha lugar al recurso extraordinario de casación núm. 7172/2001 interpuesto por la representación procesal de Ibérica de Autopistas, S.A., frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de veinte de junio de dos mil uno, pronunciada en el recurso 659/2000, interpuesto contra la Resolución del Excmo. Sr. Ministro de Fomento de uno de abril de dos mil que denegó la revisión de tarifas y peajes solicitada por la recurrente como consecuencia de lo dispuesto en el Real Decreto 429/2000, de treinta y uno de marzo, que prorrogó durante el año dos mil las tarifas y peajes vigentes correspondientes a las autopistas de titularidad de la Administración General del Estado, entre las que se encuentra la de: Villalba- Villacastín-Adanero, cuya concesión ostenta la recurrente, que casamos y declaramos nula y sin ningún valor ni efecto.
Estimamos el recurso 659/2000 interpuesto por la representación procesal de Ibérica de Autopistas, S.A. contra la Resolución del Excmo. Sr. Ministro de Fomento de uno de abril de dos mil que denegó la revisión de tarifas y peajes solicitada por la recurrente como consecuencia de lo dispuesto en el Real Decreto 429/2000, de treinta y uno de marzo, que prorrogó durante el año dos mil las tarifas y peajes vigentes correspondientes a las autopistas de titularidad de la Administración General del Estado, entre las que se encuentra la de: Villalba- Villacastín-Adanero, cuya concesión ostenta la recurrente, que anulamos por no ser conforme a Derecho y declaramos el derecho de la Sociedad recurrente a ser compensada por la diferencia entre los peajes percibidos y los que hubieran resultado de la aplicación del procedimiento de revisión de tarifas y peajes previsto en el Real Decreto 210/1990, de 16 de febrero, desde el 1 de abril al 31 de diciembre de 2000, ambos inclusive, así como por los intereses devengados desde el punto medio del período considerado hasta el momento de percepción de la compensación que le corresponda con la salvedad contenida en el inciso final del fundamento quinto de esta resolución.
En cuanto a costas no hacemos expresa condena de las de este recurso extraordinario de casación y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que le correspondan.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
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