STS, 26 de Abril de 2005
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2005:2564 |
| Número de Recurso | 3042/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 26 de Abril de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Abril de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 3042 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Montserrat Sorribes Calle, en nombre y representación de la entidad Arids Arla S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de febrero de 2002, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 1929 de 1997, sostenido por la representación procesal de la entidad Arids Arla S.L. contra las resoluciones de fechas 12 y 14 de mayo de 1997 del Ayuntamiento de Albinyana, por las que se denegó el traspaso de licencia de actividades de Promociones Role S.A. a la entidad Arids Arla S.L., relativa a la explotación de la cantera de caliza, situada en el paraje "Plana Gener" del término municipal de Albinyana.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Albinyana, representado por el Procurador Don Carlos Zulueta Cebrian.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 8 de febrero de 2002, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 1929 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad mercantil "ARIDS ARLA, S.L." contra las resoluciones de 12 y 14 de mayo de 1997 del AYUNTAMIENTO DE ALBINYANA, cuyo actos declaramos conformes a Derecho. Sin costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Toda la cuestión planteada gira en torno a la naturaleza jurídica del documento núm. 1 de la demanda unido a la pieza de pruebas de la recurrente, en el cual el 5 de agosto de 1989 Don Cosme , como Alcalde del Ayuntamiento de Abinyana, "autoriza a PROMOCIONES ROLE, S.A.", con domicilio social en la Plaza Orient núm. 5 d'El Vendrell, para que proceda a la explotación de la cantera caliza denominada "ARLA", sita en este término municipal y en el paraje "Plana Gener", en terrenos propiedad de Doña Esther , siempre y cuando se autorice a los efectos correspondientes por el Servicio de Minas del Departamento de Industria y Energía de la Generalidad de Cataluña del Medio Ambiente". El citado documento, cualquiera que sea su calificación jurídica y los efectos que de él puedan derivarse, en orden a las responsabilidades generadas entre su expedidor y la entidad receptora, desde luego, no constituye la licencia de Actividades Clasificadas que exige el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961, y, por tanto, no es idóneo ni oponible a las resoluciones dictadas el 12 y 14 de mayo de 1997; la simple constancia de que en la solicitud formulada por "Promociones Role S.A.", el 17 de enero de 1990 al Ayuntamiento de Albinyana, lo que se pretendía era obtener una licencia de actividad conforme a la normativa citada, que siguió los trámites establecidos y que fue rechazada por la Comisión de Urbanismo de Tarragona el 31 de octubre de 1990, cuya alzada, igualmente desestimada por silencio, quedó firme y consentida, desprovee de toda eficacia a los argumentos utilizados por la recurrente al pretender la subsistencia de una licencia otorgada con anterioridad que no ha sido legalmente revocada, por la sencilla razón de que ni la génesis ni el contenido del documento citado corresponde con el de las licencias exigidas para el ejercicio de las actividades clasificadas, y la ausencia de todo el procedimiento requerido para su obtención constituye un supuesto de nulidad radical o absoluta del antiguo art. 47 de la L.P.A. (vigente en la fecha de su expedición), sin que el hecho de que los órganos del Departamento de Industria, Energía y Turismo hubieran otorgado, en el ámbito de su competencia, otra autorización que la relativa a la transmisión de los derechos mineros de recurso de las Sección A, referidos a la explotación "ARLA" del término municipal de Albinyana, siendo tales autorizaciones diferentes a las correspondientes a las actividades clasificadas de competencia municipal y, aunque concurrentes para determinadas industrias o explotaciones, ello no significa que el otorgamiento de unas suponga o legitime la autorización de las otras».
