STS, 2 de Julio de 2002

Por escrito de 24 de enero de 1.994, Bodegas Palacio, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Orden de 15 de diciembre de 1.993, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 9 de junio de 1.997, cuyo fallo es del siguiente tenor: "QUE, CON ESTIMACION DEL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO NUMERO 257 DE 1994, INTERPUESTO POR EL PROCURADOR D. ALFONSO JOSE BARTAU ROJAS, EN NOMBRE Y REPRESENTACION DE LA SOCIEDAD BODEGAS PALACIO, S.A EN RELACION CON LA ORDEN DE 15 DE DICIEMBRE DE 1993 DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACION QUE DESESTIMA EL RECURSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO CONTRA EL APARTADO PRIMERO DE LA CIRCULAR NUMERO 6/1993, DE 9 DE MARZO, ADOPTADA POR EL CONSEJO REGULADOR DE LA DENOMINACION DE ORIGEN CALIFICADA RIOJA EN SUS SESIONES DE 8 DE ENERO Y 8 DE MARZO DE 1993, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS: PRIMERO : LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LA ORDEN MINISTERIAL Y DEL APARTADO PRIMERO DE LA CIRCULAR DEL CONSEJO REGULADOR DE LA DENOMINACION DE ORIGEN CALIFICADA RIOJA NUMERO 6/1993, DE 9 DE MARZO, OBJETO DE CONTROL JURISDICCIONAL, QUE, POR ADOLECER DE VICIO DE RADICAL NULIDAD, DEBEMOS ANULAR Y LOS ANULAMOS. SEGUNDO.- SIN HACER PRONUNCIAMIENTO CONDENATORIO SOBRE LAS COSTAS CAUSADAS"

Una vez notificada la citada sentencia, el Abogado del Estado, por escrito de 8 de septiembre de 1.997, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por auto de 21 de septiembre de 1.997, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, el Abogado del Estado, interesa se case la sentencia recurrida y se dicte otra ajustada a derecho, en base a un único motivo de casación: "Se formula al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción del artículo 53 de la L.R.J.A.P., en relación con el artículo 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, disposiciones concordantes y doctrina y jurisprudencia conocidos".

La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación, alegando en síntesis, a) que el escrito de preparación no cumplió los requisitos exigidos; b) que se señala como normas impugnadas los artículos 53 de la L.R.J.A.P en relación con el artículo 27 de la Ley de Régimen Jurídico de Administración del Estado que no fueron aducidos en la instancia, y c) que no se han desvirtuado las previsiones de la sentencia sobre que la Circular del Consejo Regulador es una disposición de carácter general que innova el Ordenamiento y que por ello no tiene competencia el citado Consejo Regulador.

