El laberinto de la invalidez: algunas pistas para no perderse
| Autor | Tomás Cano Campos |
| Páginas | 57-114 |
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La invalidez de los actos jurídicos, y de las normas en general, es, seguramente, uno de los conceptos más confusos y escurridizos de la teoría del Derecho en general y de la dogmática jurídica en particular. La importancia del tema ha llevado a los juristas a ocuparse de él de forma recurrente, pero los resultados obtenidos no han logrado alcanzar un razonable grado de consenso acerca de su significado y su acomodo al funcionamiento real del Derecho. Esto es especialmente claro en el ámbito del Derecho Administrativo, donde el concepto de invalidez de los actos administrativos no siempre es utilizado con el mismo significado y donde todavía no se ha logrado ofrecer una construcción que integre todos los elementos del fenómeno, aclare debidamente sus efectos o consecuencias y explique su funcionamiento real en el sistema, de modo que se eviten las constantes críticas y revisiones de que el tema es objeto por parte de cada autor que se aproxima a él con cierta profundidad. Las últi-
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mas reformas del procedimiento administrativo no han servido para aclarar este confuso panorama porque, al igual que en otros muchos ámbitos, dejan todo como estaba o peor. En este caso, al menos, no lo han empeorado.
En los últimos años, en cualquier caso, se ha avanzado doctrinalmente en la clarificación de este confuso panorama, pero el enredo conceptual permanece ante la gran diversidad de términos utilizados con un significado próximo entre sí (irregularidad, antijuridicidad, ilegalidad, invalidez, inexistencia, nulidad, anulabilidad, anulación, ineficacia, etc.), lo que impide entrar a analizar el fenómeno sin antes haber aclarado mínimamente el significado de cada concepto, normalmente mediante el recurso a definiciones estipulativas. Por otro lado, algunos de los elementos de la invalidez siguen sin ser debidamente destacados, por lo que la funcionalidad de las normas que los regulan no se percibe claramente y, por ello, la construcción conceptual resulta a veces incompleta o sesgada y parece no adecuarse a la realidad sobre la que realmente se proyecta.
El presente trabajo pretende ofrecer, modestamente, una construcción conceptual y funcional de la invalidez de los actos administrativos que contribuya a salir del laberinto en el que parece encontrarse, destaque sus elementos estructurales y ofrezca una explicación plausible de esa supuesta escisión entre las consecuencias de la invalidez y su proyección en el plano de la realidad, de esa desviación que parece haber entre la teoría y la praxis de la categoría. Para todo ello me apoyo esencialmente en las obras de la dogmática jurídico-admi-nistrativa de nuestro país, pero he prestado también alguna atención a los estudios de teoría del Derecho, pues, aunque la teoría de la invalidez en el Derecho Administrativo se ha construido fundamentalmente sobre los conceptos ofrecidos por la dogmática del Derecho Civil, en rigor se trata de conceptos de teoría general del Derecho. En esta, ciertamente, tampoco reina acuerdo sobre el tema y no resulta sencillo conectar las teorías de la invalidez que ofrece con las propias de la dogmática jurídico-administrativa, debido a sus diferentes preocupaciones. Pero creo, en cualquier caso, que es necesario abrir el campo de la investigación en este tema y que los estudios sobre la materia de la teoría general del Derecho ofrecen un instrumental conceptual que puede ser de utilidad para su configuración y explicación en el Derecho Administrativo.
Para aproximarnos al fenómeno de la invalidez de los actos administrativos y a los diversos elementos en que debe apoyarse su construcción conceptual podemos partir de lo siguiente. A veces decimos que un acto o un contrato son válidos o inválidos, para significar que de ello se derivan determinadas consecuencias o efectos jurídicos (por ejemplo, en el segundo caso, que el acto o el contrato es ineficaz), mientras que otras la validez o invalidez apunta a las
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condiciones o antecedentes de lo que calificamos como tal (y entonces decimos, por ejemplo, que un acto es válido porque ha sido dictado cumpliendo los requisitos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común -en adelante, LPAC- o que un contrato es inválido porque el adjudicatario carece de solvencia técnica o profesional). Ello supone que, a propósito de la validez e invalidez, podemos referirnos tanto a sus condiciones o antecedentes (o a su negación: los vicios de validez) como a sus consecuencias: a cuáles son los efectos de que cierto resultado institucional (acto, contrato, sentencia, ley) sea válido o inválido2.
