SENTENCIA nº 7 de 2023 de Tribunal de Cuentas - DEPARTAMENTO SEGUNDO, 31-07-2023
| Fecha | 31 Julio 2023 |
| Emisor | Departamento Segundo (Tribunal de Cuentas de España) |
Resolución
SENTENCIA
Número/Año
7/2023
Dictada por
DEPARTAMENTO SEGUNDO DE ENJUICIAMIENTO
Título
Sentencia nº 7 del año 2023
Fecha de Resolución
31/07/2023
Ponente/s
EXCMA. SRA. DOÑA ELENA HERNÁEZ SALGUERO
Asunto:
Procedimiento de reintegro por alcance núm.B148/2021; Sector Público Local (Ayuntamiento de Fuenmayor), LA
RIOJA.
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SENTENCIA NÚM. 7/2023
En Madrid, a treinta y uno de julio de dos mil veintitrés.
En el procedimiento de reintegro por alcance número B148/2021, Sector Público Local
(Ayuntamiento de Fuenmayor), La Rioja, en el que ha intervenido, como demandante, el Ministerio
Fiscal; y, como demandado, don APH, representado por el Procurador de los Tribunales don MAM;
y de conformidad con los siguientes:
I. ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Las Diligencias Preliminares n.º B-66/20, origen del presente procedimiento de
reintegro por alcance, finalizaron por medio de Auto de fecha 5 de octubre de 2020, en el que se
acordó solicitar el nombramiento de Delegado Instructor respecto de las siguientes presuntas
irregularidades:
- Pagos sin facturas (expediente de reparo de Secretaría Intervención n.º 3/2019)
- Nulidad de objeto del contrato: subvención encubierta; gasto por cuenta de terceros (expediente
de reparo de secretaría Intervención n.º 12/2019; n.º 14/2019; 18/2019; 1/2020 y n.º 2/2020).
- Incumplimiento de la normativa de subvenciones. Premios de carnaval (expediente de reparo se
Secretaría Intervención n.º 3/2020).
SEGUNDO.- Posteriormente, durante el desarrollo de las Actuaciones Previas n.º 121/20, tras
llevarse a cabo la investigación prevista en el artículo 47 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se dictó el Acta de Liquidación Provisional, de fecha 21
de junio de 2021, en la que el Delegado Instructor concluyó, previa y provisionalmente, que existía
un alcance en los fondos del Ayuntamiento de Fuenmayor, por importe de 10.079 euros, en
concepto de principal, y 277,60 euros, en c oncepto de i ntereses de demora devengados hasta la
fecha de la liquidación provisional, como consecuencia de los siguientes hechos:
- Pagos realizados por el Ayuntamiento de facturas emitidas entre septiembre de 2019 y enero de
2021, en concepto de gastos de suministro eléctrico, gasóleo y mantenimiento de la calefacción
del convento de la congregación religiosa “Hijas de la Cruz”, por un importe total de 9.269 euros.
- Pagos realizados por el Ayuntamiento de fa cturas emitidas por proveedores del municipio en el
año 2019, en concepto de “Vales de Cáritas”, por un importe total de 810 euros.
TERCERO.- Recibidas en este Departamento Segundo de la Sección de E njuiciamiento las
Actuaciones Previas n.º 121/20, por Provi dencia de 22 de septiembre de 2021, se acordó abrir l a
correspondiente pieza, publicar el anuncio de l os hechos supuestamente motivadores de
responsabilidad contable en el Tablón de Edictos del Tribunal de Cuentas, en el Boletín Oficial del
Estado y en el Boletín Oficial de La Rioja, así como emplazar al Ministerio Fiscal, al Ayuntamiento
de Fuenmayor y a don APH para que comparecieran en autos y se personasen en la debida forma
en el plazo de nueve días.
CUARTO.- El Ministerio Fiscal se personó por medio de escrito recibido el 24 de septiembre de
2021.
QUINTO.- Don APH se personó por medio de escrito presentado el 27 de septiembre de 2021.
SEXTO.- El Ayuntamiento de Fuenmayor no se personó en el plazo concedido para ello.
SÉPTIMO.- Por medio de Diligencia de Ordenación de 10 de noviembre de 2021, se tuvo por
personados al Ministerio Fiscal y a don APH, y se ordenó poner las actuaciones a disposición del
Ayuntamiento de Fuenmayor para que en el plazo de veinte días pudiese deducir, en su caso, la
correspondiente demanda.