Por providencia de 23 de abril de 2.002, se señaló para votación y fallo el día veinticinco de junio del año dos mil dos, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y tras reconocer que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, era competente para resolver el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada Rioja, anuló el apartado primero de la Circular 6/93 de 9 de marzo, que dispone "Prohibir la utilización de cualquier tipo de referencia o alusión a las expresiones "barrica" y "madera" en la comercialización, propaganda y etiquetado de los vinos genéricos (sin crianza)", valorando en sus Fundamentos de Derecho: CUARTO.- El examen formal de la Circular 6/1993 revela, desde luego, la estructura de las proposiciones de carácter prescriptivo -"prohibir la utilización... propia de las normas prescriptivas Se hace necesario precisar, sin embargo, si mediante esta apariencia normativa se da forma a un mandato destinado a regular con vocación de permanencia situaciones jurídicas innovativas o, si, prescindiendo de cualquier finalidad innovadora o modificatoria de las situaciones jurídicas preexistentes, el Consejo Regulador se limita a recordar el cumplimiento de las prescripciones sobre etiquetado ya contenidas en el Reglamento de 1991. a) A este efecto, resulta preciso señalar que, para hacer efectiva la misión de "defender los intereses generales de la Denominación de origen" y de perseguir el "empleo indebido" de la denominación de origen, la Ley 25/1970 y las disposiciones reglamentarias dictadas en su desarrollo, confieren a los Consejos Reguladores dos atribuciones nucleares: a) De una parte, la participación en el ejercicio de la potestad sancionadora -artículo 94 y Título V de la Ley 25/1970, Real Decreto 835/1972, de 23 de marzo, Real Decreto 1129/1985, de 5 de junio, Capítulo IX del Reglamento de la D.0.C. "Rioja" tipificándose, entre otras, como falta administrativa el uso de "indicaciones falsas en etiquetas, anuncios o cualquier forma de propaganda" b)De otra parte, la atribución de velar por el cumplimiento y aplicación de los preceptos del Reglamento desarrollando funciones de control respecto de la actividad de las personas inscritas en sus Registros. En el ámbito de la función de control, el Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero - posteriormente modificado por el Real Decreto 1906/1995, de 24 de noviembre" -incluye entre los requisitos para el otorgamiento de la condición de "denominación de origen calificada" D.0.C.A.)" que el Consejo Regulador establezca un procedimiento de control desde la producción hasta la comercialización dentro de sus competencias, en lo relativo a la cantidad y cantidad de los productos protegidos, y se utilicen contraetiquetas o precentas numeradas desde las bodegas de origen -artículo 19.1.c)-.El Reglamento de 3 de abril de 1991 de la Denominación de Origen Calificada "Rioja", cumplimenta el condicionado referido a la función de control del Consejo Regulador en su Capítulo VII -Derechos y obligaciones-. En él, el artículo 29 regula el régimen de las etiquetas, contraetiquetas y precintas de garantía de los vinos envasados protegidos por la D.O.C.Rioja. En su virtud, sólo puede aplicarse la denominación de origen calificada "Rioja" a los vinos procedentes de las bodegas inscritas en los Registros correspondientes que hayan sido producidos y elaborados conforme a las normas exigidas por el Reglamento y que reúnan las condiciones enológicas y organolépticas que deben caracterizarlos; Y sólo las firmas inscritas en el registro correspondiente tienen derecho al uso de la D.O.C. "Rioja" en propaganda, publicidad, documentación o etiquetas. En el ejercicio de esta función de control, corresponde al Consejo Regulador velar por el régimen de etiquetado dispuesto en el artículo 112 del Real Decreto 835/1972, de 23 de marzo,, cuyo apartado 3 dispone que "queda expresamente prohibido el utilizar en las etiquetas indicaciones, dibujos o cualquier signo que pueda confundir al consumidor sobre la naturaleza, origen, clase o calidad del producto". El referido precepto fue desarrollado por la orden del Ministerio de Agricultura, de 1 de agosto de 1979, por la que se reglamenta el uso de las indicaciones relativas a la calidad, edad y crianza de los vinos, prescribiéndose en su Disposición Final Primera que "queda prohibida la utilización de las indicaciones a que se refiere la presente Orden, en las etiquetas, documentación o publicidad de vinos de mesa que no tengan derecho al uso de las mismas. Esta prohibición es extensiva a todos aquellos vocablos, expresiones o signos relativos a la calidad, edad y crianza del producto".De acuerdo con el régimen general de etiquetado, el artículo 29 del Reglamento de la D.O.C. "Rioja" de 1991,sujeta el uso de etiquetas y contraetiquetas de vinos envasados a la previa autorización y numeración por el Consejo Regulador antes de su puesta en circulación, debiendo existir correspondencia entre las contraetiquetas -que habrán de ser específicas para los vinos de Crianza, Reserva y Gran Reserva- las etiquetas y los elementos de control del Consejo Regulador ; éste, así mismo, goza de facultades decisorias para denegar la aprobación de etiquetas "que por cualquier causa puedan dar lugar a confusión en el consumidor"-artículo 29.2 del Reglamento-. Debe, por ello, apreciarse que corresponde al Consejo Regulador el ejercicio de atribuciones decisorias en la aplicación del régimen de etiquetado de los vinos envasados, tanto respecto de los producidos en Bodegas de Crianza como en los obtenidos en la zona de producción que, no siendo de crianza, superan el proceso de calificación que les permita hacer uso de la denominación calificada "Rioja".En ambos casos, el Consejo Regulador goza de competencia para efectuar la aplicación al caso concreto de diferentes conceptos jurídicos indeterminados ' tales como "etiquetas que puedan lugar a confusión en el consumidor" o autorización del uso de nombres geográficos protegidos por la denominación de origen "Rioja", "siempre que no induzca a error sobre el origen del producto". QUINTO. En los supuestos en los que la ejecución de la norma incluye la habilitación para decidir mediante la aplicación de un concepto jurídico indeterminado, es bien cierto que el órgano aplicador, al subsumir un supuesto de hecho determinado por la realidad en una categoría legal de contenido fáctico indeterminado, integra el supuesto de hecho de la proposición normativa.Pero, precisamente por ello, el órgano aplicador no puede hacer caso omiso del proceso intelectivo de aplicación del concepto jurídico indeterminado querido por la norma de derecho administrativo. Esto es lo que ocurre en el caso de autos, cuando el órgano administrativo sustituye la técnica de aplicación normativa propia de los conceptos jurídicos indeterminados por el enunciado de un supuesto de hecho descrito de la manera general y abstracta propia de la formulación de los presupuestos fácticos de una norma prohibitiva. La prohibición acogida en el apartado primero de la Circular 6/1993 del Consejo Regulador de la D.0.C. "Rioja" no puede identificarse con un acuerdo general de mera aplicación del Reglamento de 1991, sino como una innovación de lo dispuesto en el mismo, al introducir un presupuesto de hecho para la aplicación de la normativa reguladora de la comercializaci6n, propaganda y etiquetado de los vinos sin crianza que resulta incompatible con la decisión normativa de utilizar la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados. Toda vez que esta técnica debe permitir que sea en cada caso cuando el Consejo Regulador pueda decidir si el supuesto concreto resulta o no subsumible en la prohibición de empleo en las etiquetas, documentación o publicidad de los vinos genéricos sin crianza de cualquier indicación, dibujo o signo que pueda confundir al consumidor sobre la naturaleza, origen, clase o calidad del producto.Lo que comporta que el apartado primero de la Circular 6/1993, en razón de que su contenido prohibitivo persigue obtener una innovación del ordenamiento jurídico para la que el Consejo Regulador carece manifiestamente de competencia, adolece de vicio de radical nulidad -artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992-."

