STS, 22 de Junio de 2002
| Ponente | D. JOSE MATEO DIAZ |
| ECLI | ES:TS:2002:4612 |
| Número de Recurso | 2676/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 22 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Junio de dos mil dos.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 2676/1997, interpuesto por Joaquín Pérez Muñoz, S.A., representado por la Procuradora doña Cayetana de Zulueta Luchsinger, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el 9 de octubre de 1996, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recurso 2296/1994, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, relativo a tarifas portuarias.
Joaquín Pérez Muñoz, S.A. formuló reclamación económico-administrativa el 30 de octubre de 1992, contra la liquidación practicada por el Puerto autónomo de Valencia, Tarifa G-3 (mercancías y pasajeros), dando lugar a la reclamación 9653/1992, por importe de 932.519 ptas.
La referida reclamación fue desestimada por acuerdo del Tribunal Regional de dicha jurisdicción, de 30 de junio de 1994, contra la que se dedujo recurso contencioso, tramitado ante la Sección 1ª de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad indicada, recurso 2296/1994, que finalizó por sentencia de 9 de octubre de 1996, desestimatoria del mismo.
La sentencia referida fue objeto de recurso de casación, en el que, una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 11 de junio de 2002 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
La entidad recurrente ha opuesto los siguientes motivos por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956:
-
- Infracción del art. 22 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 y el art. 82.3º CE, en orden a la improcedencia de la delegación de facultades asumida por la Orden Ministerial de 17 de marzo de 1992, en aplicación de la cual se practicó la liquidación de la tarifa G-3, lo que conlleva su nulidad, no apreciada por la Sala de instancia.
-
- Vulneración de la doctrina jurisprudencial representada, entre otras, por las sentencias de esta Sala de 2 de febrero de 1996 (recurso de casación 6716/1994), 5 de febrero de 1996 (dos sentencias, recaídas en los recursos de casación 4381/1994 y 4371/1994), y 13 de febrero de 1996 (3761/1994).
La doctrina citada por la entidad recurrente ha sido constantemente reiterada por esta Sala, pudiendo citarse al efecto, como más recientes, las sentencias de 9 de septiembre de 1998 (recurso 261/1992), 20 de febrero de 1999 (casación 5413/1995), 22 de febrero de 1999 (dos sentencias de dicha fecha, recursos de casación 8397 y 8414 de 1996), y 20 de junio de 2001 (casación 1612/1996), así como cuantas sentencias se citan en ellas.
En esta última advertíamos que en este tipo de recursos era necesario hacer referencia a dos importantes limitaciones.
La primera radica en que, como tiene declarado este Tribunal Supremo en sentencias de 22 de febrero de 1982, 28 de febrero de 1983, 17 de octubre de 1989 y 27 de mayo de 1992, entre otras, en los recursos admitidos al amparo del número 2-b) del antiguo artículo 94 de la Ley Jurisdiccional, solamente puede someterse a revisión el motivo que haya posibilitado el acceso al mismo, resultando improcedente la reproducción de las cuestiones planteadas en la primera instancia al margen de aquél. De esta forma, en la presente casación sólo puede ser examinada la conformidad o disconformidad con el Derecho de la Orden de 17 de marzo de 1992.
La segunda estriba en la improcedencia de invocar como fundamento del recurso indirecto las posibles infracciones de las normas de procedimiento en que se hubiese incurrido al elaborar la disposición (sentencias de 10 de diciembre de 1973, 23 de marzo de 1974, 5 de abril y 24 de septiembre de 1975, 17 de marzo de 1987 y 13 de mayo de 1988, entre otras). Así la sentencia de 3 de octubre de 1988 dice que la impugnación indirecta por la vía del art. 39-2 de la Ley Jurisdiccional «impide pronunciarse sobre la legalidad formal y en bloque de las normas mencionadas, que conlleva la necesidad de una declaración vedada por la vía del recurso indirecto».
Bajo esta perspectiva entraremos en el examen del presente recurso.
La Tarifa G-3 constituye un precio público "no una tasa" y, por tanto, resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden ministerial; amparándonos para ello en el concepto que de tales precios públicos resulta del art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y en este sentido se pronunció la sentencia recurrida.