También se declara en el fundamento jurídico quinto de la referida sentencia que: «Por lo expuesto, ha de convenirse que el documento de fecha 5 de mayo de 1989 no es una licencia que legitime la actividad de explotación de la cantera de caliza a que se refiere y, por tanto, es totalmente inidóneo para ser objeto de traspaso a la recurrente con la finalidad de que la Administración tenga la obligación de reconocer la existencia de esa transmisión, siendo totalmente inoponible a lo acordado tanto por la C.U.T. el 31 de octubre de 1990, en que se denegó el ejercicio de la actividad de explotación de la cantera a "Promociones Role, S.A.", como a lo resuelto por el Ayuntamiento de Albinyana en las resoluciones de 12 y 14 de mayo de 1997, que son el objeto de esta litis, cuyos actos se declaran conformes a Derecho».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Arids Arla S.L. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por resolución, de fecha 15 de abril de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Albinyana, representado por el Procurador Don Carlos Zulueta Cebrian, y, como recurrente, la entidad Arids Arla S.L., representada por la Procuradora Doña Montserrat Sorribes Calle, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al amparo del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley de esta Jurisdicción al no haber dado respuesta a la pretensión de indemnización de daños y perjuicios formulada en la demanda, incurriendo así en incongruencia omisiva, pues, aunque el acto emanado de la Alcaldía fuese nulo de pleno derecho, lo cierto es que el mismo generó cuantiosos daños y perjuicios a la recurrente, que el Tribunal sentenciador, a pesar de haberse planteado en los fundamentos de derecho primero y séptimo, no ha examinado siquiera; el segundo por haber vulnerado el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 102, en relación con los artículos 105.2 y 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, puesto que para privar de efectos al decreto de la Alcaldía de Albinyana se debió seguir el trámite previsto en el citado artículo 102, en el caso de que dicho decreto fuese nulo de pleno derecho, sin otros límites que los previstos en el referido artículo 106, que no concurren; el tercero por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 139.1 y 2 y 141 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, ya que el decreto de la Alcaldía, aunque sea nulo de pleno derecho, ha causado cuantiosos perjuicios a la entidad recurrente porque, basada en tal decreto, realizó cuantiosas inversiones que no ha podido aplicar a la obtención de beneficios por haberle denegado, sea o no nulo el mencionado decreto, el traspaso de la licencia de actividades, y finalmente el cuarto por haber conculcado la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y la doctrina jurisprudencial relativa al principio de confianza legítima, recogido en las Sentencias de esta Sala que se citan, pues la entidad recurrente obró de buena fe al adquirir unos derechos de explotación de la cantera en la confianza generada por el decreto de la Alcaldía de Albinyana, que no había puesto otras condiciones que las de obtener la autorización de minas y de medio ambiente, y, después de realizada una cuantiosa inversión, los acuerdos impugnados la han convertido en inútil sin tener en cuenta que vino motivada por la confianza despertada por el mencionado decreto, terminando con la súplica de que se dicte sentencia estimatoria del primer motivo y se dicte otra resolviendo todas las cuestiones planteadas, y, subsidiariamente, con estimación de los demás motivos, se anule la sentencia recurrida resolviendo de acuerdo con la súplica del escrito de demanda.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante auto de fecha 16 de junio de 2004, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 8 de noviembre de 2004, aduciendo que la sentencia era plenamente congruente porque, al considerar ajustados a derecho los actos administrativos impugnados con la consiguiente desestimación del recurso contencioso- administrativo, la pretensión indemnizatoria resulta, lógicamente, desestimada de forma implícita, mientras que los acuerdos impugnados no constituyen una revisión de la licencia de apertura, ya que ésta no existió al haberse denegado por la Comisión Territorial de Urbanismo la preceptiva licencia, pues se trataba de una actividad clasificada, que precisaba de la misma, razón por lo que la propia entidad que la había pedido, al serle denegada, interpuso el correspondiente recurso de alzada ante la Consejería de Política Territorial, quien no resolvió, sin que, no obstante, frente a tal denegación tácita dedujese recurso alguno en sede jurisdiccional, circunstancias conocidas por la entidad cesionaria de los derechos de la anterior peticionaria, dada la vinculación que entre ellas existe a través del representante de la primera, quien, a su vez, es accionista privilegiado de la segunda, terminando con la súplica de que se destine el recurso de casación interpuesto y se conforme la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 12 de abril de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
En el primero motivo de casación se denuncia por la representación procesal de la entidad recurrente la incongruencia de la sentencia con infracción por ello de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dado que no examinó ni decidió la cuestión planteada en la demanda acerca de la indemnización de los perjuicios causados a la entidad recurrente al no haberse autorizado por el Ayuntamiento la transmisión de la autorización para la explotación de la cantera.
Al haberse ejercitado en la demanda una acción de plena jurisdicción con el fin de obtener la correspondiente indemnización como consecuencia de la denegación de la transmisión de la autorización para explotar la cantera por entender que esta decisión administrativa era contraria a derecho, no resulta imprescindible para la congruencia de la sentencia que ésta examine y se pronuncie acerca de la indicada pretensión de plena jurisdicción dado que declaró ser conforme a derecho la mencionada denegación.
La demandante, repetimos, formuló su pretensión indemnizatoria como derivada de la acción de nulidad de los acuerdos municipales, que le denegaron el derecho a explotar la cantera por haberlo adquirido por transmisión de quien tenía licencia para ello, de manera que, al rechazarse esta pretensión de nulidad por considerar el Tribunal a quo que la mentada denegación era ajustada a derecho, huelga examinar la procedencia de la petición de indemnización, que ha sido, lógicamente, desestimada implícitamente en la sentencia recurrida, habiendo esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de fechas 30 de enero de 1999, 27 de febrero de 1999, 2 de diciembre de 2000, 29 de junio de 2002, 25 de marzo de 2003 (recurso de casación 2849/2000) y 17 de febrero de 2004 (recurso de casación 6590/2000), declarado que no hay incongruencia omisiva de la sentencia cuando la pretensión, no resuelta expresamente, debe entenderse implícitamente desestimada por resultar incompatible con el pronunciamiento de la propia sentencia, recogiendo así también la doctrina del Tribunal Constitucional, manifestada, entre otras, en sus Sentencias 26/97, 16/98, 230/98 y 1/99, razón por la que este primer motivo de casación debe ser desestimado.
