STS, 10 de Julio de 2006

Por escrito, presentado el 7 de diciembre de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, el Procurador don Aníbal Bordallo Huidobro, en representación de Unión Sindical Obrera (USO), Unión de Sindicatos Independientes en la Administración Pública (USIAP) y del Sindicato Independiente de la Agencia Tributaria (SIAT), interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo de Consejo de Ministros de 15 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004, para la modernización y mejora de la Administración Pública, solicitando que "(...) previos los trámites preceptivos, reclame el expediente del citado órgano administrativo, a fin de que me sea puesto de manifiesto para formalizar la demanda"

Por Segundo Otrosí Digo solicitó la suspensión del referido acuerdo o, subsidiariamente, la suspensión parcial del Título I, así como del Capítulo X del Título III, que, previo traslado a las partes, fue desestimada por Auto de 14 de febrero de 2003

Admitido a trámite el recurso, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, se dio traslado al Procurador de los demandantes para que dedujera la demanda

Evacuando el traslado conferido, don Aníbal Bordallo Huidobro presentó escrito de demanda, el 12 de julio de 2004, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que

"(...) previos los trámites legales oportunos, en su día, dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, se declare

1. La nulidad de la composición de la Comisión Paritaria de Seguimiento del Acuerdo recurrido, así como la de los Grupos de Trabajo..

2. La nulidad de los criterios sobre movilidad y promoción, establecidos en los Capítulos I y II, en los extremos objeto del presente recurso

3. La nulidad de los criterios sobre jornada y horarios, establecidos en el Capítulo III, en los extremos objeto del presente recurso"

Por Primer Otrosí Digo interesó el recibimiento a prueba señalando los extremos sobre los que debería versar

El Abogado del Estado, por escrito presentado el 20 de septiembre de 2004, contestó a la demanda y solicitó a la Sala que, previa la tramitación que corresponda, dicte Sentencia que

"LA DESESTIME EN SU INTEGRIDAD Y DECLARE LA CONFORMIDAD A DERECHO DEL ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS EN LAS CUESTIONES OBJETO DE ESTE RECURSO

1) COMPOSICIÓN DE LA COMISIÓN DE SEGUIMIENTO Y DE LOS GRUPOS DE TRABAJO (TÍTULO VIII, CAPÍTULO XXII)

2) CRITERIOS DE MOVILIDAD Y PROVISIÓN (TÍTULO I, CAPÍTULO II

3) JORNADA Y HORARIOS (TÍTULO I, CAPÍTULO III)"

Por Otrosí Digo Primero se opuso al recibimiento del proceso a prueba en virtud de las manifestaciones que en el mismo hizo constar

La Procuradora doña María José Barabino Ballesteros, en representación de don Javier Escolar Márquez, devolvió el expediente que le había sido entregado mediante providencia de 23 de septiembre de 2004 para que contestara a la demanda

Por su parte, la Sra. Ruiz Esteban, en representación de FSAP-CC.OO., presentó escrito contestando a la demanda, el 21 de diciembre de 2004, en el que solicitó la desestimación del recurso y que se declare conforme a Derecho el acto recurrido, todo ello --dijo-- con expresa condena en costas a la parte recurrente

Por Auto de 17 de enero de 2005 se acordó que no había lugar al recibimiento a prueba solicitado

No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días para que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por los Procuradores Sr. Bordallo Huidobro, Sra. Ruiz Esteban y el Abogado del Estado, con sendos escritos, en los que reiteraron, en síntesis, lo solicitado en los de demanda y de contestaciones a la demanda, respectivamente, unidos a los autos. No ha presentado conclusiones la Procuradora doña María José Barabino Ballesteros

Mediante providencia de 16 de mayo de 2006 se señaló para votación y fallo del presente recurso el 5 de julio de 2006, en que han tenido lugar

En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sal

FUNDAMENTOS DE DERECH

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de noviembre de 2002 que aprueba el acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004, para la modernización y mejora de la Administración Pública, cuya publicación ordenó la resolución de esa misma fecha de la Secretaría de Estado para la Administración Pública y se llevó a cabo en el Boletín Oficial del Estado de 18 de noviembre de 2002

