STS, 22 de Septiembre de 2004
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 22 Septiembre 2004 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Septiembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por la entidad "FINCA EL MATORRAL, S.A.", representado por el Procurador de los Tribunales Doña Pilar Iribarren Cavallé contra el Auto dictado con fecha 9 de mayo de 2.002 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso nº 94/2002 (pieza separada se suspensión nº 28/2002), sobre suministro de agua potable para el consumo; siendo parte recurrida la ADMINISTRACION DEL ESTADO, representada por el Abogado adscrito a sus Servicios Jurídicos.
La entidad "Finca El Matorral, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acto presunto por silencio administrativo negativo, de su petición dirigida en fecha 29 de octubre de 2.001, a la Mancomunidad del Girasol para que se le suministrara por ésta, agua potable para uso doméstico en aquella finca; por otrosí, solicitó la suspensión de la eficacia del acto administrativo impugnado. Abierta pieza separada de suspensión se dio traslado a la parte demandada para que hiciese alegaciones, trámite que cumplimento en los términos que constan en autos.
Por Auto del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 9 de mayo de 2.002, se acuerda: No dar lugar a la suspensión de la eficacia del acto administrativo definitivamente impugnado.
La representación procesal de la entidad "Finca El Matorral, S.A." por escrito de 17 de junio de 2.002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de fecha 19 de septiembre de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 17 de octubre de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación contra el Auto de 9 de mayo de 2.002, confirmado por el de 3 de junio de 2.002, en el cual solicito, previa la tramitación legal, dicte Sentencia en su día casando y anulando la resolución impugnada y declarando expresamente el derecho de esta parte a obtener de inmediato el suministro de agua potable para consumo humano que ha solicitado.
No comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado ni presenta ningún escrito.
Mediante Providencia de la Sala de fecha 11 de febrero de 2.004 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Procuradora Sra. Iribarren Cavallé y no habiéndose personado la parte recurrida quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Mediante Providencia de fecha 17 de junio de 2.004 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 15 de septiembre de 2.004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La resolución del recurso contra la denegación de la medida cautelar solicitada al amparo de los artículos 29, 129 y 136 de la Ley de la Jurisdicción requiere efectuar unas consideraciones previas.
El derecho de los vecinos de un término municipal a obtener suministro domiciliario de agua potable para el consumo humano, cierto es que no puede ser puesto en tela de juicio. Así lo establece claramente el artículo 26.1 a) de la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1.985 al hacerlo figurar como obligación mínima municipal, ya sea de modo directo, ya en régimen de asociación con otros municipios. Y el artículo 18.1 g) de la misma Ley constata la facultad de los vecinos del término municipal de exigir las prestaciones, o el establecimiento de los servicios en su caso, que formen parte de las competencias municipales de carácter obligatorio. Constituye, pues, una obligación legal directamente exigible por los interesados el suministro referido, obligación que corre a cargo del Ente Local correspondiente, con independencia de que se trate del mismo Ayuntamiento o de la Mancomunidad constituida para dar satisfacción a la misma. Todo ello, naturalmente, sin perjuicio de las condiciones concretas de su establecimiento, o del deber de contribuir a sufragar la carga económica que ello suponga.
Desde esa perspectiva no resultaría descaminado ejercitar la pretensión a que el procedimiento principal se contrae por la vía apuntada en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, con la secuela que respecto a la adopción de la medida cautelar solicitada supone el artículo 136 de la misma, al limitar excepcionalmente la posibilidad de denegar su adopción a los supuestos concretos que especifica su primer apartado. Ahora bien: para que este supuesto se produzca resulta necesario que concurra no solamente la existencia de una obligación legal a cargo de la Administración que sea directamente exigible por los interesados, sino que se acredite cumplidamente la legitimación pasiva del Ente demandado, que es precisamente lo que niegan las resoluciones recurridas al no considerar acreditado que la zona en que se encuentra ubicada "Finca El Matorral, S.A." se encuentre incluida en el espacio territorial al que "Mancomunidad del Girasol" ha de prestar el servicio de abastecimiento. Así se desprende de lo razonado en el auto de 9 de mayo de 2.002 -cuando se refiere a la alegada incompetencia de la Mancomunidad- y todavía con mayor claridad del de 3 de junio siguiente, desestimatorio del recurso de súplica, y que ahora aparece recurrido en casación.
