Regimen del suelo no urbanizable en la ley catalana de urbanismo
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo | Abogado |
Desde que los Reales Decretos Leyes 5/996, de 6 de junio y 4/2000, revolucionaron la clasificación del suelo a los efectos urbanísticos y en especial las determinaciones sobre el denominado suelo no urbanizable, la configuración y régimen de éste, ha variado sustancialmente en las diversas leyes autonómicas, estándose en proceso de discusión tras la celebración de las conferencias sectoriales de diciembre y enero de 2002 y 2003, una reforma de dicho régimen estatal con las previsibles repercusiones sobre las referidas legislaciones autonómicas
No obstante a la hora de comentar la configuración y régimen jurídico del suelo no urbanizable establecido por la Ley Catalana 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo, deberemos de adaptarnos al actual marco estatal de la Ley 6/1998 sobre Régimen del suelo y valoraciones en uso de las atribuciones del art. 149.1.8.ª de la Constitución en la interpretación de éste, operada por las Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo y 164/2001, de 11 de julio, a la que el propio preámbulo de la Ley en su expositivo III incorpora como elemento determinador de la regulación catalana al señalar: "Asimismo, respecto al suelo no urbanizable, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de julio de 2001, la Ley reconoce esta condición a los terrenos clasificados como tales por el planeamiento, bien por su incompatibilidad con la transformación o bien por la inadecuación al desarrollo urbano, por razón de regímenes de protección especial establecidos o por los valores y finalidades a alcanzar, entre las cuales se incluye la utilización racional del territorio de acuerdo con el modelo territorial de desarrollo urbanístico sostenible. Los terrenos reservados para los sistemas generales no incluidos en el suelo urbano ni en el suelo urbanizable forman también parte del suelo no urbanizable...".
La regulación del suelo no urbanizable en Cataluña a través de la referida Ley 2/2002, viene a sustituir las disposiciones del TR 1/1990, de 12 de julio, sobre textos legales urbanísticos vigentes de Cataluña y las supletorias normas del RD legislativo 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el TR de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana, estatal y sus normas reglamentarias de desarrollo. Vistas esas premisas previas, debemos señalar la ubicación sistemática en el contexto de la ley de las disposiciones reguladoras del suelo no urbanizable y así podemos distinguir dos grandes bloques; por un lado el corpus principal de regulación contenido en el Título II de la Ley sobre el régimen urbanístico del suelo (arts. 24.1.b, 32 y 47 a 52) y por otro lado las diversas disposiciones dispersas que atañen al régimen del suelo no urbanizable en materias como planeamiento (arts. 56.1.c y 67.1.a) intervención en el mercado inmobiliario (arts. 153.4.d y 164.2), licencias (art. 183.3) e infracciones urbanísticas (art. 205.a), etc.
Por voluntad específica de este artículo, nuestros comentarios se centrarán en las determinaciones sobre el régimen urbanístico del suelo contenidos en el Título II que a su vez podemos dividir en las disposiciones sobre clasificación y características básicas del suelo no urbanizable contenidos en los apartados 24.1.b) y 32 de la Ley comentada y por otra parte el régimen de derechos y deberes de los propietarios de suelo clasificado como no urbanizable, así como su aprovechamiento y régimen de uso, con los procedimientos especiales previstos y que está contenido en los ya referidos arts. 47 a 52 de la Ley 2/2002.
Pero antes de abordar la regulación concreta del ordenamiento positivo deberemos de contemplar un panorama general del marco físico y social sobre el que actúe la referida normativa (Cataluña), así como una evolución histórica de la regulación de los antiguos suelos rústicos (aunque siga vigente la denominación a efectos fiscales), actuales suelos no urbanizables.
Cataluña es una Comunidad muy diversa desde el punto de vista físico, puesto que junto a amplias zonas de fuerte presencia urbana (el Area Metropolitana de Barcelona y el litoral mediterráneo) goza de una profusión de espacios rurales caracterizados por la presencia de edificaciones tradicionales (masías) en suelos potencialmente clasificables u hoy clasificados como no urbanizables.
Junto a esa diversidad y amplio territorio (de los Pirineos al Ebro y de Aragón al Mediterráneo) debemos destacar la existencia de normas de protección directa sobre el suelo con carácter sectorial y que vinculan al planeamiento urbanístico conforme las determinaciones de la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de política territorial, entre las que debemos resaltar por su intensidad las de protección ambiental, puesto que en el territorio catalán conviven un parque nacional (Aigüestortes i Estany de Sant Maurici) con diversos parques naturales declarados por la Generalitat (Aigüamolls del Ampurdán, Delta del Ebro, Garraf, etc.).