El acuerdo en cuestión fue suscrito por las representaciones de la Administración General del Estado y de Comisiones Obreras (CCOO), Unión General de Trabajadores (UGT) y Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF) tras las negociaciones que tuvieron lugar en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado. Explica en su Preámbulo que el acuerdo tiene por objeto mejorar los servicios que se prestan a los ciudadanos, incrementando los niveles de calidad y competitividad en la atención a ellos con la vista puesta en lograr una actuación más rápida y ágil, con una eficiencia y eficacia superiores. Considerando un factor clave a tal efecto la adecuada ordenación y gestión de los recursos humanos y destacando la importancia de la motivación de los empleados públicos, enuncia unas medidas dirigidas a aumentar la eficacia y la calidad en la prestación de los servicios (1), favorecer la conciliación de la vida laboral y familiar (2), impulsar la profesionalización y cualificación de los empleados públicos (3) y a favorecer la estabilidad en el empleo público (4), mejorar las condiciones de trabajo del personal (5), incluyendo las correspondientes a una ordenación retributiva y de incentivos salariales ligados a los objetivos de modernización y mejora de la calidad perseguidos (6) y las encaminadas a mejorar el marco de las relaciones laborales (7)

El acuerdo precisa pormenorizadamente las metas que persigue y, luego, dedica sus Títulos I a VII a cada uno de los grupos de medidas que se acaban de indicar. A ellos añade un Título más, el VIII, dedicado al ámbito de aplicación, vigencia y a la Comisión de Seguimiento. Esta última, de carácter paritario, se compone de 15 miembros por cada parte, distribuyéndose los correspondientes a la representación sindical entre las organizaciones sindicales firmantes en proporción a la representatividad que tuvieran acreditada en el momento de la firma del acuerdo. Además, contempla la creación de los siguientes Grupos de Trabajo, dependientes de la Comisión Paritaria de Seguimiento, a constituirse en tres meses, con las funciones que en el propio acuerdo se les encomiendan: Grupo de Trabajo de planificación de recursos humanos (a); Grupo de trabajo de absentismo y régimen de prestación de servicios (b); y Grupo de Trabajo de relaciones laborales (c)

Los recurrentes dirigen tres tipos de argumentos contra el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado

El primero se centra en la exclusión de la que son objeto, ya que no se contempla, pese a su representatividad en el ámbito de la Administración Central e Institucional de las Entidades Gestoras de las Seguridad Social, su participación en la Comisión Paritaria de Seguimiento y en los Grupos de Trabajo. En ello ven una infracción de sus derechos a la igualdad y de libertad sindical ( artículos 7, 14 y 28.1 de la Constitución y Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical ) y de las normas de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas . Para la demanda, esta exclusión fomentaría la afiliación a unos determinados sindicatos, con lo que estaría incidiendo en el orden competitivo entre ellos, menoscabándose, además, las atribuciones de las Juntas de Personal, previstas por el artículo 9 de la Ley 9/1987

La segunda línea de argumentos se dirige a combatir las medidas previstas en los capítulos I y II del Título I, en materia de movilidad y de provisión de puestos de trabajo, medidas que, en el acuerdo, han de estar en concordancia con la planificación de recursos humanos. Llama la atención la demanda sobre el Diagnóstico global de recursos humanos y sobre los planes estratégicos. El primero, que puede calificar un ámbito geográfico, funcional o administrativo determinado como deficitario o excedentario desde el punto de vista del personal, al señalar los criterios a tener presentes en materia de movilidad, podrá restringir, en el primer caso, la que se produce hacia el exterior y en el segundo, la que tiene lugar hacia el interior