Es obligado iniciar este análisis por las causas de inadmisibilidad aducidas por la parte recurrida y que en este trámite de sentencia se podrían convertir en causas de desestimación del recurso de casación, como la parte recurrida refiere y esta Sala reiteradamente ha declarado.

La primera causa de inadmisión la refiere la parte recurrida a los defectos del escrito de preparación, con cita de los autos de esta Sala de 12 de mayo de 1.997, 1 de abril de 1.997, 27 de febrero de 1.997 y 23 de enero de 1.998, y procede rechazar tal causa de inadmisibilidad, pues aparte de que los autos que la parte refiere, analizan los requisitos del escrito de formalización o de interposición del recurso de casación y no del escrito de preparación, no hay que olvidar que en el escrito de preparación no es exigido articular los motivos de casación y si hacer una referencia sucinta a la concurrencia de los requisitos, artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción, y ello lo cumple el escrito presentado por el Abogado del Estado, cual se advierte de su mera lectura.

De igual forma, procede rechazar la segunda causa de inadmisibilidad aducida, por carecer manifiestamente de fundamento el recurso y por la no cita de las normas infringidas como procede, pues, además de que es distinta la posición y la obligación cuando se trata de parte demandada en el proceso que cuando se es parte demandante, pues entre otros la parte recurrida defiende y mantiene la resolución impugnada y con ello defiende la vigencia y aplicación de las normas en que la resolución impugnada se funda, se ha de significar, que con mayor o menor cita de normas, es lo cierto que el Abogado del Estado ha articulado el recurso al amparo del nº 4 del artículo 95.1, con cita de las normas que ha estimado infringidas, y ha expuesto con claridad su tesis de que la resolución impugnada es un mero acto administrativo dirigido a una pluralidad de personas y no una disposición general innovadora del ordenamiento, que es la única razón por la que la sentencia recurrida ha anulado la resolución que el Abogado del Estado estima ajustada a derecho y con ello no solo ha cuestionado y controvertido la razón o motivo de decidir de la sentencia, sino que además ha permitido a la parte recurrida, en este recurso de casación, conocer las razones y normas en que el Abogado del Estado apoya su tesis.

En el único motivo de casación, la parte recurrente, el Abogado del Estado, al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de los artículos 53 de la LRAP, en relación con el artículo 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, alegando en síntesis, que el Consejo Regulador, a virtud de lo dispuesto en la Orden Ministerial de 3 de abril de 1.991, está investido de facultades para dictar actos aplicativos de la normativa vigente y que eso es lo que ha hecho al aprobar la Circular anulada por la sentencia recurrida, al ser un acto administrativo general, por razón de la pluralidad de destinatarios a que va dirigida, pero no por razón de su carácter innovativo del ordenamiento jurídico.