Precisados estos extremos, nos referiremos a los distintos motivos del recurso.
El primero de ellos (incongruencia con vulneración de los artículos 24 y 120 de la Constitución, 5.4 de la L.O.P.J y 218.1 de la LEC) al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, puede ser considerado conjuntamente con el aducido en tercer lugar, en el cual con base en el apartado b) del artículo 88.1 se postula la inadecuación del procedimiento, al no haberse ajustado a los artículos 29 y 136 anteriormente citados.
En cuanto al primer motivo, no cabe pretender la anulación por incongruencia de la resolución denegatoria de la medida cautelar, porque la resolución no es incongruente ni ha desconocido - sobre todo en el auto de 3 de junio de 2.002- que la demanda y consiguiente medida cautelar se postulan al amparo de artículo 29 de la Ley jurisdiccional. En esta última resolución se razona de modo expreso sobre al procedencia de estimar o no pertinente la aplicación de dicho precepto, corrigiendo así de modo definitivo cualquier omisión que pudiera imputarse al auto de 9 de mayo anterior. E incluso en el primer auto nada se afirma que pueda implicar desconocimiento de la naturaleza de la acción ejercitada, limitándose a discurrir sobre la normal improcedencia de adoptar medidas cautelares frente a actos administrativos denegatorios por la vía del silencio; condición que se atribuye -sin que pueda considerase desacertada-, a la falta de respuesta de la "Mancomunidad El Girasol" frente a la petición formulada por la actora, ya haya de considerarse como un acto presunto propiamente dicho, o bien como una simple manifestación de inactividad administrativa.
Con respecto al motivo tercero, su improcedencia es todavía más clara.
Ninguna infracción procedimental invalidante en la tramitación de la pieza de suspensión puede acusarse con éxito. Se ha cumplido con las exigencias rituarias que demandan los artículos 131 y siguientes, cuya simplicidad excusa de mayores comentarios y convierte en prácticamente inoperante el vicio de inadecuación de procedimiento que ahora se alega. No ha de confundirse la posible infracción en la aplicación de los criterios legales que condicionan la adopción de las medidas cautelares (ateniéndose a la regla general de los artículos 130 y 135 en lugar de la específica del artículo 136) con el defecto meramente formal que supondría el haber utilizado un trámite procesal inadecuado. Sin olvidar, tampoco, que el efecto propio del apartado b) del artículo 88.1 no es otro que el de reponer las actuaciones al momento exigido por el procedimiento adecuado, consecuencia que mal se aviene con la urgencia con que se postula la medida cautelar impetrada y que, con todo acierto, se abstiene de solicitar la actora en la súplica del escrito de interposición.
Los motivos segundo y cuarto se basan en el apartado d) del artículo 88.1, denunciando el primero de ellos la vulneración de los mismos artículos 24.1 de la Constitución y 29 y 136 de la Ley jurisdiccional que se citan en el primer motivo, ya desechado, si bien ahora se alegan desde el punto de vista de la infracción sustantiva de los mismos, así como de la jurisprudencia que los aplica.
Razona la recurrente que la justicia cautelar forma parte de la tutela judicial efectiva (lo que es rigurosamente exacto), por lo que debe efectivizarse la medida solicitada si no se quiere que el derecho a la satisfacción de la pretensión principal quede privado de contenido, máxime en un proceso en el cual la inactividad de la Administración con respecto al deber legal directo que se impone frente al administrado, supone la procedencia de acordar la medida cautelar solicitada en tanto no se aprecie con evidencia la inexistencia de esa circunstancia o la grave perturbación de los intereses generales.