Pues bien, en ello ven los recurrentes la infracción de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado ) y del Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo (Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo ), ya que esas medidas suponen un atentado a los derechos más elementales de los funcionarios y a su carrera profesional y a los principios inspiradores del proceso selectivo y del sistema de promoción. Dicen los recurrentes que, con las medidas acordadas, que amplían la discrecionalidad de la Administración, se favorecen la inseguridad jurídica y la arbitrariedad, desconociéndose, en cambio, los principios de mérito y capacidad, con lo que se vulnera también el derecho al acceso a la función pública reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución . Siempre, en este segundo bloque de motivos, la demanda reprocha al acuerdo impugnado falta de motivación a la hora de fundamentar las restricciones indicadas

Por último, en materia de jornada de trabajo y horarios (Capítulo III del Título I del acuerdo), se contemplan medidas dirigidas a ajustar el horario de atención al público, ampliándolo a las tardes para propiciar así su coincidencia con la disponibilidad de los ciudadanos. También se apunta a su homogeneización con la idea de avanzar progresivamente hacia un horario de mañana y tarde con presencia obligatoria de lunes a jueves entre las 9 y las 17:30 horas, con una interrupción, también obligatoria, de una hora como mínimo para la comida. Los viernes ese horario de presencia obligatoria discurriría de 9 a 14. Todo ello con una jornada de treinta siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual, equivalentes a 1.647 horas anuales

Para los recurrentes, estas medidas vulneran los derechos históricos de los funcionarios, así como uno de los objetivos perseguidos por el acuerdo Administración-Sindicatos: la conciliación de la vida familiar y laboral. También ven en este aspecto del acuerdo una muestra más de la suplantación de las Juntas de Personal. Y concluyen observando que estas medidas afectan al estatuto de la función pública, por lo que deben ser establecidas por Ley

El Abogado del Estado pide la desestimación del recurso porque, a su entender, el acuerdo no incurre en las infracciones del ordenamiento jurídico apuntadas en la demanda. Así, recuerda que en la gestación de aquél intervinieron, además de los sindicatos firmantes, ELA y CIG, quienes decidieron finalmente no suscribirlo y que el soporte jurídico para el mismo lo ofrece el artículo 35 de la Ley 9/1987 , el cual establece igualmente qué requisitos han de cumplir los sindicatos para participar en la adopción de estos acuerdos: tener la condición de más representativos o haber logrado el 10% o más de los representantes en las elecciones para delegados y Juntas de Personal. Recuerda, a este respecto, que en el momento de suscribir el acuerdo los ahora recurrentes no reunían esos requisitos, por lo que no podían intervenir en él, sin que haberlas logrado posteriormente cambie las cosas

Y lo mismo sucede con la Comisión Paritaria de Seguimiento. Es la propia Ley 9/1987 la que en el quinto párrafo del artículo 35 prevé su existencia. Considera el Abogado del Estado que, al disponer la Ley que: "Por acuerdo de las partes, podrán establecerse comisiones de seguimiento de los Pactos y Acuerdos", implícitamente está determinando su composición entre los intervinientes, lo que, por lo demás, considera lógico

Indica, asimismo, la contestación a la demanda, que los Grupos de Trabajo no sustituyen a las Mesas General o Sectoriales de negociación pues la Ley 9/1987 distingue claramente lo que es negociación de las condiciones de trabajo, a la que se refieren los artículos 30 y 31, y la participación que contempla el artículo 35. Y buena prueba de ello es que, cuando resulta necesario, el acuerdo se remite a la Mesa de negociación. Insiste en que los Grupos de Trabajo no suplantan ni soslayan a las Mesas. Solamente tienen por objeto elaborar propuestas que dejan a salvo sus cometidos

De ahí que entienda que no se producen las infracciones afirmadas por la demanda en este punto. Sobre la movilidad y la provisión de puestos de trabajo, así como a propósito de la jornada de trabajo y los horarios, el Abogado del Estado precisa que el acuerdo no comporta ninguna modificación de la legislación sobre función pública: ni lo pretende, ni lo hace. Tampoco coarta las facultades del legislador. Se limita, por el contrario, a establecer unos criterios sobre movilidad que el Gobierno deberá instrumentar mediante las iniciativas que sean precisas. En cuanto, a la jornada y horario, tacha de carente de apariencia jurídica la invocación de unos derechos históricos que impedirían a los funcionarios trabajar por la tarde. Indica que es al Gobierno a quien corresponde la competencia para regular la jornada de trabajo en la función pública y que el artículo 9 de la Ley 9/1987 solamente reconoce a las Juntas de Personal tener conocimiento del establecimiento de esa jornada y de los horarios