OCTAVO.- Por medio de Diligencia de Ordenación de 18 de diciembre de 2021, se comunicó a las
partes en el procedimiento el nombramiento de la Excma. Sra. Consejera de Cuentas doña Elena
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Hernáez Salguero como titular de este Departamento 2º de la Sección de Enjuiciamiento.
NOVENO.- Expirado el plazo conferido al Ayuntamiento de Fuenmayor para formular demanda sin
que presentase escrito alguno, por Diligencia de Ordenación de 16 de febrero de 2022, se resolvió
tener por apartado del presente procedimiento al Ayuntamiento de Fuenmayor, y dar traslado de
las actuaciones al Ministerio Fiscal a fin de que en el plazo de veinte días pudiese deducir, en su
caso, la correspondiente demanda y, asimismo, pudiese alegar lo que estimase conveniente sobre
el nuevo aval presentado por el demandado.
DÉCIMO.- Mediante escrito de fecha 3 de marzo de 2022, el Ministerio Fiscal dedujo demanda
contra don APH, pidiendo que se le declare responsable contable directo de un alcance a los fondos
públicos municipales por un importe total de 10.079 euros, y se le condene a reintegrar el importe
de dicho alcance con los intereses demora, así como a pagar las costas procesales.
Asimismo, por escrito de fecha 21 de marzo de 2022, realizó alegaciones en relación con previsible
caducidad del aval que el demandado había aportado como garantía de su presunta
responsabilidad contable.
DECIMOPRIMERO.- Por Decreto de 10 de mayo de 2022, se acordó admitir la demanda del
Ministerio Fiscal, dar traslado de la misma al demandado para que contestase a la misma en el
plazo de veinte días y dar un plazo de cinco días a las partes para que alegasen sobre la cuantía del
procedimiento.
DECIMOSEGUNDO.- Con fecha 1 de junio de 2022, la representación procesal del demandado
presentó escrito de contestación a la demanda, pidiendo que se dictase una sentencia
desestimatoria de la demanda, con expresa condena en costas.
DECIMOTERCERO.- Por Auto de 11 de julio de 2022 quedó fijada la cuantía del procedimiento en
DIEZ MIL SETENTA Y NUEVE EUROS (10.079 €).
DECIMOCUARTO.- Por Diligencia de Ordenación de 20 de julio de 2022, se fijó el día 19 de enero
de 2023 para celebrar el acto de la Audiencia Previa. En dicha fecha, tuvo l ugar el trámite, que se
desarrolló y finalizó con el resultado que consta en la grabación obrante en las actuaciones.
DECIMOQUINTO.- Por Diligencia de Ordenación de 22 de julio de 2022, habiendo caducado el aval
aportado por el demandado al finalizar la fase de actuaciones previas, se le requirió por un plazo
de diez días para que presentase nuevo aval o garantizase de cual quier otra forma admitida en
derecho el importe de su presunta responsabilidad contable (10.356,60 euros), con el
apercibimiento de que, en caso de no hacerlo, se procedería al embargo de sus bienes y derechos.
DECIMOSEXTO.- Por Diligencia de Ordenación de 24 de octubre de 2022, se acordó fijar el acto del
juicio el día 19 de enero de 2023 y se citó al testigo propuesto por la representación procesal del
demandado para que declarase por medio del sistema de videoconferencia.
DECIMOSÉPTIMO.- Por Diligencia de Ordenación de 11 de noviembre de 2022, se dispuso la
devolución del aval caducado al demandado, una vez que hubo aportado un nuevo aval con validez
hasta el 28 de julio de 2023.
DECIMOCTAVO.- El día 19 de enero de 2023 tuvo lugar el acto del juicio, en el que se llevó a cabo
la práctica de la prueba testifical propuesta y admitida, así como la presentación de las
conclusiones por las partes, desarrollándose todo ello de acuerdo con lo que resulta de la
grabación que obra unida a las actuaciones.
II. HECHOS PROBADOS
PRIMERO.- En 1994, la “Congregación de las Hijas de la Cruz” era propietaria de una Casa en
Fuenmayor (La Rioja), en la que estaba ubicado el denominado “Colegio Hijas de la Cruz”.
Con fecha 19 de julio de 1994, se firmó un contrato privado de arrendamiento entre la
“Congregación de l as Hijas de la Cruz” y el Ayuntamiento de Fuenmayor, en virtud del cual éste
arrendaba una parte de las instalaciones o locales que se encontraban en la planta baja del
convento de dicha congregación, que serían utilizadas para albergar la guardería infantil municipal.
