STS, 12 de Abril de 2005

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 1583/1999, promovido por Doña Paula, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre inadmisión a trámite de solicitud de asilo.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 31 de marzo de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución a que las presentes actuaciones se contraen. SEGUNDO.- No se hace expreso pronunciamiento sobre las costas devengadas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Doña Paula se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de julio de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 3 de Agosto de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia por la que "se admita a trámite la solicitud para el reconocimiento de la condición de refugiado y el Derecho de Asilo a Doña Paula".

El recurso de casación fue admitido por providencia de 1 de diciembre de 2003, ordenándose también, por providencia de 15 de abril de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 6 de mayo de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de Abril de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 31 de Marzo de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 1583/1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por Doña Paula, natural del Sierra Leona, contra la Resolución del Ministerio del Interior, de fecha 30 de septiembre de 1999, por la que se decidió inadmitir a trámite la solicitud de asilo formulada por aquella, por concurrir la circunstancia contemplada en el subapartado d) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado (LRDAR), modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo,

En su solicitud de asilo, la interesada expuso, como motivos justificantes de su petición, que "han matado a su padre los rebeldes y no sabe dónde está su madre, no tiene familia, su vida estaba en peligro por la guerra y ha salido del país"

La resolución administrativa impugnada se motivó en los siguientes términos: "La solicitud está basada en alegaciones manifiestamente inverosímiles, habida cuenta que el solicitante ha formulado su petición alegando una determinada nacionalidad y sin embargo desconoce cuestiones básicas del que dice ser su país, lo que, a la vista del conjunto de informaciones recogidas en el expediente, hace que pueda deducirse que tal atribución de nacionalidad tendría por objeto conceder una credibilidad a las alegaciones de persecución aducidas, las cuales por tanto, a la vista del desconocimiento sobre las cuestiones más elementales del que dice ser su país de origen, han de calificarse de inverosímiles".

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, confirmando la Resolución impugnada, y se basó para tal desestimación, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación: "[...] ha de subrayarse, de una parte, la naturaleza genérica de las argumentaciones de la promovente, y de otra, los propios extremos a que alude la decisión administrativa, inferidos del cuestionario de Sierra Leona, modelo C, obrante en el expediente )folio 2) [....] El recurso interpuesto debe ser desestimado, debiendo confirmarse la resolución impugnada y ello por cuanto ni de los autos, ni del expediente administrativo se desprende que los hechos en los que el recurrente funda su pretensión, puedan incardinarse en la previsión del artículo 3 de la Ley 5/1.984, de 26 de Marzo, y en la referida Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, faltando constancia fehaciente de su pertenencia a grupo social, étnico, político o religioso objeto de persecución".

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de Dª Paula, recurso de casación, en el cual esgrime, en realidad, un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1, apartado d) de la Ley Jurisdiccional, denunciando la infracción de los artículos 13.4 de la Constitución, en relación con los artículos 8 y 3 de la Ley de Asilo, así como la Convención de Ginebra de 1951, y otros Tratados Internacionales como el Tratado Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de 4 de diciembre de 1950.

Y justifica la expresada vulneración de las normas citadas en las siguientes circunstancias, que narra en el recurso de casación: De una parte, que se trata de "una joven pueblerina de escaso nivel de formación y, en consecuencia cultural". De otra, la existencia en Sierra Leona de "una de las más crueles y sangrientas guerras en la época en que la recurrente fue testigo del asesinato de su padre por parte de soldados ignorando la suerte de su madre, por lo que se vio en la necesidad de huir". Resalta, también, "el abuso sistemático de ambas partes del conflicto de todo tipo de derecho de la población civil, destacando las ejecuciones extrajudiciales, mutilaciones, torturas, violaciones, abusos sexuales, esclavitud de las mujeres y niñas para fines sexuales", dato este especialmente relevante por ser la recurrente una mujer de 24 años. Igualmente expone que "el hecho de que la recurrente no haya precisado detalles de su persecución, ni implica que no los sufriera", y concluye señalando que "concretamente, una mujer que ha padecido la guerra de Sierra Leona con todas las atrocidades y ha tenido que huir, el 17 de Junio de 1999, para salvar su libertad, integridad física y hasta la vida misma se desprende que sí existe fundado temor a ser perseguida, torturada o asesinada, tan solo por pertenecer a un grupo vulnerable, el de ser mujer". Entiende, en suma, que existen indicios suficientes para que su solicitud de asilo sea admitida a trámite.