En definitiva, rechaza el Abogado del Estado que el acuerdo infrinja los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios invocados en la demanda

Comisiones Obreras, por su parte, hace suyos los argumentos del Abogado del Estado, subraya que los recurrentes no tenían derecho a participar en el acuerdo que han impugnado ya que carecían, cuando fue negociado, de la representatividad necesaria. Posteriormente, distingue, a partir de pronunciamientos de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, entre la negociación normativa que da lugar a los acuerdos o pactos y las negociaciones que puede conllevar su aplicación. Sobre la primera, dice que debe realizarse entre quienes tienen la representatividad exigida. En torno a la segunda, sostiene que solamente procede entre quienes suscribieron el acuerdo anterior

Por lo demás, rechaza que se hayan producido las infracciones que afirma la demanda, y recuerda que la Audiencia Nacional ha considerado conformes a Derecho limitaciones de carácter geográfico, contempladas en convocatorias o bases de concursos ante la existencia de excedentes de personal

Invirtiendo el orden de las cuestiones que plantea la demanda, comenzaremos nuestro examen por el segundo y el tercer bloques de argumentos que los recurrentes esgrimen en contra de la legalidad del acuerdo de 15 de noviembre de 2002. Aspectos estos que, dada su relación, trataremos conjuntamente

Pues bien, es preciso coincidir con el Abogado del Estado en que el acto recurrido no comporta ninguna modificación del régimen vigente en materia de función pública. Ni en general, ni en los aspectos concretos de la movilidad, de la provisión de puestos de trabajo o de la jornada de trabajo y de los horarios introduce cambios. En realidad, el acuerdo no tiene alcance normativo, no comprende una regulación general, ni pretende hacerlo. Se limita a plasmar la coincidencia a la que han llegado la Administración y los sindicatos firmantes sobre la persecución de una serie de objetivos cuyo logro debe redundar, en último extremo, en beneficio de los ciudadanos, ya que en función de él se concibe la modernización y la mejora de la Administración Pública que se persigue

Es decir, el acuerdo contempla una serie de actuaciones --medidas-- que han de ser concretadas y recogidas en los planes estratégicos plurianuales de recursos humanos. Se trata de criterios que, para cobrar virtualidad, habrán de ser adoptados por la Administración a través de las formas jurídicas que, en cada caso, procedan. En este sentido, son reiteradas las ocasiones en que el acuerdo utiliza el verbo en tiempo futuro para decir que la Administración "elaborará", "estudiará", "pondrá en marcha", "recurrirá", "llevará a cabo", "ofertará", "impulsará", "negociará", "pondrá en conocimiento", "promoverá", etc. Así, pues, no sólo no se introducen normas, sino que tampoco, se adoptan decisiones sobre funcionarios, procedimientos o situaciones concretos. Solamente se hace referencia a propósitos futuros que habrán de instrumentarse por los cauces procedentes

Por lo demás, todo lo que implique decisiones que deban tomarse en su día sobre las condiciones de trabajo se dice sin perjuicio de los mecanismos y procedimientos contemplados por la Ley 9/1987 , a la que se hace referencia expresa, para cuanto concierna a la aplicación de las medidas que resulten de los procesos de diagnóstico global y de planificación de recursos humanos

Si, a lo anterior se añade que los fines perseguidos por el acuerdo no son en sí mismos, ni mucho menos, contrarios a Derecho, y que, al explicar los objetivos pretendidos y el procedimiento para lograrlos, ofrece una motivación más que suficiente de su contenido, habrá que concluir en la carencia de fundamento de las alegaciones relacionadas con la movilidad, la provisión de puestos de trabajo y la jornada y el horario de trabajo