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El Ayuntamiento se obligaba al pago de la renta y de los sumi nistros de agua, luz y calefacción
correspondientes a todo el edificio, incluidas las partes no arrendadas.
SEGUNDO.- En septiembre de 2019, la guardería municipal se trasladó a otra ubicación. Los días
28 y 29 de diciembre de 2019, se celebró una actividad lúdica organizada por el Ayuntamiento de
Fuenmayor que consistía en una “acampada navideña” para niños del municipio de entre 6 y 14
años, y que se desarrolló en las instalaciones que anteriormente se destinaban a la antigua
guardería municipal.
TERCERO.- Por medio del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se declaró el estado de alarma
para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. La finalización del
estado de alarma se produjo el día 9 de mayo de 2021, tras acabar su último plazo de prórroga,
que fue fijado por el RD 956/2020, de 3 de noviembre.
CUARTO.- Desde el mes de abril de 2021 hasta m ayo de 2022, se han utilizado regularmente los
locales e instalaciones que venían albergando a la antigua guardería municipal, con la finalidad de
celebrar diferentes actividades de interés público municipal (deportivas, asistenciales). Dichas
actividades han sido organizadas tanto por el propio Ayuntamiento de Fuenmayor como por otras
entidades con fi nes asistenciales, como son “Cruz Roja” y el Centro de Atención a Personas con
Discapacidad Psíquica “Santa Lucía”, de Fuenmayor.
QUINTO.- Don APH, en su condición de Alcalde de Fuenmayor, firmó tres resoluciones de fecha 15
de enero de 2020, por las que procedió a levantar los reparos formulados por la Intervención
Municipal al pago de tres facturas emitidas en el año 2019 (concretamente en fechas 08/08/19;
18/09/19 y 30/10/19), en concepto de los denominados “Vales de Cáritas”; y, de forma
subsiguiente, a pagar el importe total de dichas facturas (810 euros) a los correspondientes
proveedores, con fecha 24 de enero de 2020.
III. FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Mediante escrito de fecha 3 de marzo de 2022, el Ministerio Fiscal dedujo demanda
contra don APH, pidiendo que se le declare responsable contable directo de un alcance a los fondos
públicos municipales por un importe total de 10.079 euros, y se le condene a reintegrar el importe
de dicho alcance con los intereses demora, así como a pagar las costas procesales.
El Ministerio público precisa que, dentro de la precitada cantidad total de 1 0.079 euros en la que
considera que debe cifrarse el alcance causado a los fondos públicos del Ayuntamiento de
Fuenmayor, deben diferenciarse dos partidas de presuntos pagos no justificados:
1- Una partida por importe de 9.269 euros, que se correspondería con los presuntos pagos no
justificados realizados por el Ayuntamiento de facturas emitidas entre septiembre de 2019 y enero
de 2021, en concepto de gastos de suministro eléctrico, gasóleo y mantenimiento de la calefacción
del convento de la congregación religiosa “Hijas de la Cruz”.
El Ministerio Fiscal precisa que, en el año 1994, la citada congregación había arrendado a la
Corporación municipal, exclusivamente, determinados locales e instalaciones de la parte baja del
convento con la finalidad de albergar la Escuela Infantil Municipal, obligándose el Ayuntamiento a
pagar, como contraprestación, una renta y los suministros de la totalidad del edificio, no sólo los
suministros que generase el funcionamiento de la guardería m unicipal. Sin embargo, en
septiembre de 2019, dicha guardería municipal se trasladó a otra ubicación y, a pesar de ello, el
Ayuntamiento no sólo no instó la resolución del contrato de arrendamiento, sino que, hasta enero
de 2021, siguió pagando los gastos de suministro eléctrico, gasóleo y mantenimiento de la
calefacción del convento, por un importe total de 9.269 euros, lo que, a juicio del demandante,
carecería de toda justificación.
2- Otra partida por importe de 810 euros, que se correspondería con los presuntos pagos no
justificados realizados por el Ayuntamiento de facturas emitidas por proveedores del municipio en
el año 2019, en concepto de “Vales de Cáritas”. El demandante pone de manifiesto que, a su juicio,
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el Ayuntamiento habría pagado, sin ninguna justificación, unas facturas emitidas por determinados
comercios de la localidad en concepto de “Vales de Cáritas”, que se correspondían con la entrega
de alim entos y otros productos de primera necesidad a determinados vecinos del municipio, a
cambio de los referidos “Vales de Cáritas”, que esta entidad habría entregado a dichos vecinos por
hallarse en una situación de grave necesidad.
