STS, 14 de Enero de 2008

En el recurso especial de protección de los derechos fundamentales nº 695/2006 seguido en la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por violación de los artículos 24.1 y 2 y 25.1 de la Constitución, contra la Resolución del Ilmo. Sr. Director General de Seguros y Fondos de Pensiones del Ministerio de Economía y Hacienda de 27 de junio de 2006, se dictó Auto, con fecha 20 de julio de ese año, por el que se acordó la inadmisión del recurso "por ausencia de contenido constitucional justificativo del cauce procesal elegido". Y, recurrido en súplica, fue desestimado por otro de 20 de septiembre de 2006.

Por escrito presentado el 29 de noviembre de 2006 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la Procuradora doña Aurora Gómez-Villaboa y Mandri, en representación de MVA, interpuso el recurso de casación preparado contra el Auto de 20 de julio de 2006 y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala:

"(...) resuelva conforme a Derecho el presente recurso de casación, dictando resolución por la que:

1. - Estime el recurso de casación por todos o alguno de los motivos aducidos, casando los autos de 20 de junio de 2006 (sic) y de 20 de septiembre de 2006 de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictados en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona que con el número de autos 695/06 se siguen en dicha Sala y Sección.

2. - Resuelva que, por concurrir las exigencias del artículo 114.1 y 115.2, ambos de la LJCA, admita a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Mutua Valenciana Automovilista de Seguros a Prima Fija contra la resolución de 27 de junio de 2006 del Director General de Seguros y Fondos de Pensiones por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona.

3. - Imponga a la Administración General del Estado las costas procesales de la instancia, procediendo de conformidad a la Ley Rituaria respecto de las generadas por este recurso de casación".

Por Otrosí Primero Dice, suplicó a la Sala:

"Que tenga por cumplida la obligación que impone el artículo 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, y los apartados Segundo Tres y Sexto Uno de la Orden HAC (661/2003, de 24 de marzo, en relación con la tasa para el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo".

Admitido a trámite el recurso se remitieron las actuaciones, primero, a la Sección Tercera y, posteriormente, a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos.

Evacuando el traslado conferido por providencia de 24 de septiembre de 2007, el Abogado del Estado se opuso al recurso mediante escrito, presentado el 19 de octubre de 2007, en el que solicitó su desestimación confirmando los Autos de instancia en cuanto declaran --dijo-- su inadmisibilidad por inadecuación del procedimiento de impugnación elegido; "todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente".

Por su parte, el Fiscal, en su escrito de 7 de noviembre de 2007, manifestó que, con fundamento en las consideraciones que en dicho escrito expone, procede dictar Sentencia declarando no haber lugar al recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente, "por el imperativo legal que establece el artículo 139.2 de la LRJCA ".

Mediante providencia de 5 de diciembre de 2007 se señaló para votación y fallo el día 9 de enero de 2008, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por Auto de 20 de julio de 2006, confirmado en súplica por el de 20 de septiembre de ese mismo año, inadmitió por inadecuación del procedimiento el recurso contencioso-administrativo que, por el cauce previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción, interpuso la Mutua Valenciana Automovilista de Seguros a Prima Fija (MVA) contra la resolución del Director General de Seguros y Fondos de Pensiones de 27 de junio de 2006 por la que somete a la recurrente a determinadas medidas de control especial de las previstas en el artículo 39.2 de Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados.

La inadmisión del recurso fue acordada por la Sala sin requerir la remisión del expediente y previa celebración de la comparecencia prevista en el artículo 117 de la Ley de la Jurisdicción, en la que tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal solicitaron que se resolviera en ese sentido. El Auto de 20 de julio de 2006 da cuenta de esos antecedentes y explica que no resultaba necesario para apreciar la inadecuación del procedimiento recabar el expediente administrativo ya que, aduciendo el escrito de interposición la infracción de los artículos 24.1 y 25 de la Constitución, tales vulneraciones de ningún modo podían imputarse a la resolución recurrida porque el primer precepto solamente es aplicable en el procedimiento administrativo sancionador y, en el caso planteado, no se trataba de sancionar a la Mutua sino de someterla a medidas de control especial legalmente previstas. Y no habiendo sanciones tampoco cabe pensar en la vulneración del artículo 25 del texto fundamental. Como añadirá posteriormente la Sala de Madrid, en el Auto de 20 de septiembre de 2006 que rechazó el recurso de súplica contra el anterior, los derechos reconocidos en los mencionados preceptos constitucionales "no podían ser "ontológicamente" vulnerados por la resolución recurrida en razón de lo que en ella se acordaba".