Todas esas situaciones van a condicionar, tanto la producción legislativa del parlament en la materia que nos ocupa, como los planeamientos territoriales a la hora de determinar niveles de protección arqueológico (Ampurias), medioambiental, paisajístico, etc., que excluyen terrenos del proceso urbanizador.
Pero el régimen jurídico urbanístico y los aprovechamientos en ese suelo tal y como remite, en cuanto al suelo no urbanizable, el artículo 9.º de la Ley 6/98, es una legislación autonómica que fue configurada hasta la aprobación de la ley que conectamos por los artículos 117, 127 y 128 del T. R. 1/90 de 12 julio
Visto esto, vamos a abordar lo que es el suelo no urbanizable, como su propio nombre indica en un trabajo sobre derecho urbanístico el suelo no urbanizable se supone que debía estar excluido pero por la práctica y la propia configuración de la propiedad dado que en su momento todas tienen un carácter rústico antes de ser transformadas por procedimientos de urbanización, como por la singularidad de determinadas estructuras sociales españolas, fundamentalmente las de la cornisa Cantábrica en las cuales los núcleos de población están muy diseminados es muy importante la configuración del derecho urbanístico de dicho suelo y dentro de él la de los aprovechamientos rústicos tradicionales. Para ello tendremos que ver un origen, sistematizar y ubicar el actual suelo no urbanizable dentro del sistema jurídico estatal antes de adentrarnos en el régimen propio de Cataluña, y para ello tendremos que ver primero la regulación del espacio no urbano.
El derecho urbanístico proviene como todo el urbanismo del término latino urbs-urbis que significa ciudad, referido fundamentalmente a la Urbs que era Roma y que se extendió a todas las ciudades y las regulaciones jurídicas urbanísticas por el papel del Derecho Romano en nuestra cultura occidental, la Ley Julia Municipal del 47 a. C y que establecía ya una regulación y la ordenación urbana en Roma casi perfecta, aquellos que hayan contemplado las ruinas de Pompeya o lo que queda de ciudades como Emérita Augusta en Mérida o Itálica en Sevilla, verán perfectamente que todo el cardo máximo y el decumanus se iba a regular, pero ¿qué ocurría con lo que quedaba fuera de la ciudad?, allí no había ordenación desde el punto de vista jurídico, desde un punto de vista del Derecho Romano, era en todo en caso en las provincias conquistadas, (el término provincia tiene origen latino de provincere = lo conquistado), era ager publicus o sea, de todo el mundo, del pueblo y del Senado romano, luego del Príncipe cuando se propició el Dominado a partir de Diocleciano. Esa era la única regulación que existía, era la regulación agraria romana y no había una configuración de limitaciones ni de uso potestades administrativas sobre esa propiedad por tanto se hacía lo que se quería, como en época romana y en la Edad Media. En la época Altomedieval no se producía elementos contaminantes ni grandes posibilidades de estas zonas y, es más el fenómeno de retorno al campo con la caída del Imperio Romano, esto es, abandono de las ciudades, los Bárbaros, las epidemias, etc., influyeron en que hubiese un poblamiento de las zonas rurales, por lo tanto no había necesidad de establecer limitaciones sino que había una convivencia en el campo; estas zonas vuelven a tener importancia en cuanto a la población y por lo tanto no existe regulación alguna desde el punto de vista administrativo en dicha época.
Pero con el comienzo del Renacimiento y la vuelta a las ciudades estas se rodean de una muralla por razones defensivas, pero que desde un punto urbanístico establecía lo que eran los límites de la ciudad. En dicho momento nos encontramos que dentro de las ciudades si había una regulación primigenia, ordenanzas de edificaciones sobre el suelo, (el fuero de Madrid de 1204 ya tiene unas ordenanzas, el de Avilés también de esa época tiene también unas ordenanzas, etc.), pero no se regulaba lo que estaba fuera de la muralla.
Como veremos la muralla tiene importancia especialmente dentro del urbanismo puesto que con las leyes de ensanche de 1864 y siguientes y la superación del espacio de las ciudades es cuando empieza a crecer el urbanismo tal y como hoy lo conocemos con planes, planeamientos, etc.; pues bien, ese espacio fuera de las ciudades pero sobre el que tenía jurisdicción esa ciudad o el señorío, el realengo u instituciones de gobierno de espacio equivalente, es lo que se conoce popularmente como el alfoz, lo que hoy es el término municipal, ahí en el alfoz se permitían los usos agrícolas, agropecuarios, etc., y no sólo para esos usos sino también los lazaretos para leprosos, etc., aquellas actividades que no se podían ubicar en el medio urbano por las razones que...
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