Como se ha indicado, la resolución administrativa que la Sala de instancia ha considerado conforme a Derecho inadmitió a trámite una solicitud de concesión del derecho de asilo, al apreciar que concurría la circunstancia prevista en la letra d) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado; precepto que, como es sabido, atribuye a la Administración la facultad de dictar una resolución semejante, esto es, de inadmisión a trámite, cuando "la solicitud se base en hechos, datos o alegaciones manifiestamente falsos, inverosímiles o que, por carecer de vigencia actual, no fundamenten una necesidad de protección". Precisemos, aun más, que de los tres supuestos que cabe diferenciar en la norma transcrita (falsedad manifiesta, inverosimilitud o pérdida sobrevenida de la necesidad de protección), la Administración apreció que concurría el segundo de ellos, entendiendo que la solicitud de asilo estaba basada en alegaciones manifiestamente inverosímiles, habida cuenta que la solicitante había formulado su petición alegando una determinada nacionalidad y sin embargo desconocía cuestiones básicas del que decía ser su país.

Hallándonos, pues, ante una resolución de inadmisión a trámite de una petición de asilo, ha de resaltarse, ante todo, que la perspectiva desde la que ha de enjuiciarse una resolución administrativa de esa índole es, debe ser, la de si la Administración ha motivado de manera suficiente y razonable que concurre la concreta causa de inadmisión que aprecia; de suerte que, de ser necesario, será sobre ella, sobre la Administración, sobre quien pese la carga de justificar que la solicitud de que se trata se subsume en la causa de inadmisión aplicada, y no sobre el solicitante la de acreditar lo contrario, esto es, que no concurre. Ello es así, porque la inadmisión a trámite de una solicitud sin aquella motivación suficiente y razonable y, por ende, con la consiguiente incertidumbre sobre si concurre o no una de esas causas tasadas: primero, vulnera la expresa exigencia de motivación que impone dicho artículo 5.6 en el primero de sus párrafos; segundo, no satisface la razón de ser de la reforma que introdujo en este particular la Ley 9/1994, de 19 de mayo, que descansa, tal y como resulta de su Exposición de Motivos (véase, sobre todo, su párrafo undécimo), en el presupuesto de solicitudes tan manifiestamente infundadas que no merezcan un examen en profundidad; y tercero, no cumple lo ordenado en los artículos 17.1 y 18 del Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, aprobado por Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, que exigen para que la Oficina de Asilo y Refugio pueda proponer la inadmisión a trámite en el procedimiento ordinario, o para que pueda ser aplicado el procedimiento de inadmisión a trámite en frontera, que la concurrencia de alguna de las circunstancias previstas en el apartado 6 del artículo 5 de la Ley lo sea de modo manifiesto (el primero de dichos preceptos), o de forma manifiesta y terminante (el segundo de ellos).