El escrito de interposición contiene dos motivos por los que, en el parecer de MVA, debemos anular los Autos impugnados y declarar la admisibilidad de su recurso contencioso- administrativo. El primero lo fundamenta en el artículo 88.1 c) y d) de la Ley de la Jurisdicción y el segundo en el apartado d) de ese mismo precepto. Veamos, en síntesis, en qué consisten.

El primer motivo imputa a los Autos incongruencia omisiva por carecer de verdadera y propia motivación lesionando en consecuencia el derecho que asiste a MVA a no padecer indefensión. Explica la recurrente que la única justificación ofrecida por la Sala frente a las lesiones de derechos fundamentales alegadas en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo fue la de que las medidas adoptadas por la resolución del Director General de Seguros y Fondos de Pensiones impugnada no tenían naturaleza sancionadora sino de intervención o control especial. Y ese razonamiento no llega al mínimo de motivación necesario para adoptar una decisión de la trascendencia de la inadmisión del recurso. Reprocha, en particular, MVA a los Autos de la Sala de Madrid que no digan por qué no tienen naturaleza sancionadora las medidas que le fueron impuestas. No lo hacen, se queja la actora, ni una por una ni en conjunto. Es más, subraya, ni siquiera son mencionadas.

Tal proceder, concluye, no satisface las exigencias que respecto de la motivación de las resoluciones judiciales ha establecido el Tribunal Constitucional, del que cita diversas Sentencias.

El segundo motivo sostiene que los Autos infringen los artículos 115.1 en relación con el 114.1, ambos de la Ley de la Jurisdicción y relacionados los dos con los artículos 24.1 y 25 de la Constitución y con las Sentencias del Tribunal Constitucional que los interpretan. La premisa sobre la que MVA construye su argumentación consiste en que la Sala de Madrid ha incurrido en un grave error conceptual. A saber, no advertir que las medidas adoptadas por la resolución recurrida tienen, desde el punto de vista material, carácter sancionador. Dice a este respecto que se trata, no de actuaciones de intervención, como de forma imprecisa dice la Sala de Madrid, sino de "inmisiones en la esfera privada de una entidad aseguradora producidas sin la más mínima habilitación legal" cuya naturaleza sancionadora es indudable.

De ahí que considere que debió ser oída antes de su adopción, con lo que, al no producirse esa audiencia, se le causó la indefensión que proscribe el artículo 24 de la Constitución. Y también de ahí deriva la otra lesión que considera haber padecido: la del derecho fundamental reconocido en el artículo 25.1, igualmente de la Constitución, a la legalidad en materia sancionadora en cuanto la elección de las medidas de control especial dispuestas no ha respetado el principio de taxatividad exigido por el Tribunal Constitucional para garantizar la seguridad jurídica de los ciudadanos y en tanto tampoco lo ha respetado en su vertiente del principio de proporcionalidad.

Así, pues, el recurso debió ser admitido a trámite ya que manifiesta la adecuación del procedimiento seguido desde el momento en que era clara en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo la expresión de los derechos fundamentales para los que pedía la protección jurisdiccional. Como los Autos impugnados no lo entendieron así e incurrieron en las infracciones apuntadas, debemos, nos dice, anularlos, previa estimación de los motivos de casación y declarar la admisión a trámite del recurso contencioso-administrativo.

El Abogado del Estado pide, en el escrito de oposición, que rechacemos ambos motivos y desestimemos el recurso de casación.

Sobre el primero, después de observar su aparente contradicción por invocar al tiempo los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y luego plantear solamente defectos de motivación y de congruencia desde la invocación de la doctrina del Tribunal Constitucional, apunta que lo que realmente está combatiendo es el fundamento material de los Autos dictados por la Sala de Madrid. En cualquier caso, subraya que la lectura de estos evidencian la motivación en la que descansan, por lo que se impone la desestimación del motivo.

