Características, novedades y carencias en el proyecto de (nueva) ley de residuos y suelos contaminados

AutorJosé Francisco Alenza García
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Pública de Navarra
Páginas10-19

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I- Fundamento de la futura quinta Ley de Residuos Española

En el Boletín Oficial de las Cortes Generales núm. 114, de 11 de marzo de 2011 se ha publicado el Proyecto de Ley de residuos y suelos contaminados (LRSC, en adelante).

Cuando se apruebe dicho Proyecto, se convertirá en la quinta Ley de residuos de nuestra historia. La primera ley general de residuos fue la Ley 19/1975, de desechos y residuos sólidos urbanos. La recepción del acervo comunitario obligó a completar el marco legal con la Ley /1986 de Residuos Tóxicos y Peligrosos. Estas dos leyes convivieron y compartieron vigencia hasta su derogación por la vigente Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos1. Poco antes se había aprobado otra ley de residuos de carácter muy específico relativa a los envases y a los residuos de envases, que ahora será derogada en parte (en lo relativo al régimen sancionador) y deslegalizada en todo lo demás2.

Salvo la primera de dichas leyes, todas ellas tuvieron como principal razón de ser la necesidad de transponer las correspondientes directivas europeas. Y la que será la quinta ley española de residuos también responde a ese mismo objetivo: la transposición de la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008.

Lamentablemente, será ya una transposición tardía, ya que el plazo de incorporación al Derecho nacional de la Directiva finalizó el 12 de diciembre de 2010 (término establecido en el artículo 40 de la directiva).

Como ya hizo la vigente LR, se incluye también la regulación legal de los suelos contaminados (que se incorpora, además, al título de la ley), a pesar de que la directiva de residuos no se ocupa de ellos y de que sería perfectamente posible una regulación independiente de ambos sectores.

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Estar fuera del plazo de transposición explica (aunque no justifica) que la aprobación del Proyecto de LRSC se haya encomendado con competencia legislativa plena a la Comisión de Medio Ambiente y que se esté tramitando por el procedimiento de urgencia3.

II- Características del Proyecto de Ley
  1. Densidad normativa.

    El Proyecto de LRSC consta de 54 artículos, 8 disposiciones adicionales, 7 disposiciones transitorias, 5 finales y 12 Anexos. La superioridad en la densidad normativa sobre la anterior LR no reside únicamente en la cantidad de preceptos, sino también en la calidad o profundidad de los mismos. La Ley 10/1998 se caracterizó por su carácter principal y habilitante, dejando multitud de aspectos a un desarrollo reglamentario que jamás se realizó. El Proyecto de Ley es mucho más concreto en sus determinaciones, aunque evidentemente también se apoya en la normativa reglamentaria reguladora de flujos específicos de residuos.

  2. Claridad conceptual y mejora sistemática.

    Una de las finalidades expresamente declaradas por la Directiva es la de mejorar la claridad y legibilidad de la legislación de residuos. Simplificó el panorama normativo al derogar algunas directivas anteriores y definió conceptos que venían manifestándose como problemáticos. El proyecto de LRSC también se contagia de esa claridad conceptual y mejora notablemente su sistemática (por ejemplo, al clasificar las obligaciones de los productores o poseedores iniciales de los residuos, o al agrupar y distinguir las obligaciones de las distintas operaciones de gestión de residuos).

    Evidentemente, también se pueden apreciar algunas cuestiones en las que la claridad brilla por su ausencia (por ejemplo, la regulación de los sistemas individuales y colectivos de responsabilidad ampliada del productor del producto, o el régimen de los residuos comerciales). Pero, en general, el Proyecto mejora la sistemática y claridad de su predecesora, cumpliendo las funciones -orientadora, preservadora y economizadora- que son propias de una ley cabecera de un grupo normativo -en este caso- del de los residuos.

  3. Ampliación del enfoque regulatorio: de la gestión de los residuos al ciclo de vida de los productos.

    La directiva adopta un enfoque integral de todo el ciclo de vida de los productos y materiales. Aunque la normativa anterior ya contenía tímidas referencias a las fases previas a la generación de los residuos, ahora se amplía notablemente el enfoque que deja de estar centrado exclusivamente en la gestión, para comprender también las fases anteriores, previendo la responsabilidad ampliada del productor (que permite imponerle obligaciones sobre el diseño de los productos, su composición, su comercialización, etc.), estableciendo objetivos cuantitativos de reutilización, reciclaje y valorización, obligando a la adopción de políticas de prevención de los residuos, etc.

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  4. ¿Intervencionista o liberal?

    Es difícil poner al Proyecto de LRSC una etiqueta que la catalogue como intervencionista o como liberalizadora. El Proyecto se presenta con un carácter simplificador de las cargas administrativas sustituyendo parte de las autorizaciones de la anterior ley, por comunicaciones previas, dentro del proceso impulsado por la Directiva de servicios. Así ocurre, por ejemplo, con la producción de residuos peligrosos y con la recogida y transporte de residuos peligrosos. Pero, al mismo tiempo, se someten a comunicación previa a operaciones que antes no estaban sujetas a intervención alguna (producción de residuos no peligrosos, agentes y negociantes de residuos, sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor). Por lo tanto, aligera las cargas de algunas actividades de gestión, mientras que somete a control a otras actividades o sujetos relacionados con la producción, el intercambio o la gestión de residuos.

    5ª) Centralizadora. Cabe apreciar en el Proyecto la incorporación de los siguientes elementos centralizadores: la fijación de unos objetivos nacionales sobre reciclado y valorización; la creación de una Comisión de coordinación en materia de residuos (que informa, por ejemplo, en algunos procedimientos autorizatorios de competencia autonómica); y la creación de un Registro de producción y gestión de residuos "que será compartido y único en todo el territorio nacional" (art. 37.1). No planteo esta característica como una objeción o crítica, ni entro a valorar si están o no justificados. Simplemente me limito a constatar que esos elementos existen y que, salvo el caso de los objetivos nacionales, no derivan de la directiva comunitaria sino que son creados por el legislador español.

  5. Reforzamiento de las potestades administrativas de inspección, sanción y reparación de los daños.

    El Título VII del Proyecto de LRSC regula las potestades administrativas de vigilancia e inspección, así como la potestad sancionadora que incluye la determinación del deber de reparación de los "daños y perjuicios causados" (parece que no limitados a los estrictamente ambientales), atribuyendo como novedad la posibilidad de ejercitar medios de ejecución forzosa (imposición de multas coercitivas y la ejecución subsidiaria) en el caso de que los infractores no procedieran a la restauración o indemnización de los daños.

III Decálogo de aspectos claves y novedosos del Proyecto de Ley de Residuos

En materia de residuos, el contenido del proyecto de LRSC puede sintetizarse en un decálogo de aspectos principales que servirá también para señalar sus principales novedades respecto de la vigente legislación.

1) Más y mejores definiciones. El Proyecto de LRSC contiene más definiciones que su predecesora y que la directiva. En el artículo 3 de la LR hay 18 definiciones. En el Proyecto de LRSC hay 26 definiciones. De ellas 20 proceden de la Directiva, pero otras 6 definiciones4son aportaciones originales del Proyecto de ley. Lo positivo no sólo es el incremento cuantitativo, sino la mejora que supone la clarificación de algunos conceptos

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claves (como subproducto, fin de la condición de residuo tras una operación de valorización, prevención, tratamiento, valorización energética, etc.)5.

2)...

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