SEGUNDO.- Con fecha 1 de junio de 2022, la representación procesal de don APH presentó escrito
de contestación a la demanda, pidiendo que se dictase una sentencia desestimatoria de la
demanda, con expresa condena en costas.
Esencialmente, la representación procesal del demandado alega en su escrito de contestación a la
demanda que no se ha acreditado la existencia de alcance a los fondos públicos del Ayuntamiento
de Fuenmayor, ni tampoco la concurrencia del elemento subjetivo de la responsabilidad contable
en la conducta de don APH, quien no habría actuado con dolo ni con negligencia grave en relación
con los hechos aquí enjuiciados. Apoya las anteriores alegaciones en determinados
pronunciamientos de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas que, a su juicio, serían aplicables
al supuesto de autos.
Concretamente, en relación con los presuntos pagos no justificados de los gastos de suministro
eléctrico, gasóleo y mantenimiento de la calefacción del convento de la congregación de religiosas
“Hijas de la Cruz”, alega que, en el momento de presentar el escrito de contestación a la demanda,
el contrato de arrendamiento de referencia ya había sido modificado de forma verbal, de tal
manera que el Ayuntamiento ya no paga renta ni tampoco gastos correspondientes a calefacción;
precisa que sólo paga el suministro eléctrico, pero convenientemente individualizado. Además,
añade que el motivo por el que se continuaron pagando los gastos de suministro reflejados en el
escrito de demanda, a pesar del traslado de ubicación de la guardería municipal, en septiembre de
2019, fue porque las instalaciones se continuaron utili zando por el Ayuntamiento de Fuenmayor.
En efecto, manifiesta que, durante los días 28 y 29 de diciembre de 2019, se habría celebrado una
acampada navideña organizada por el Ay untamiento; que, tras un período de suspensión de
actividades como consecuencia de la pandemia, la planta baja del convento albergó otras
actividades durante los años 2021 y 2022, que fueron organizadas tanto por el propio
Ayuntamiento como por La Cruz Roja y por el Centro de Atención de Personas con Capacidad
Psíquica Reducida “Santa Lucía”, de Fuenmayor.
Por otro lado, en relación con presuntos pagos no justificados realizados por el Ayuntamiento de
facturas emitidas por proveedores del municipio en el año 2019, en concepto de “Vales de Cáritas”,
la representación procesal del demandado aduce que, si bien el procedimiento “no fue el más
idóneo, aparte su excepcionalidad y escasa cuantía, es también evidente que fue positivo para los
beneficiarios por su estado de exclusión social, que no se ha discutido siquiera, por lo que el gasto
estuvo plenamente justificado” [sic]. Añade que el Ministerio Fiscal no habría cuestionado que los
beneficiarios de dichas ayudas las “merecieran”, ni tampoco habría tratado de identificar a dichos
beneficiarios. Finalmente, en relación con los referidos errores de procedimiento para la gestión
de las ayudas, manifiesta que no se pudieron gestionar en la forma prevista en la Ordenanza
Municipal reguladora de las ayudas sociales, de 1 de julio de 2019 (BOR n.º 82, de 10 de julio), al
ser los hechos enjuiciados de fecha anterior a la entrada en vigor de dicha ordenanza; pero,
precisamente por ello, advierte que, posteriormente, con fecha 1 de enero de 2020, el
Ayuntamiento firmó un Convenio con la Parroquia a fin de poder articular la gestión de las ayudas
de referencia y, a su vez, destinó la partida presupuestaria correspondiente a dichos efectos
(acompaña copia del Convenio junto a su escrito de contestación, como documento n.º 8).
TERCERO.- A l a hora establecer si concurren los elementos determinantes de la responsabilidad
contable en la conducta de don APH, debe comenzarse por analizar si en el supuesto enjuiciado se
ha producido, o n o, el al cance en los caudales públicos del Ayuntamiento de Fuenmayor, por un
importe total de 10.079 euros, que se alega en el escrito de demanda del Ministerio Fiscal,
diferenciando entre las dos partidas de presuntos pag os no justificados que se han descrito en el
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fundamento de derecho primero y van a ser objeto de inmediato análisis.