Queda por resolver la queja de los sindicatos recurrentes sobre su exclusión de la Comisión Paritaria de Seguimiento y de los Grupos de Trabajo que dependen de ella

Conviene recordar, a propósito de la cuestión que aquí se plantea, que la Sala, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, ha venido acogiendo las pretensiones de sindicatos representativos encaminadas a acceder a actuaciones previstas en acuerdos de diverso tipo, suscritos entre las Administraciones Públicas y determinadas organizaciones sindicales, en los que, por carecer aquellos de la condición de más representativos, no participaron. Actuaciones que implican la percepción de ayudas, subvenciones u otros beneficios que favorecen a los receptores en la competencia por lograr afiliados [entre otras, se pronuncian a favor de los sindicatos recurrentes las Sentencias de esta Sala y Sección de 28 de septiembre de 2005 (casación 4855/1999), 14 de julio de 2005 (casación 7517/1999), 13 de junio de 2005 (casación 6170/2000), 11 de octubre de 2004 (casación 7552/2000 )]. Por otro lado, también ha seguido la jurisprudencia del Tribunal Supremo la doctrina del Tribunal Constitucional dictada a propósito de las llamadas "comisiones cerradas". Es decir, las previstas en convenios colectivos y formadas por quienes los suscribieron. Doctrina que considera lesivo del derecho de libertad sindical excluir a los demás sindicatos, so pretexto de que, no habiendo suscrito el convenio en cuestión, no pueden formar parte de dichas comisiones, de la negociación en su seno de futuros cambios en la regulación de las condiciones de trabajo contenidas en dicho convenio [es el caso de las Sentencias de la Sala Tercera de 9 de abril de 2001 (casación 1337/1995) y 21 de noviembre de 1997 (casación 134/1995 ), entre otras]

Ahora bien, aquí no se trata de lo uno, ni de lo otro. Estamos ante un acuerdo suscrito por unos sindicatos con la representatividad necesaria para pactarlo, conforme a lo previsto en el artículo 35 de la Ley 9/1987 . Acuerdo que, según se ha dicho, no comporta modificaciones de la legislación sobre función pública, ni actuaciones administrativas que incidan sobre los aspectos que preocupan a los recurrentes (movilidad, provisión de puestos de trabajo, jornada, horarios de trabajo), sino que mira a sentar las bases para iniciativas que en su momento deberá emprender la Administración, previa negociación o consulta de acuerdo con la Ley 9/1987 y, por tanto, sin eludir ni sustituir a las Mesas de Negociación, ni a las Juntas de Personal. Así, pues, ni hay infracción de los artículos 7, 14 y 28.1 de la Constitución , ni se ignora la Ley Orgánica de Libertad Sindical, ni la citada Ley 9/1987 , ni la legislación sobre función pública

Y puede traerse a colación en apoyo de la conformidad con el ordenamiento jurídico del acto impugnado, desde el particular punto de vista que estamos considerando ahora, la jurisprudencia de la Sala que, conforme a la doctrina constitucional, afirma la validez de limitar o reconocer solamente a los sindicatos más representativos determinadas funciones y prerrogativas previstas en las leyes [ Sentencias de 11 de octubre de 2004 (casación 7552/2000) y de 19 de mayo de 2003 (casación 4092/1999 ), entre otras]

La conclusión que se impone de cuanto hemos dicho es la desestimación también de este motivo y, por tanto, del presente recurso contencioso-administrativo

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no se hace imposición de costas

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española

FALLAMO

1. Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 269/2002, interpuesto por la Unión Sindical Obrera (USO), la Unión de Sindicatos Independientes en la Administración Pública (USIAP) y el Sindicato Independiente de la Agencia Tributaria (SIAT) contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004, para la modernización y mejora de la Administración Pública, cuya publicación ordena la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 15 de noviembre de 2002

2. Que no hacemos imposición de costas

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico