STS, 30 de Noviembre de 2001

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado don Nicolás Sartorius Alvarez de Bohorquez, en nombre y representación de don Claudio , don Eduardo , don Fernando , don Gustavo , don Joaquín , y otros 88 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , contra el Decreto de 19 de octubre de 1987 del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Madrid y en consecuencia, debemos declarar y declaramos la conformidad de la misma con el ordenamiento jurídico. Sin costas".

Notificada la anterior resolución, la representación procesal de los recurrentes presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido la Procuradora de los Tribunales doña Mª Jesús Ruiz Esteban en nombre y representación de la parte recurrente, así como la Procuradora de los Tribunales doña Cayetana de Zulueta Luchsinger en nombre y representación de la parte recurrida.

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-3º y 4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia estimando el recurso, casando la recurrida y declarando: a) revocada la sentencia impugnada; b) la incompetencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de la litis por cuanto la relación entre los actores y el Ayuntamiento es de naturaleza laboral; c) la existencia de cosa juzgada en cuanto a la incompetencia jurisdiccional contenciosa; d) para el supuesto de estimarse los puntos b y c concurriría el supuesto del art. 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, debiéndose otorgar a esta parte plazo para interponer recurso por defecto de jurisdicción y e subsidiariamente, y para el supuesto de que por la Sala se rechacen los anteriores puntos del suplico y entre a conocer del fondo del asunto, declare nulo el Decreto del Alcalde impugnado, se reponga a los actores en sus puestos de trabajo en el Ayuntamiento de Madrid, con efectos desde el momento en que fue revocado su nombramiento y cesados, con abono de los sueldos desde la referida fecha hasta su reincorporación y se condene al Ayuntamiento de Madrid a estar y pasar por esta declaración, con todas las consecuencias económicas, administrativas y demás inherentes en Derecho.

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia desestimatoria del recurso confirmando la sentencia recurrida en todos sus extremos.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 13 de noviembre de dos mil uno en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

El 25 de septiembre de 1985, el Alcalde de Madrid dictó un Decreto por el que disponía la implantación del Servicio Municipal de Vigilantes Nocturnos y abriendo el plazo de presentación de solicitudes para cubrir los doscientos puestos de trabajo previstos, procediéndose, posteriormente, al nombramiento de los aspirantes seleccionados, en el que se les atribuía la condición de trabajadores autónomos.

La vida del Servicio fue efímera, ya que el 19 de octubre de 1987 la Alcadía dictó un nuevo Decreto, por el que se dispuso la supresión del servicio y la revocación de los nombramientos, dejando sin efecto las habilitaciones que se había otorgado.

Antes de que se acordase la extinción del servicio, los vigilantes habian promovido una demanda de reconocimiento del carácter laboral e indefinido que les ligaba con el Ayuntamiento, que concluyó en sentencia firme de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 28 de febrero de 1991, que confirmando la de un Juzgado de los Social, declaró el carácter laboral e indefinido de la relación entre los demandantes y el Ayuntamiento desde la fecha de su nombramiento hasta la de extinción del Servicio.

Por otra parte, los vigilantes nocturnos afectados por el Decreto de extinción y revocación de los nombramientos, interpusieron demanda por despido también ante la jurisdicción social, que concluyó asimismo por sentencia firme de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de mayo de 1990, en la que declaró que la jurisdicción competente para conocer del recurso era la contencioso-administrativo, ya que, con arreglo a lo dispuesto en el Real Decreto 2727/77, los vigilantes nocturnos tenían la consideración de trabajadores autónomos, pero debían ser considerados a los restantes efectos como agentes de la Autoridad municipal, desempeñando por eso funciones reservadas al personal sujeto al estatuto funcionarial, lo que obligaría a calificar de no laboral la relación que mantenían con el Ayuntamiento.

Notificada esta sentencia a los interesados, procedieron conforme a lo indicado en la misma, interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el Decreto municipal de 19 de octubre de 1987, si bien solicitando a la Sala -desde el mismo escrito de interposición- que declarase la incompetencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa para conocer del asunto, a fin de acudir al mecanismo previsto en el artículo 6 de la ley Jurisdiccional, en relación con la Ley Orgánica del Poder Judicial y, en su caso, a la Ley de Conflictos Jurisdiccionales.

La sentencia de instancia analiza en primer lugar la pretensión relativa a la declaración de incompetencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Sobre este particular dice la Sala que, con independencia de la controvertida relación entre el Ayuntamiento de Madrid y los vigilantes nocturnos, estos adquirieron tal condición mediante la habilitación y nombramiento conferido por Decreto de 25 de septiembre de 1985 del Alcalde de Madrid, que fue dictado con base en lo dispuesto en el Real Decreto 2727/1977, de 15 de octubre, y en la Orden Ministerial de 9 de enero de 1978 que lo desarrolla y esta habilitación es un acto administrativo, como lo es también la revocación contenida en el Decreto impugnado, considerando que lo discutido en el proceso es la conformidad o no a derecho del Decreto de 19 de octubre de 1987, por el que se revoca el nombramiento de todos los vigilantes nocturnos, es decir, la demanda se refiere exclusivamente a este asunto, el cese, sin abordar pedimentos referentes a reconocimiento de derechos como antigüedad, categoría, salario, etc., como sí se hizo en vía laboral.

Continúa su argumentación la sentencia señalando que al amparo de lo dispuesto en el artículo 1-3 del Estatuto de Trabajadores, se excluye del ámbito regulado por la legislación laboral la relación de funciones o la del personal al servicio de las corporaciones locales, cuando al amparo de la ley se regule por normas administrativas y añade que los vigilantes nocturnos, según el art. 4-1 del Real decreto 2727/77, tenían la consideración de trabajadores autónomos, pero eran considerados a los restantes efectos agentes de la Autoridad Municipal. Como tales agentes, su cometido profesional implicaba el ejercicio de funciones de autoridad, lo que es una función pública cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial (art. 92-2 de la Ley de Bases del Régimen Local) y nunca al personal laboral, habiéndose de puntualizar que los vigilantes nocturnos estaban asimilados a la subescala municipal de los servicios especiales como auxiliares de la Policía Local e incluso a la Policía Nacional, siendo la razón de ser de esta naturaleza funcionarial el principio de jerarquización a que estaban sometidos por las funciones públicas que desarrollaban.

Aceptada, de este modo, su competencia, la Sala de instancia pasó al análisis de la cuestión de fondo debatida, concluyendo que el Decreto impugnado se ajustaba a la legalidad, por no adolecer de los vicios de falta de motivación e inobservancia del procedimiento para su elaboración alegados por los demandantes.

Contra esta sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación, que se articula en tres motivos de impugnación, formulados, respectivamente, al amparo de los apartados 1º, 3º y 4º del artículo 95-1 de la Ley Jurisdiccional de 1956. En el primer motivo se denuncia la infracción del artículo 82-a) de la Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 2 de la Ley de Procedimiento Laboral y el artículo 25 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Sostienen los recurrentes que al haberse declarado por una sentencia judicial firme la competencia de la Jurisdicción Social para determinar el vínculo que les unía con el Ayuntamiento, no cabía replantear de nuevo esa cuestión a fin de justificar la competencia del Orden contencioso-administrativo para el enjuiciamiento de la cuestión debatida, sino que debía partirse de esa declaración jurisdiccional, para, a partir de la misma, extraer las debidas consecuencias sobre la incompetencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de una demanda laboral por despido.

El argumento de los recurrentes se basa en que cuando la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 17 de mayo de 1990, declarando la competencia del orden contencioso-administrativo, existía una sentencia firme anterior, de 26 de marzo de 1990, que había declarado la competencia del orden social para determinar la naturaleza de la relación entre los actores y el Ayuntamiento demandado.

Debe señalarse ante todo que la lectura de la sentencia de 26 de marzo de 1990 acredita que en ella no se realizó ninguna declaración sobre el carácter laboral del vínculo profesional de los actores como vigilantes nocturnos. Muy al contrario, se limitó a decir que correspondía a la Jurisdicción Social decidir si aquella relación era o no laboral, por lo que devolvió las actuaciones al Juzgado de lo social para que resolviera con libertad de criterio sobre esta cuestión. Antes de que se dictara esa sentencia de 26 de marzo de 1990, el Juzgado de lo Social nº 1 de Madrid había declarado mediante sentencia de 13 de junio de 1989 la incompetencia de jurisdicción en el nuevo pleito promovido por los actores contra el Ayuntamiento, siendo esta sentencia confirmada por la sentencia del Tribunal superior de Justicia de 17 de mayo de 1990. Así pues, las fechas reseñadas revelan que en fechas coincidentes se substanciaron dos pleitos entre las mismas partes en los que se llegaron, finalmente, a soluciones divergentes, pues si en uno se declaró la competencia del orden social para determinar la naturaleza del vínculo profesional de los actores con el Ayuntamiento, en el otro se rechazó expresamente esa competencia jurisdiccional, por entenderse que el referido vínculo no podía caracterizarse de ninguna forma como laboral.

Ahora bien, aceptada la existencia de una sentencia firme de la jurisdicción social declarando la naturaleza laboral del vínculo de los vigilantes con el Ayuntamiento, la clara incorrección jurídica de esta declaración -a la vista de los dispuesto en el Decreto 2727/77, de 15 de octubre- no excluye su ejecutividad y plena eficacia, al haber alcanzado firmeza de cosa juzgada, pero tampoco excluye que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda entrar en el examen de las cuestiones que, respetando lo dicho en aquella sentencia, impliquen el ejercicio de potestades administrativas, que como las referentes al contenido organizativo que supone la decisión de suprimir el servicio y la consiguiente revocación de la habilitación y nombramiento que convertía a los vigilantes en auxiliares de las Fuerzas de Orden Público y los sometía a la consideración de Agentes de la autoridad (artículo 4º del Decreto 2727/77), lo que constituye el contenido sustancial del acto municipal impugnado, deba ser considerado en cuanto a su juicio de legalidad por esta jurisdicción, lo que impide que podamos estimar el motivo y nos induce, a su vez y por la misma razón, a la desestimación también del segundo motivo, en el que acogiéndose al 95-1-3º, la parte recurrente alega la vulneración del artículo 1252 del Código Civil en relación con el 24-1 de la Constitución, por no haberse apreciado en la sentencia de instancia la concurrencia de la excepción de cosa juzgada.