Dando un paso más en el razonamiento, y centrándonos ahora en la específica causa motivo de inadmisión a trámite que ha sido contemplada en el caso examinado, (la manifiesta inverosimilitud del relato de la solicitante de asilo), hemos dicho en reiteradas sentencias, primero, que la inverosimilitud manifiesta debe resultar de lo que obre en el expediente administrativo, bien de los datos en sí mismos que en este se contengan, bien del razonamiento que a tal fin haga la Administración; segundo, que las posible dudas sobre si los hechos, datos o alegaciones son, o no, manifiestamente inverosímiles, no permiten trasladar al solicitante la carga de acreditar que no lo son, sino que obliga a la Administración a admitir a trámite la solicitud y llevar a cabo los actos de instrucción que puedan despejarlas (siendo en la tramitación del procedimiento cuando pasa a ser de cargo del solicitante la aportación de los indicios suficientes que exige el artículo 8 de la Ley de Asilo); y tercero, que, si esas dudas persisten, no le es dable a la Administración dictar una resolución de inadmisión a trámite, sino de apertura de éste a fin de decidir lo que finalmente proceda en la resolución definitiva del expediente.

Consiguientemente, una resolución administrativa como la aquí examinada debe estar específicamente motivada por referencia a datos resultantes del expediente de los que fluya con suficiente evidencia la manifiesta inverosimilitud de la petición de asilo.

Pues bien, la sentencia de instancia, tal vez porque parece redactada conforme a un formulario reiteradamente empleado en otros supuestos en los que se dirimen cuestiones relacionadas con peticiones de asilo inadmitidas a trámite o rechazadas, altera la razón de decidir de la Administración y cambia los términos de la controversia, ya que, lejos de resolver si efectivamente el relato de la actora era o no manifiestamente inverosímil (art. 5.6.d] de la Ley de Asilo) , apenas dedica unas líneas a esa cuestión (limitándose a remitirse al expediente, y más concretamente al cuestionario planteado a la actora sobre datos de Sierra Leona), y dedica la mayor parte de su argumentación a razonamientos más bien propios de una discusión sobre la inadmisión a trámite de una solicitud de asilo por la causa prevista en el apartado b) del artículo 5.6 de la Ley de Asilo (es decir por no haberse alegado en la solicitud ninguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado). De este modo, insiste en que no se aprecia la existencia de ninguna persecución contra la recurrente que pueda incardinarse en las causas que dan lugar al asilo, y basa esta conclusión en que la recurrente no ha aportado pruebas o indicios de tal persecución. Claro es que al razonar así, el Tribunal a quo altera la razón de decidir de la Administración, pues para ésta no se trataba de que los hechos alegados no constituyeran causa que dé lugar a la condición de refugiado (art. 5.6.b), sino de que esos hechos se calificaron de inverosímiles (art. 5.6.d). Por añadidura, al razonar la Sala de instancia de esa manera, olvida que en fase de admisión a trámite no corresponde valorar si el interesado ha aportado indicios suficientes de la persecución alegada, sino si el relato es o no manifiestamente falso o inverosímil; basta que no lo sea para que la solicitud merezca el trámite.

Quizá por este indebido enfoque del asunto debatido por la Sala de instancia, la parte recurrente en casación, en el escrito de interposición, no cita como infringida la norma jurídica verdaderamente relevante en el caso, esto es, la que ha determinado esa inadmisión a trámite (el tan citado art. 5.6.d), y centra su esfuerzo argumental en razonar la existencia de una persecución incardinable en las causas o motivos que dan lugar al asilo; cuando, se insiste, el núcleo del debate ha de centrarse en la única ratio decidendi de la resolución administrativa impugnada, es decir, la inverosimilitud -o no- de su relato. Empero, por encima de ese erróneo enfoque del asunto (inducido sin duda por la equivocada perspectiva de análisis de la sentencia de instancia), puede colegirse de la totalidad de dicho escrito que el recurso de casación sitúa el debate en sus justos términos, al criticar la sentencia de instancia por no haber admitido la existencia de esa persecución, que la recurrente considera no solo cierta sino también asentada en indicios suficientes para determinar la admisión a trámite de su solicitud; de forma que, al fin y al cabo, el objeto del examen casacional se sitúa en la verosimilitud de su relato. Así, dice la recurrente en casación que los errores o desconocimientos apreciados en la cumplimentación del cuestinario que se le practicó en el expediente administrativo se deben a su condición de (sic) pueblerina de escaso nivel de formación, e insiste en que es natural de Sierra Leona y en que tuvo que huir de ese país por el riesgo de padecer una persecución derivada de su condición de mujer, en el contexto de la grave situación bélica que ahí existe (refiriéndose concretamente a los problemas de violaciones masivas, abusos y esclavitud sexual por parte de los combatientes).

Repárese en que no se trata, en este momento, de decidir si ese relato de hechos constituye o no causa que da lugar al reconocimiento de la condición de refugiado, sino si es o no manifiestamente inverosímil. Esta es la conclusión a la que llega la resolución impugnada (confirmada por la sentencia recurrida en casación), que fundamenta la inadmisión a trámite de la petición de asilo en que lo alegado por la solicitante era inverosímil y que lo era, precisamente, por desconocer cuestiones básicas del que dice ser su país. Ahora bien, para llegar a esa conclusión tanto la Administración como la sentencia de instancia únicamente se apoyan en las contestaciones dadas por aquella a un cuestionario sobre diferentes datos del país del que dice proceder (Sierra Leona), mas he aquí que

- primero, tanto la Administración como la sentencia de instancia no detallan con precisión cuáles fueron las respuestas acertadas y cuáles las erróneas; precisión que tampoco es posible deducir con exactitud del expediente, pues nada se razona en el mismo sobre el acierto o error de la interesada al contestar.

- segundo, no contrasta las preguntas expresamente respondidas con las no contestadas;

- y tercero, no efectúa ningún juicio valorativo sobre la mayor preponderancia de unas sobre otras.

En suma, la Administración, primero, y la Sala de instancia, después, dan por sentado que la interesada desconoce cuestiones elementales de Sierra Leona, pero no basan tal conclusión en un análisis motivado y circunstanciado de aquel cuestionario que constituye su único elemento de convicción; y desde luego nada dicen sobre la incidencia que pudiera tener en ese juicio el hecho de que la actora contestó a numerosas preguntas contenidas en el cuestionario que se le presentó.

Puede, pues, concluirse que la Administración aplicó indebidamente el tan citado artículo 5.6.d) de la Ley de Asilo, por no justificar de forma suficientemente motivada las razones por las que consideraba inverosímil el relato de la actora; error en el que asimismo incurre la sentencia de instancia al haberse limitado a remitirse al criterio de la Administración.

Acogido el motivo y puestos, así, en la posición de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate [artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción], debemos estimar el recurso contencioso-administrativo:

1. Porque si la inadmisión a trámite de una solicitud de asilo que se deduce dentro del territorio nacional (no en frontera) debe ser motivada e individualizada (artículo 17.1 del Reglamento de la Ley de Asilo) y si esta motivación ha de ir dirigida, lógicamente, a poner de relieve que concurre de modo manifiesto (como ese mismo precepto exige) alguna de las circunstancias previstas en el artículo 5.6 de la Ley, no podemos aceptar como motivación suficiente, como motivación acorde o adecuada al grado o nivel de evidencia y nitidez que requieren los términos de ese precepto, la que dio la resolución administrativa impugnada en el proceso, ya que si ésta se basa tan sólo en el desconocimiento por la solicitante de cuestiones básicas del que dice ser su país, obligado será señalar cuales son esas cuestiones básicas desconocidas, e incluso (dado que en el expediente se refleja que la solicitante solo tiene estudios primarios) razonar si lo desconocido no debe serlo ni tan siquiera por una persona del nivel cultural que cabe presumir por tal circunstancia. Y

2. Porque aquello en que la Administración sustenta su conclusión de que las alegaciones son inverosímiles, se quiebra al observar que la solicitante de asilo respondió a preguntas tales como las referidas a los colores de la bandera y los taxis y, a la fecha de la celebración de la independencia del país y al nombre de su primer presidente, a la moneda, cadenas de radio y países fronterizos o puertos principales, sin que conste en el expediente la menor anotación sobre la corrección o error de dichas respuestas. .

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.