1º) Presuntos pagos no justificados realizados por el Ayuntamiento de facturas emitidas entre
septiembre de 2019 y enero de 2021, por un importe total de 9.269 euros, en concepto de gastos
de suministro eléctrico, gasóleo y mantenimiento de la calefacción del convento de la
congregación religiosa “Hijas de la Cruz”.
En síntesis, conforme a lo relatado en el anterior fundamento, en la demanda del Ministerio Fiscal
se concluye que los precitados pagos no pueden considerarse justificados porque, desde
septiembre de 2019, la guardería municipal se había trasladado a otra ubicación.
Una vez analizado el contenido del contrato privado de arrendamiento, de 19 de julio de 1994,
deben realizarse las siguientes consideraciones en relación con el régimen jurídico que el mi smo
establece entre las partes contratantes:
- El local objeto del contrato se arrendaba para desarrollar en el mismo “la actividad de guardería
para niños de 0 a tres años”, pero preveía asimismo que, “sin consentimiento expreso de la entidad
arrendadora, no podrá modificarse el régimen de utilización de dichos locales, ni cambiarse su
destino, ni instalarse otros negocios o industrias” (v. Estipulación 2ª del contrato).
- Por lo tanto, para las instalaciones o locales arrendados pudieran ser usados para fines distintos
de los de guardería, sería necesario que el arrendador prestase su consentimiento. Es decir, el
contrato atribuía a la parte arrendadora una acción para reclamar la resolución del contrato en
caso de que el arrendatario incumpliese su obligación de dar a los inmuebles arrendados el fin
pactado; acción que no consta que la parte arrendadora haya ejercitado en el supuesto de autos,
en ningún caso, a pesar de que la guardería municipal cambió su ubicación desde septiembre de
2019.
- Asimismo, tampoco consta en ninguna cláusula del contrato que disponga que, en el caso de que
la guardería se trasladase de ubicación, el arrendamiento quedaría extinguido de forma
automática.
De acuerdo con las anteriores consideraciones resulta que, en septiembre de 2019, cuando la
guardería municipal se trasladó a otra ubicación, al no preverse en el contrato de arrendamiento
que dicha circunstancia fuera una causa de extinción automática del mismo, y al no ejercitar
tampoco la parte arrendadora la acción de resolución derivada de lo previsto en la estipulación 2ª
de dicho contrato, el Ayuntamiento tenía la opción de promover la extinción del contrato, o bien
mantener la vigencia del arrendamiento de referencia con la finalidad de satisfacer otra finalidad
o necesidad pública municipal.
El Ayuntamiento de Fuenmayor, en uso de la discrecionalidad que le atribuye el ordenamiento
jurídico para la gestión de sus asuntos (v. Sentencias de la Sala de justicia de 28 de febrero de 2011
y de 14 de diciembre de 2016), decidió conservar el arrendamiento de los locales e instalaciones
de la planta baja del convento de la congregación religiosa “Hijas de la Cruz”, y darle diferentes
finalidades públi cas municipales, como así lo demuestran los siguientes hechos acreditados en
autos:
- Los días 28 y 29 de diciembre de 2019, el Ayuntamiento organizó una “acampada navideña”,
dirigida a niños y niñas de entre 6 y 14 años, en el local de la antigua guardería municipal (v.
documento n.º 4 que acompaña al escrito de contestación a la demanda).
- Una vez finalizado el estado de al arma con sus diferentes prórrogas (día 9 de mayo de 2021, en
virtud de la última prórroga establecida por el RD 956/2020, de 3 de novie mbre), que había sido
declarado en los inicios del año 2020 por el gobierno de la nación para gestionar la situación de
crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo), resulta que
el Ayuntamiento de Fuenmayor, a partir del segundo trimestre del año 2021 y en el año 2022, ha
venido disponiendo regularmente del uso y disfrute de las instalaciones y locales arrendados para
realizar determinadas actividades de interés público municipal, que resultan plenamente
subsumibles en los ámbitos propios de su competencia conforme a la regulación establecida en el
artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, ya fueran
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gestionadas directamente por la propia Corporación o por terceros. E n este sentido, junto con el
escrito de contestación a la demanda, se han aportado los correspondientes certificados de
realización de dichas actividades de interés municipal durante el año 2021, que han sido expedidos
por el Concejal de Deportes de la Corporación (v. documento n.º 5), el Secretario de “Cruz Roja”
(v. documento n.º 6) y el Administrador del Centro de Atención de Personas con discapacidad
psíquica “Santa Lucía”, de Fuenmayor, dependiente de la Dirección General de Dependencia,
Discapacidad y Mayores de la Consejería de Servicios Sociales y Gobernanza Pública del Gobierno
de La Rioja (v. documento n.º 7).