El tercer motivo, deducido al amparo del artículo 95-1-4º, denuncia la infracción por inaplicación de los artículo 47-1-c) y 43-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 62-1-e) de la Ley 30/1992. Insisten los recurrentes en que el decreto impugnado carecía de la imprescindible motivación y en que su adopción se realizó prescindiendo absolutamente del procedimiento establecido, al haberse acordado el cese de unos empleados públicos "de plano", es decir, con omisión absoluta del procedimiento establecido.

Alegan también los recurrentes, al final de su escrito, que existe una causa de nulidad añadida, consistente en que el Alcalde de Madrid carecía de competencia para adoptar tal resolución, por corresponder al Pleno de la Corporación, pero este tema no fue suscitado en la demanda ni se analizó en la sentencia de instancia, por lo que constituye una cuestión nueva insusceptible de análisis en sede casacional.

Por lo que respecta a la supuesta infracción del artículo 43-1 LPA, por falta de motivación del acto impugnado, una reiterada jurisprudencia de la Sala ha declarado que no cabe confundir la ausencia de motivación con la motivación sucinta, que en este caso existe y es suficiente por cuanto que a través de la misma se explicitan las causas de la supresión del Servicio de Vigilantes Nocturnos y la consiguiente retirada de la habilitación para los actores. Dice, en efecto, el Decreto de 19 de octubre de 1987 que "en el desarrollo de este Servicio se ha detectado la existencia de grandes dificultades para alcanzar los fines pretendidos a través del sistema de vigilantes nocturnos, por lo que esta Alcaldía-Presidencia entiende que no existe razón objetiva alguna para seguir manteniendo un sistema especial en el Distrito Centro y que es conveniente unificar la vigilancia de todos los distritos de la Capital", añadiendo a continuación que al suprimirse el Servicio debe revocarse el nombramiento de los vigilantes designados para desempeñarlo, dejando sin efecto la habilitación expedida en su favor para el ejercicio de las funciones públicas que les correspondían.

Esta resolución, aunque escueta, sirve para conocer las razones determinantes de la desaparición del Servicio y tiene entidad suficiente para descartar la nulidad del Decreto por falta de motivación. Más aún, consta acreditado que tras un proceso negociador entre el Ayuntamiento y el colectivo afectado, se tomó la decisión de garantizar su estabilidad profesional mediante la contratación de dicho colectivo en la empresa Municipal de Transportes de Madrid, contratación que se realizó con efectos de 13 de octubre de 1987, antes de la adopción del Decreto impugnado, lo que en buena lógica supone que los interesados tuvieron conocimiento más que sobrado de las circunstancias conducentes a la supresión del Servicio, lo que despeja definitivamente cualquier atisbo de indefensión por tal concepto

En cuanto a la omisión del procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Decreto impugnado, los recurrentes alegan que se ha prescindido por completo de los trámites establecidos para la pérdida de la condición de funcionario establecidos en el Reglamento de Funcionarios de la Administración de 1952 y el Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el texto Refundido de Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local.

La aplicabilidad de estas normas al caso debatido pasa por la afirmación de que efectivamente los vigilantes nocturnos eran funcionarios al servicio de la Corporación Local, lo que está expresamente rechazado en el Real Decreto 2727/77, cuyo artículo 2-3 dice expresamente que "el nombramiento de los vigilantes nocturnos será efectuado por el Alcalde ... en ningún caso el nombramiento determinará la adquisición de la calidad de funcionario municipal", añadiéndose en el artículo 4 que "los vigilantes nocturnos a que se refiere el presente Real Decreto tendrán el carácter de trabajadores autónomos, pero serán considerados a los restantes efectos como agentes de la Autoridad municipal". No siendo, por eso, los recurrentes funcionarios, no eran aplicables al caso las normas reguladoras de la pérdida de la condición funcionarial, siendo, al contrario, plenamente lógico que la supresión del Servicio implique o conlleve la retirada de la habilitación a quienes lo desempeñaban, no obstante lo cual no puede dejar de insistirse en que el Ayuntamiento de Madrid procedió a garantizar su estabilidad profesional contratándolos en la Empresa Municipal de Transportes.

No hay en esta constatación contradicción con la sentencia de instancia, pues dicha sentencia lo que viene a decir es que los cometidos funcionales desempeñados por los vigilantes nocturnos eran -por implicar ejercicio de funciones de autoriad- propios de funcionarios, a efectos de excluir definitivamente su caracterización como empleados laborales, pero no declara su condición de tales funcionarios, cosa que mal podría hacer desde el momento que ni la normativa aplicable ni los actos de nombramiento permitían sostener su condición de funcionarios.

Procede que impongamos las costas del recurso de casación a la parte recurrente (artículo 102-3).

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,