A la vista de lo anterior, y como la sentencia recurrida, en contra de la tesis del Abogado del Estado, estima que la Circular aprobada por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada Rioja, es una disposición de carácter general que innova el Ordenamiento, es claro, que el análisis del motivo de casación, ha de circunscribirse a determinar la naturaleza de la citada Circular.

Para el adecuado análisis de la cuestión, se ha de significar lo siguiente: a) que es cierto y está acreditado en las actuaciones, e incluso la propia sentencia recurrida así lo acepta, entre otros en sus Fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto, que el citado Consejo Regulador, ha de velar por el régimen del etiquetado, art. 112 del Real Decreto 835/72 de 23 de marzo; b) que el citado articulo 112, prohibe utilizar en las etiquetas indicaciones, dibujos o cualquier signo que pueda confundir al consumidor sobre la naturaleza, origen, clase o calidad del producto; c) que el artículo 3º de la Orden de 3 de abril de 1.991, encomienda al Consejo Regulador la defensa de la denominación de Origen Calificada y el fomento y control de calidad de los vinos asignados; d) que la Orden de 1 de agosto de 1.979, refiere que la duración mínima de la crianza será de dos años naturales y que los vinos estarán contenidos en envases de madera de roble; y e) que el artículo 13 de la Orden de 3 de abril de 1.991, hace una continua referencia a los términos crianza y envejecimiento, y barrica de roble, así, un vino de crianza ha de prolongar su envejecimiento por plazo no superior a dos años naturales, de los cuales uno, como mínimo, lo será en barrica de roble, y la indicación de Reserva o Gran Reserva exigen respectivamente para los vinos tintos, 1º) una crianza en barrica de roble y botella durante un período total de 36 meses, con duración mínima de crianza en barrica de roble de 12 meses, y, 2º) de 24 meses como mínimo, en barrica de roble, segunda y completada de un envejecimiento en botella de 36 meses, como mínimo.

Pues bien a la vista de lo anterior, es fácil inferir, por un lado, que los términos barrica y madera, son elementos específicos, o expresiones que guardan relación con la regulación que las normas hacen de las términos, crianza, reserva y gran reserva de los vinos de Denominación de Origen Calificada; por otro, que el uso de los mismos ha de ajustarse a lo que para cada supuesto dispone la norma, pues cualquier utilización de los mismos, al margen de la regulación oficial, puede inducir a confusión al consumidor, respecto a la naturaleza y calidad del vino; ya que por ejemplo, si la crianza definida en la norma, para los vinos tintos, se alcanza tras un envejecimiento por plazo no inferior a dos años, uno como mínimo en barrica de roble, es claro que una referencia genérica a envejecimiento en barrica de roble, puede suscitar, en el consumidor, cuando menos, la duda, de si se trata o no de un vino de crianza de los amparados por la Denominación de Origen.

Las anteriores valoraciones, obligan a estimar el motivo de casación aducido, pues si el Consejo Regulador, estaba facultado, para velar por el régimen del etiquetado y para la defensa de la denominación de origen, fomento y control de la calidad del vino y de la aplicación del Reglamento, y si como se ha visto los términos barrica y madera, además de ser frecuentemente utilizados, en las normas relativas al envejecimiento del vino, adquieren singular importancia en los conceptos de crianza, Reserva y Gran Reserva, es claro, que cuando el Consejo Regulador, prohibe la utilización de tales los términos en vinos genéricos (sin crianza), por un lado, está ejerciendo las competencias que le son propias, en el régimen del etiquetado y en la defensa y control de los vinos de Denominación de Origen, y evitando cualquier confusión al consumidor, y por otro, no está innovando el Ordenamiento, pues está explicitando lo que en las normas está implícito, y ellas mismas ya exigían y lo hace, dictando la Circular para que está autorizado, al tratarse de un acto dirigido a una pluralidad de destinatarios, y no de una disposición general.

La estimación del anterior motivo de casación, obliga, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a casar la sentencia recurrida y a resolver la cuestión de fondo en los términos a que el debate aparezca planteada.

Y a este respecto, se ha de significar que el recurrente en la instancia alegó, a) incompetencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, para dictar de la Orden Ministerial recurrida; b) incompetencia del Consejo Regulador para dictar disposiciones generales; c) nulidad de la Circular por haberse elaborado prescindiendo del procedimiento establecido; d) conformidad con el derecho comunitario europeo del uso de los términos barrica y madera en la contraetiqueta y e) subsidiariamente que la Circular infringe la garantía de los derechos adquiridos.