Posteriormente, dicha doctrina hubo de ser revisada y no porque esta Sala cambiara de criterio, sino por la incidencia de la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional (suplemento del Boletín Oficial del Estado núm. 11, de 12 de enero de 1996) de aplicación al caso con arreglo a su Fundamento Jurídico 10 en cuanto dice que «... han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia, no sólo aquellas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (art. 40-1 LOTC), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) todas aquellas que hubieran sido consentidas a la fecha de publicación de esta sentencia», circunstancias en ninguno de ambos casos concurrentes en el presente litigio; sin que tampoco le alcance, por razón del tiempo en que se produjo el hecho imponible, los efectos convalidantes del Real Decreto- ley 2/1966, de 26 de enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 27, y que entró en vigor en la propia fecha.
Tras aquella sentencia del Tribunal Constitucional, el art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos quedó redactado de la siguiente forma:
1. Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:
a) (...)
b) (...)
c) La prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando concurra... las circunstancias siguientes:
- Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
- Que los servicios o las actividades sean... prestados o realizados por el sector privado...
2. A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:
a) Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
b) Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados
.
Expulsados del ordenamiento jurídico los párrafos que se han eliminado de la redacción que antecede, es evidente que el concepto de «precio público» ha sufrido, en nuestro Derecho positivo, una profunda modificación. Ahora, el precio público es un pago en dinero por la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, llevados a cabo por el sector privado, siempre que unos u otras no sean de solicitud o recepción obligatoria por venir impuesta en disposiciones legales o reglamentarias o constituir condición previa para realizar actividades u obtener derechos o efectos jurídicos.
La citada sentencia del Tribunal Constitucional matiza este nuevo concepto partiendo de la noción de «prestación patrimonial de carácter público» (expresión más amplia y genérica que la de «tributo») a que se refiere el art. 31-3 de la Constitución, y que queda sometida a la reserva de Ley. Dice que «La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es..., en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley»; de modo que si «La única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago... es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, ... la abstención del consumo no equivale a libre voluntad en la solicitud. Esto significa que estamos en presencia de una prestación de carácter público en el sentido del art. 31-3 de la CE que, en cuanto tal, queda sometida a la reserva de ley». Seguidamente puntualiza (Fundamento Jurídico 5) que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación «ex novo» de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una «reserva relativa», en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.
En consecuencia la aludida sentencia del Tribunal Constitucional, en su Fundamento 6, señala que la atribución a normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía ha de ser «conforme a los criterios o límites señalados en la propia ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite». Asimismo puntualiza que, aun cuando el art. 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, «no prohibe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio».
Dicha doctrina ha de ser puesta en relación con otras disposiciones para dilucidar la naturaleza jurídica de la Tarifa cuestionada.
La Ley 1/1966, de 28 de enero, de Régimen financiero de los Puertos, dispuso que «La financiación de los puertos e instalaciones marítimas españolas a cargo de los Organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas» (art. 1.1) tendrá lugar merced al «rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos» (art. 1º-2); añadiendo el art. 7.A) que «Son servicios generales los comprendidos en los cinco grupos siguientes: 1º Entrada y estancia de barcos en el puerto. 2º Utilización de atraques. 3º Embarque, desembarque y transbordo de mercancías y pasajeros. 4º Servicios a la pesca marítima. 5º Utilización de la zona portuaria por vehículos industriales con medios propios de manipulación de mercancías». Consecuencia de lo anterior, el art. 8 vertebró una serie de tarifas generales (G) y especiales (E) entre las que figura la Tarifa G-3 con el siguiente enunciado: «Embarque, desembarque y transbordo. Comprende la utilización de las estaciones marítimas, zonas de manipulación y dársenas, con sus servicios generales de policía».
La Ley 18/1985, de 1 de julio (que únicamente modificó los arts. 11 y 19 de la Ley 1/1966) cambió la denominación de la Tarifa G-3, que pasó a llamarse «Mercancías y Pasajeros» y «Comprende la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía». De esta forma, retribuye la permanencia, el tránsito y la seguridad de personas y cosas en las zonas portuarias, con el fin concreto del tráfico marítimo.
A su vez, ambas Leyes señalan el límite cuantitativo general de las tarifas al establecer que su producto debe cubrir los gastos de explotación y conservación, la depreciación de los bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos, debiendo también ser suficientes para atender las reparaciones extraordinarias e imprevistas y ampliación y mejora de las instalaciones.
En consecuencia de lo expuesto, y a la vista del art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos la Tarifa G-3 no puede calificarse ya de precio público.
Ciertamente, se trata de la prestación de unos servicios en régimen de Derecho público, pero: 1º) no están a cargo del sector privado, sino de «organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas»; y 2º) son de solicitud obligatoria por los administrados impuesta por disposiciones reglamentarias y, en cierta forma, constituyen condición previa o simultánea al ejercicio de la actividad, de modo que la elusión del pago sólo podría tener lugar absteniéndose del servicio, lo que elimina la libre voluntad, como ha dicho el Tribunal Constitucional.
Hay que concluir, por tanto, que la Tarifa G-3 no era identificable con el concepto de precio público, y que por el contrario, al producirse el devengo, era subsumible en el concepto de tasa. El art. 6 de la Ley 8/1989 nos dice que «Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:
-
Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
-
Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación con dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente».
Parece claro que el servicio que tiene por objeto la utilización de las aguas del puerto y dársenas, las vías de comunicación y acceso al puerto, las estaciones marítimas, etc., y el disfrute de los servicios generales de policía beneficia a los sujetos pasivos; y, además, es de solicitud obligatoria para quienes pretendan tales servicios portuarios, que implican intervención en la actuación de los particulares y son una manifestación del ejercicio de la autoridad.
La Tarifa G-3 en la actualidad se identifica como una tasa y, a mayor abundamiento, es una de las modalidades del hecho imponible de ellas que admite el art. 13-i) de la Ley 8/1989, cuando dice que «Podrán establecerse tasas por la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público consistentes en: ... Servicios portuarios y aeroportuarios».
De otro lado, la circunstancia de que en el monto de las tarifas haya de preverse un rendimiento razonable a la inversión en activos fijos no atenta al principio de equivalencia de las tasas, puesto que ese rendimiento se encamina a enjugar gastos de reparaciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explotación o ampliación y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el carácter de un costo más del sistema de financiación.
La conclusión que antecede es absolutamente determinante de la solución de este litigio. Las tasas son tributos (art. 26-1-a de la Ley General Tributaria) y como tales sometidas a la reserva de ley por tratarse de una prestación patrimonial de carácter público (art. 31-3 de la Constitución) y así venir exigido en el art. 10 de la Ley General Tributaria.
Esta exigencia sólo se cumple parcialmente en el caso de autos. Si bien la Tarifa G-3 fue creada por Ley (Ley 1/1966 y Ley 18/1985) donde se fijan el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el devengo y las exenciones; sin embargo, su cuantificación, ha venido haciéndose por órdenes ministeriales, de la que es último exponente la aquí impugnada de 17 de marzo de 1992.
Hemos visto que el Tribunal Constitucional ha declarado que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación «ex novo» de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una «reserva relativa», en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías, siempre que sus parámetros fundamentales también estén contenidos en la ley. De esta manera resulta que la liquidación practicada al amparo de una cuantificación de la tasa por Tarifa G-3 hecha en Orden ministerial "como aquí ocurre" ha de considerarse nula, habida cuenta de que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la Ley se circunscribe a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite, según expresión del Tribunal Constitucional.
Por todo ello, es manifiesta la procedencia de los dos motivos opuestos por la parte recurrente, tanto por infracción del principio de reserva legal, en el aspecto que hemos señalado en el fundamento anterior como por la vulneración de la jurisprudencia invocada.
La estimación del recurso impone, de conformidad con la regla 3ª del art. 102.1 de la Ley de la Jurisdicción, la necesidad de examinar las pretensiones formuladas para dicho supuesto por la parte recurrente.
La primera de ellas es de obligada aceptación, al tratarse de la nulidad de la liquidación objeto del recurso.
La segunda, consistente en la devolución de lo indebidamente percibida por la Administración, no plantea problema alguno en el presente supuesto, al tratarse de una liquidación que no llegó a alcanzar firmeza, al haber sido impugnada correctamente por el sujeto pasivo.
En consecuencia, la devolución se convierte en una consecuencia ineluctable de la nulidad de la misma, y además conlleva el abono de los intereses legales, de conformidad con el art. 155 LGT.
La estimación del recurso se hace sin condena en costas, a los efectos del art. 102.2 de la citada Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución.
Estimamos el recurso de casación interpuesto por Joaquín Pérez Muñoz, S.A., contra la sentencia dictada el 9 de octubre de 1996, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recurso 2296/1994, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, la que casamos, declarando la no conformidad a Derecho de los actos administrativos objeto del recurso, así como el de la parte recurrente a obtener la devolución de lo indebidamente ingresado en virtud de la liquidación anulada, con los intereses legales de demora, sin hacer condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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