Lo mismo sucede con el segundo ya que, para el Abogado del Estado, las medidas adoptadas por la Dirección General de Seguros y Planes de Pensiones no son sanciones ni desde el punto de vista formal ni desde el material, sino manifestaciones del Derecho regulador de procedimientos de actuación en un sector económico-financiero sometido a un régimen administrativo de sujeción especial. Por eso, entiende que acierta la Sala de Madrid cuando afirma que los derechos alegados por MVA no podían ser ontológicamente vulnerados.

El Ministerio Fiscal propugna, igualmente, la desestimación del recurso de casación.

Tras matizar, a propósito del primer motivo que, más que incongruencia omisiva o falta de motivación, lo que debería combatir en todo caso, sería la lesión del derecho al acceso a la jurisdicción a causa de la deficiente motivación de los Autos para apreciar la inadecuación del procedimiento, señala que, aun reconociendo que era posible una explicación más detenida de las razones conducentes a la inadmisión, los Autos recurridos están motivados y que esa motivación es suficiente para que la recurrente conozca el por qué de la decisión de la Sala, que no puede considerarse irrazonable ni incursa en error. En efecto, subraya, si es acertado entender que las medidas de control especial no tienen carácter sancionador, entonces, es correcto declarar la inadecuación del procedimiento.

Sobre el segundo motivo, observa, después de analizar el Real Decreto Legislativo 6/2004, que las medidas previstas en su artículo 39 no poseen carácter sancionador. Se trata solamente de medidas de tipo cautelar que no atribuyen o imputan a MVA infracción alguna sino que se dirigen a controlar y supervisar su actividad al haber apreciado la Administración que había asumido importantes riesgos. Sentado lo anterior, dice, respecto de la alegada falta de audiencia que, aunque fuera cierta, se trataría de una mera irregularidad procedimental que no ha causado real indefensión. Esta última afirmación la apoya en el dato resultante de la resolución impugnada de que MVA en el curso del procedimiento de control especial había presentado con anterioridad informes a la Administración por lo que conocía su actuación y las razones que la movían. Además, recuerda que el artículo 39.6 del mencionado Real Decreto Legislativo admite que, excepcionalmente, se prescinda de ese trámite cuando pueda comprometer la efectividad de la medida aplicada.

En cuanto al derecho a la legalidad sancionadora y a la proporcionalidad de las sanciones, desde el momento en que no estamos ante sanciones, no cabe, nos dice, alegarlos.

Efectivamente, se impone la desestimación de este recurso de casación ya que ninguno de los dos motivos expuestos puede prosperar.

El primero carece de fundamento porque ningún trabajo cuesta advertir en los Autos recurridos la motivación que conduce a la decisión adoptada por la Sala de instancia. Así, en el de 20 de julio de 2006, dice que no recaba el expediente porque "dada la naturaleza del acto recurrido y los preceptos constitucionales que se reputaban violados, la inadecuación del procedimiento, por lo que se dirá, era evidente, resultando innecesario (...)". A continuación, ya sobre el fondo, señala que siendo

"actuaciones de intervención (no sancionadoras desde luego) de la actividad de la Mutua --de seguros, sector fuertemente intervenido y socialmente de extraordinaria sensibilidad-- en protección de los asegurados (...) con independencia de lo gravosas que puedan ser las medidas de control adoptadas es clara la inadecuación del cauce procesal elegido ya que los arts. 24 y 25 CE nunca podrán verse negativamente afectados y las hipotéticas indefensiones que hayan podido originarse carecen de relevancia constitucional, constituyendo meros vicios de legalidad ordinaria no revisables a través de este cauce especial".

Por su parte, el Auto de 20 de septiembre de 2006 recuerda que, por "la inadecuación evidente", la Sala resolvió sin reclamar el expediente ya que "los derechos fundamentales alegados no podían ser "ontológicamente" vulnerados".

Ha de admitirse que la Sala podía haber explicado más detenidamente su posición y detallar por qué cada medida aplicada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones no incidía negativamente en los derechos invocados por MVA, pero también hay que reconocer que, como se ha visto, los Autos están motivados y que las razones que ofrecen para la inadmisión son congruentes con lo planteado por MVA y encuentran un respaldo normativo en el Real Decreto Legislativo 6/2004.

También debe desestimarse el segundo motivo. A esa solución lleva la calificación que merecen las medidas adoptadas por el Director General de Seguros y Fondos de Pensiones.