Ocurre, sin embargo, que el razonamiento en que se apoya la solución acordada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha es precisamente la falta de concurrencia del supuesto de inactividad de la Administración que se recoge en el artículo 29.1 de la Ley 29/98 y que justificaría la aplicación del artículo 136. A esa conclusión llega la Sala de instancia como consecuencia de declarar que no se ha acreditado la legitimación pasiva de la Mancomunidad demandada como obligada a prestar el servicio de suministro de agua potable. Ello significa que, en definitiva, será la acreditación de esa legitimación pasiva, junto con la existencia de los criterios condicionantes en la aplicación de las medidas cautelares a que se refiere el Capítulo II del Título VI de la Ley de la Jurisdicción, según han venido siendo desarrollados por la doctrina jurisprudencial, lo que constituye el auténtico objeto de este recurso. Y ello nos conduce al examen del motivo cuarto de casación, en el que cabe entender subsumido el anteriormente considerado en este mismo fundamento, puesto que su fondo argumental no es otro que la infracción de los criterios seguidos por este Tribunal en la aplicación de las medidas cautelares admisibles en el proceso contencioso.
A lo largo del último motivo alegado la parte actora hace una acertada exposición de los criterios utilizados por la doctrina de esta Sala en la interpretación y aplicación de los artículos 129 y siguientes de la Ley, con especial referencia al "fumus boni iuris" que caracteriza en este caso la pretensión ejercitada en solicitud del elemental derecho de gozar del suministro de agua potable para uso domiciliario, al compromiso, por su parte, de asumir el costo de la obra correspondiente y a la ausencia de todo posible perjuicio para tercero que pudiese suponer la realización de la misma. El razonamiento es indudablemente correcto; pero no basta para desvirtuar las consideraciones que han dado lugar a la denegación de la cautela solicitada, y que no son otras que la falta de acreditación de que sea precisamente la Mancomunidad demandada la obligada a la prestación de dicho servicio.
Examinando objetivamente los elementos que esta Sala tiene a su disposición para enjuiciar la posible anulación de la decisión impugnada, es obligado llegar a la misma conclusión negativa que contienen los autos de 9 de mayo y 3 de junio de 2.002 con respecto a decretar, con carácter cautelar y previo, la obligación de suministrar a la actora agua potable a domicilio por parte de la "Mancomunidad El Girasol", anticipándose así al resultado del procedimiento principal en el que se demanda la declaración de esa misma obligación.
En el escrito de demanda que encabeza la pieza de suspensión (hecho noveno) la actora reconoce que su anterior solicitud en el mismo sentido ya había sido desestimada por la demandada sobre la base de que no formaba parte de la "Mancomunidad El Girasol), y funda su actual pretensión en el hecho -que ahora pretende demostrar- de que en la actualidad el municipio de Barajas de Melo -al cual pertenece- se había incorporado a dicha Mancomunidad con posterioridad. Al mismo tiempo solicita el recibimiento a prueba del procedimiento con la finalidad de acreditar, entre otros, esa precisa circunstancia.
No consta el resultado de la prueba pedida en la pieza de suspensión que se tiene a la vista para resolver, lo cual ya constituye un serio obstáculo para poder acordar con carácter cautelar y previo lo que se ha de demostrar en el curso del procedimiento principal; pero sí consta que las resoluciones impugnadas no consideran acreditado dicho extremo, y también que la Mancomunidad, si bien admite la existencia de un convenio de colaboración entre la Consejería de Obras Públicas y determinados Ayuntamientos para prestar servicio de abastecimiento de agua "en alta" a los mismos, en el municipio de Barajas de Melo únicamente lo hace extensivo al lugar de Valderríos, no estando por tanto incluida la zona en que se ubica "Finca El Matorral, S.A." dentro de la demarcación que ha de recibir ese servicio a cargo de la Mancomunidad demandada.
Ninguna otra conclusión cabe desprender de la documentación aportada a la pieza de suspensión, que al parecer es reproducción de lo actuado posteriormente en los autos principales, pese a la trascendencia que se le atribuye por la actora (escrito de 11 de diciembre de 2.003), más allá de poner de relieve la recíproca atribución de competencias que se han venido imputando entre sí la Consejería de Obras Públicas de la Comunidad Autónoma, la Mancomunidad demandada y el Ayuntamiento de Barajas de Melo en el tema del suministro domiciliario de agua potable. Con ello se evidencia la realidad -ciertamente descorazonadora para la parte demandante- de que hasta el momento que consta a esta Sala no es posible llegar a una conclusión cierta sobre la legitimación pasiva de la "Mancomunidad El Girasol" para soportar la acción que es objeto del pleito, ya que no aparece aquí acreditado el alcance territorial de la posterior adhesión a la misma del Ayuntamiento de Barajas de Melo, de forma tal que permita apreciar alguna contradicción con lo manifestado en el oficio de 21 de marzo de 2.002, en el que se excluye la zona en que se ubica la actora del acuerdo de suministro a su cargo.
No ha de olvidarse que las Mancomunidades municipales se rigen por sus propios Estatutos, en los que se ha de regular, entre otros extremos, el ámbito territorial de la Entidad, su competencia y objeto (artículo 44 de la Ley 7/85), por lo que no aparece excluida en principio la posibilidad legal de que la adhesión a la misma del Ayuntamiento en el que se sitúa la finca cuestionada se limite a determinados lugares del mismo. Y esa posibilidad no ha escapado a la percepción de la demandante, que aporta su posterior solicitud directa al Ayuntamiento de Barajas de Melo en reproducción del suministro de agua potable.
El derecho a obtener suministro de agua potable a domicilio que asiste a todos los vecinos de un municipio no puede ponerse en tela de juicio, y en principio el artículo 26.1.a) de la Ley de Bases impone al Municipio correspondiente el deber de satisfacerlo, aunque en este caso la presente demanda no se haya dirigido contra el mismo. El mismo precepto indicado permite que ese servicio se preste asociadamente con otros Ayuntamientos, si bien en este caso la legitimación pasiva de la correspondiente Mancomunidad vendrá condicionada por el contenido del acuerdo.
El procedimiento ordinario instado, y del cual la presente no constituye sino una pieza separada, es el cauce adecuado para determinar con autoridad de cosa juzgada si la entidad demandada ha asumido efectivamente la obligación que se le demanda; y así viene a reconocerlo la misma recurrente al haberlo promovido. Consecuentemente ha de desestimarse el recurso de casación contra la resolución que deniega una medida cautelar cuya adopción presupondría la legitimación pasiva de "Mancomunidad El Girasol", que es precisamente lo que constituye el objeto del procedimiento y que hasta el momento no aparece acreditada, máxime cuando de lo actuado en el rollo de casación se desprende la existencia de ulteriores reclamaciones de la recurrente en el mismo sentido contra distintos entes administrativos.
En un supuesto semejante lo procedente es deferir a la sentencia definitiva la cuestión planteada, como único medio de tutelar eficazmente los derechos de todos los intervinientes en el proceso.
Si bien normalmente las costas del recurso desestimado han de imponerse a la parte que lo interpuso, en este caso concreto la Sala aprecia circunstancias exonerantes de esa consecuencia, valorando tanto la naturaleza de la pretensión ejercitada como la actitud renuente de la Administración demandada en este trámite. En consecuencia no se hace expresa imposición de las causadas en este trámite, aunque la falta de personación de la demandada en el mismo pudiese excusar de hacerlo así.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra los autos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictados en la presente pieza separada, sin hacer expresa imposición de las costas ocasionadas en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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