Por eso, una teoría de la invalidez consiste, básicamente, en una teoría de los requisitos de la validez y en una teoría de las consecuencias de la invalidez. Mientras que la primera trata de responder a la pregunta de cuándo es válido o inválido un acto administrativo, la segunda responde a cuáles son los efectos o consecuencias que se derivan de la invalidez del acto3. Una teoría que ha de tener en cuenta también el régimen para declarar la invalidez y al carácter y efectos de los pronunciamientos autoritativos que la declaran.
La confusión conceptual tiene que ver, en buena parte, con el hecho de que cuando nos referimos a la invalidez, a la nulidad o la anulabilidad de los actos o de las normas, no siempre queda claro a cuáles de esos elementos estamos aludiendo, si al tipo de vicio que concurre, al régimen de invalidación o anulación (procedimiento, órgano competente) o, en fin, a los efectos que se atribuyen a la declaración autoritativa de invalidez4.
- El régimen de validez es el conjunto de requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para la validez de los actos y cuya infracción da lugar a un «vicio» o irregularidad y, eventualmente, a su invalidez. Los términos nulidad y anulabilidad se utilizan a veces para determinar si el vicio que presenta el acto es de uno u otro tipo (arts. 47 y 48 LPAC).
- El régimen de invalidación, por su parte, se refiere al sistema de control o declaración de la invalidez, pues determina qué órganos tienen competencia para enjuiciar la validez del acto y en qué condiciones y con arreglo a qué procedimiento ha de ejercerse esa competencia. Para muchos auto-
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res, la nulidad y la anulabilidad son, esencialmente, categorías típicamente procedimentales, ya que las diferencias entre una y otra son de ese tipo.
- El régimen de eficacia de los pronunciamientos de invalidez, por último, determina qué efectos jurídicos se atribuyen a la declaración de invalidez. La distinción entre nulidad y anulabilidad se reproduce en ocasiones a propósito de esta cuestión y, así, suele afirmarse (erróneamente) que los pronunciamientos de nulidad tienen efectos retroactivos (ex tune) y son declarativos de la invalidez, mientras que los de anulabilidad tienen efectos pro futuro (ex nunc) y entonces son constitutivos de la invalidez.
Aunque se trata de elementos de un mismo fenómeno, su análisis separado puede contribuir a deshacer el enredo o a aclarar la confusión en torno al uso y al significado de la invalidez de los actos en nuestro Derecho Administrativo y, probablemente también, a explicar ese supuesto divorcio o escisión que se da entre las consecuencias de la invalidez y su proyección en la realidad.
Por eso cuando se afirma que la invalidez del acto es su inexigibilidad jurídica creo que solo se está dando cuenta parcialmente del fenómeno, pues no se explícita que esa inexigibilidad jurídica del acto se debe, precisamente, a que no ha respetado (alguna de) las normas que establecen su producción y determinan su contenido; además, me parece que no refleja por completo el uso que hacemos del término invalidez que, como se acaba de ver, alude también a que el acto no cumple alguno de los requisitos exigidos por el ordenamiento5.
En principio, un acto administrativo obliga o vincula y, por tanto, debe ser lo que su contenido dice que debe ser cuando es válido, cuando respeta las normas que regulan su producción jurídica. Pero, en atención a determinados valores o principios del sistema, el Derecho impone que se presuma inicial-mente esa validez y, portante, exige que desde que el acto se dicta se actúe sin entrar a analizar si se acomoda o no a tales normas hasta que un órgano competente para ello declare imperativamente su invalidez6. Así, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, no solo vinculan y producen efectos jurídicos
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los actos que se adecúan a las exigencias contenidas en las normas sobre la producción jurídica que establecen sus requisitos de validez, sino también aquellos otros que, pese a no adecuarse a tales normas, presentan al menos una mínima apariencia de adecuación y por ello puede considerarse que estamos ante un acto administrativo. Condición de eficacia del acto no es, por ello, su validez sino su existencia (a partir de cuyo momento se presume válido) y, generalmente, su notificación (art. 39.1 y 2 LPAC).
La invalidez es la condición del...
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