Pues bien, como la competencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para resolver el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo del Consejo Regulador, ha sido reconocida expresamente por la sentencia recurrida, y además lo ha hecho en plena conformidad con la doctrina de esta Sala expresada en sentencias de 20 de septiembre y 14 de noviembre de 2.000 y 8 de octubre de 2.001, es procedente desestimar esa alegación, por las propias argumentaciones de la sentencia recurrida, y las de las sentencias citadas.

De igual forma puede desestimarse, los motivos de impugnación referidos a los apartados b y c, citados, pues ya se ha declarado que la Circular impugnada no es una disposición general, por ello no tienen trascendencia las alegaciones relativas a la competencia y procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, aparte de que como refiere la propia resolución impugnada, se siguió el procedimiento y la publicación prevista para las circulares en el artículo 45.1 de la Orden de 3 de abril de 1.991.

Procede también desestimar la alegación relativa a la conformidad del derecho comunitario con el uso de los términos barrica y madera, pues como refiere la Orden impugnada, si bien el derecho comunitario permite la referencia al envejecimiento, no hay que olvidar, que lo hace por un lado de forma genérica, y por otro, de acuerdo con las previsiones y regulaciones nacionales, y en materia de la Denominación de Origen Calificada, no está permitido, como se ha visto el uso de términos o expresión que induzcan a confusión respecto a la naturaleza, condición y calidad del vino, y ya más atrás se ha explicitado, que el uso de los términos barrica y madera, puede originar confusión a los usuarios, por razón de que las normas entre otras la Orden de 3 de abril de 1.991, además de utilizar frecuentemente tales términos le otorgan una gran trascendencia a los efectos de que los vinos sean de crianza, reserva o gran reserva.

Por último, procede también rechazar la alegación relativa a que la Circular infringe la garantía de los derechos adquiridos, pues además de que una aplicación como la que pretende el recurrente imposibilita la reforma de cualquier régimen o institución, no hay que olvidar, que la circular impugnada, trata de dar cumplimiento a lo establecido en los Reglamentos y normas de la Denominación de Origen Calificada , y por tanto no se puede autorizar una actuación para el futuro que vaya en contra de lo establecido por la normativa aplicable.

Además de lo anterior se ha de significar, que la Circular impugnada, no hace referencia alguna respecto a actuaciones anteriores a su vigencia, y que en todo caso, una retroacción de grado mínimo, sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales no concluidas, ha sido admitida por el Tribunal Constitucional, entre otras, sentencias 42/86, 18 de marzo de 1.995, 15 de abril de 1.997 y 17 de mayo de 1-999.

Sin que el principio de confianza legítima garantice a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, ni las reconoce un derecho adquirido al mantenido de una determinada ventaja, cual ha declarado esta Sala en sentencia de 15 de noviembre de 1.999, que cita las anteriores de 17 de febrero de 1.998 y 19 de julio de 1.999.

Debiendo también recordar que esta Sala en sentencia de 15 de junio de 2.000, tras referirse al respecto a los derechos adquiridos y al principio de irretroactividad de las normas, que proclaman los artículo 9.3 de la Constitución y 2.3 del Código Civil, ha declarado:"Sin embargo, este último precepto resulta vulnerado cuando se pretende interpretarlo en el sentido de que no es admisible otorgar efecto retroactivo a la norma, siquiera lo disponga expresamente, cuando esa retroactividad venga impuesta por la necesidad de modificar las condiciones de elaboración o manipulación de un producto -a partir de un momento determinado- con el fin de adaptar su calidad o las condiciones de su comercialización a las exigencias que demande el nuevo régimen jurídico a que se haya sometido".

Y todo ello, en fin obviamente sin perjuicio del derecho que pueda corresponder, al resarcimiento de los daños o perjuicios causados, por la no posible utilización de las etiquetas autorizadas por el órgano competente con anterioridad a la vigencia de la Circular que se impugna en la presente litis.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a estimar el recurso de casación y a casar la sentencia recurrida, desestimando el recurso contencioso administrativo, por aparecer ajustado a Derecho la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación impugnada en la litis.

Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas en la Instancia, y debiendo abonar cada parte las costas causadas en este recurso de casación.