La resolución recurrida, de 27 de junio de 2006, fue dictada en un procedimiento de control especial a MVA abierto por resolución de 2 de marzo de 2006. En el curso del mismo se constató que MVA se hallaba en una situación patrimonial deficitaria desde 2002 (a); que al cierre del ejercicio de 2005 presentaba unas pérdidas acumuladas que representaban el 34,6% del fondo mutual (b); que existían importantes deficiencias en el control y seguimiento de siniestros y en el cálculo de la provisión técnica para prestaciones por lo que se requirió una auditoría externa que reflejó la persistencia de dichas deficiencias en lo primero y que la deficiencia global en provisión de prestaciones podría ser significativamente superior (c); que estaba desarrollando una política de inversiones inmobiliarias y tenía otorgado un préstamo inmobiliario que devengaba un interés del 3% con unas condiciones de rentabilidad claramente inferiores a las habituales del mercado, todo ello incumpliendo la Orden ECO/3721/2003, de 23 de diciembre, por la que se aprueba el código de conducta para las mutuas de seguros y mutualidades de previsión social en materia de inversiones financieras temporales (d); que había contratado un seguro colectivo para la instrumentación de compromisos de pensiones de aportación definida, con un solo partícipe, su Director General, en el que se aporta, en concepto de compromiso por jubilación, el importe del 10% sobre los incrementos de fondos propios, fondos mutuales, reservas y otros conceptos afines, incrementándose anualmente las aportaciones consolidadas cada cierre de ejercicio (e).

Ante la deficitaria situación patrimonial de MVA durante cuatro ejercicios y la persistencia de incertidumbres, la Dirección General resolvió: prohibirle la disposición de bienes inmuebles, valores mobiliarios, cuentas corrientes o de depósito, activos financieros y cualesquiera otros bienes de que sea titular(1); prohibirle que sin previa y expresa autorización de la Dirección General concediera préstamos, avales o garantías (2). También acordó requerirle la adopción de determinadas medidas y la remisión de determinadas informaciones (3).

La resolución explica que la situación descrita está contemplada en el artículo 39.1 del Real Decreto Legislativo 6/2004 y que las medidas son de las previstas en la letra a) del apartado 2 de ese precepto.

Importa destacar que ese artículo 39 se halla, con el 38, en la Sección Cuarta del Real Decreto Legislativo 6/2004 cuyo epígrafe es "Medidas de control especial", al igual que el que encabeza el precepto. Asimismo, hay que advertir que el propio artículo 39.2 distingue expresamente las medidas que contempla de las sanciones administrativas y que la Sección Quinta (artículos 40 a 48 ) contiene el "Régimen de infracciones y sanciones". Además, ese artículo 39 regula el procedimiento que se ha se seguir para aplicar las medidas que contempla y admite de forma expresa que se prescinda de la audiencia del interesado cuando pueda ser perjudicial para el éxito de las mismas.

A la vista de todo ello está claro que esas medidas de control especial no son sanciones, ni formal ni materialmente, porque, tiene razón el Ministerio Fiscal, la resolución que las impone no imputa a MVA ninguna infracción sancionable sino que se limita a comprobar la concurrencia de una situación de desequilibrio patrimonial y reacciona frente a ella estableciendo unas medidas de control especial de carácter cautelar para proteger su solvencia, los intereses de los asegurados y el cumplimiento de sus obligaciones. No se trata de una actuación represiva la adoptada por la Dirección General sino preventiva en defensa de la propia MVA y de terceros, adoptada en virtud de previsiones legales explícitas mediante una resolución administrativa motivada que se toma tras varios meses de tramitación del correspondiente expediente en el que la MVA ha intervenido.

Las conclusiones a las que hay que llegar a partir de lo anterior son las siguientes:

1. ) No habiendo actividad sancionadora no cabe argumentar la lesión del artículo 24.1 de la Constitución por falta de audiencia de la MVA en este procedimiento de control especial antes de la imposición de las medidas de control especial. Los efectos de su omisión habrían de medirse, en todo caso, desde la perspectiva de la legalidad ordinaria.

2. ) Como no se han impuesto sanciones, mal puede hablarse de infracción del principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución.

3. ) Por la misma razón, tampoco cabe hablar de infracción del principio de proporcionalidad de las sanciones derivado de ese precepto constitucional.

En definitiva, la Sala de Madrid, al dictar los Autos objeto del presente recurso de casación no ha incurrido en las infracciones que le atribuye MVA, por lo que procede dictar Sentencia desestimatoria.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,