En el segundo motivo de casación se asegura que la sentencia recurrida conculca lo dispuesto en los artículos 102, 105.2 y 106 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que ha declarado la conformidad a derecho de los acuerdos municipales impugnados, a pesar de que el Ayuntamiento ha llevado a cabo una revisión de oficio de un acto previo de concesión de licencia de actividad sin haber seguido el procedimiento al efecto establecido.
Este motivo arranca de una premisa errónea, cual es que se había concedido una licencia municipal de actividad cuando ello no es cierto por cuanto, como declara probado la Sala de instancia en la sentencia recurrida, la Comisión de Urbanismo de Tarragona denegó el ejercicio de la actividad de explotación de la cantera solicitada por Promociones Role S.A., entidad que transmitió sus derechos a la recurrente, y, en consecuencia, los acuerdos municipales impugnados no revisaron de oficio un acto previo de concesión de licencia sino que se limitaron a denegar la transmisibilidad de un derecho inexistente.
No se está, pues, ante unos acuerdos que tuviesen que respetar lo dispuesto en los preceptos invocados en este motivo de casación sino ante la constatación de que la entidad cedente carecía de una licencia que le había sido expresamente denegada y, por consiguiente, no podía transmitirla.
La representación procesal de la entidad recurrente asegura que el Tribunal a quo, al no haber fijado en favor de la entidad recurrente indemnización alguna, ha infringido lo dispuesto por los artículos 139.1 y 2 y 141 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dado que la ilegalidad del acuerdo de la Alcaldía, concediendo autorización para explotar la cantera, no es obstáculo para declarar la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento, pues en los aludidos preceptos se establece que tal responsabilidad deriva del funcionamiento anormal de los servicios públicos.
Como ya indicamos al examinar el primer motivo de casación, la demandante pretendió un pronunciamiento condenatorio frente al Ayuntamiento por considerar que los acuerdos municipales impugnados eran contrarios a derecho, de manera que estamos ante el ejercicio de una acción de plena jurisdicción derivada de la disconformidad a derecho de tales acuerdos, por lo que, si no es así, no cabe señalar indemnización alguna.
En la hipótesis de que la acción formulada en la demanda, en orden a obtener una indemnización de daños y perjuicios, no derivase de la ilegalidad de los acuerdos impugnados sino que se tratase de una reclamación autónoma por responsabilidad patrimonial de la Administración, debería haberse ejercitado tal pretensión con carácter previo en vía administrativa, pues, de lo contrario, no existe acto susceptible de impugnación en sede jurisdiccional, lo que, al no haberse hecho así, corrobora que la acción ejercitada por la recurrente, con el fin de obtener una condigna reparación, deriva directamente de la acción de nulidad utilizada simultáneamente, que ha sido desestimada en la sentencia recurrida, que implícitamente ha rechazado también aquélla.
Se afirma, finalmente, que la Sala sentenciadora ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y la jurisprudencia del Tribunal Supremo acerca del principio de la confianza legitima, recogido en las Sentencias de esta Sala que se citan, dado que la entidad recurrente, como consecuencia de la autorización de la Alcaldía a favor de la entidad Promociones Role S.A., adquirió de ésta ese derecho y realizó una cuantiosa inversión para explotar la cantera, que ahora no es posible dada la negativa del Ayuntamiento a permitir la transmisión, de manera que la inversión va a resultar inútil.
Ante todo, reiteramos lo expresado en relación con la pretendida licencia de actividad, expresamente denegada a la entidad cedente por la Comisión de Urbanismo.
No cabe, además, aludir a la confianza legítima cuando, dadas las relaciones y vínculos entre una y otra sociedad (cedente y cesionaria), la recurrente tenía que conocer que a su causante le había sido denegada la licencia pedida, razón por la que no resulta justificada la aducida confianza en la posibilidad de llevar a cabo la explotación de la cantera, de manera que las inversiones realizadas no pudieron venir inducidas por unas expectativas derivadas de la actuación administrativa, lo que comporta la desestimación también de este último motivo de casación.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, por ser desestimables todos los motivos al efecto invocados, comporta la imposición de las costas causadas a la entidad recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de ochocientos euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y las Disposiciones transitorias segunda, tercera y novena de esta misma Ley.
Que, con desestimación de todos los motivos alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Montserrat Sorribes Calle, en nombre y representación de la entidad Arids Arla S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de febrero de 2002, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 1929 de 1997, con imposición de las costas procesales causadas a la referida entidad recurrente Arids Arla S.L. hasta el límite, por el concepto de honorarios de Abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, de ochocientos euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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