Por lo anterior, debe concluirse que, a pesar del cambio de ubicación de la guardería municipal en
septiembre de 2019, sí estaban justificados los pagos que continuó realizando el Ayuntamiento en
concepto de gastos de suministro eléctrico, gasóleo y mantenimiento de la calefacción del
convento de la congregación religiosa “Hijas de la Cruz”, ya que dichos pagos tenían como
fundamento un título jurídico válido y obligatorio (el contrato privado de arrendamiento de fecha
19 de julio de 1994, que seguía vigente) y, de acuerdo con el contenido del mismo, los pagos se
efectuaban como contraprestación del uso y el disfrute de las instalaciones y locales arrendados
de la pl anta baja del convento de la congregación religiosa “Hijas de la Cruz”, esto es, como
contraprestación del “goce pacífico del arrendamiento por todo el tiempo del contrato (artículo
1554.3º del Código Civil)”. No pueden considerarse unos pagos indebidos o no justificados porque,
a pesar del cambio de ubicación de la guardería municipal en septiembre de 2019, ha resultado
acreditado que el Ayuntamiento de Fuenmayor continuó utilizando regularmente las instalaciones
y locales arrendados para la realización de actividades de interés público municipal durante el resto
del año 2019 y en los años 2021 y 2022, con independencia de que, durante el año 2020 y el primer
trimestre del año 2021, el desarrollo de dichas actividades se viera forzosamente suspendido como
consecuencia de la vigencia del estado de alarma declarado oficialmente para para gestionar la
situación de pandemia ocasionada por el COVID-19, que conllevó diferentes consecuencias
económicas, sociales y jurídicas imprevisibles que se vieron obligados a sufrir todos los ciudadanos.
En definitiva, por todos los razonamientos expuestos anteriormente, deben considerarse
justificados los pagos realizados por el Ayuntamiento de las facturas emitidas entre septiembre de
2019 y enero de 2021, por un importe total de 9.269 euros, en concepto de gastos de suministro
eléctrico, gasóleo y mantenimiento de la calefacción del convento de l a congregación relig iosa
“Hijas de la Cruz”, y, en su virtud, debe desestimarse la demanda del Ministerio Fiscal en este
punto.
CUARTO.- Para acabar de analizar la posible existencia un alcance causado a los fondos públicos
municipales como consecuencia de los hechos descritos en el escrito de demanda, a continuación,
debe analizarse la otra partida de presuntos pagos no justificados que, a juicio del Ministerio Fiscal,
darían lugar a la responsabilidad contable de don APH.
2º) Presuntos pagos no justificados realizados por el Ayuntamiento de facturas emitidas por
proveedores del municipio en el año 2019, en concepto de “Vales de Cáritas”, por un importe total
de 810 euros, que se correspondían con la entrega de alimentos y otros productos de primera
necesidad a determinados vecinos del municipio, a cambio de los referidos “Vales de Cáritas”, que
esta entidad habría entregado a dichos vecinos por hallarse en una situación de grave necesidad.
Esencialmente, el Ministerio Fiscal alega que dichos pagos carecen de cualquier tipo de
justificación. P or el contrario, la representación procesal del demandado aduce que, si bien el
procedimiento para conceder las ayudas sociales “no fue el más idóneo, aparte su excepcionalidad
y escasa cuantía, es también evidente que fue positivo para los beneficiarios por su estado de
exclusión social, que no se ha discutido siquiera, por lo que el gasto estuvo plenamente justificado”
[sic].
Como punto de partida, debe recordarse la consolidada doctrina de la Sala de Justicia del Tribunal
de Cuentas en materia de ayudas y subvenciones, pudiendo citarse, por todas, la Sentencia n. º
15/2019, de 27 de septiembre:
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“[…] Esta Sala de Justicia ha venido reiterando con carácter uniforme que, de acuerdo con el
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, la percepción indebida de una ayuda pública, su
concesión al margen del procedimiento legalmente establecido y la falta de justificación de que los
fondos aportados hayan sido destinados a la fi nalidad pública previ sta jurídicamente, constituye
un supuesto de alcance en los fondos públicos.
Esta doctrina se ha venido aplicando en todas las Sentencias dictadas por esta Sala, hasta el
momento, en los recursos de apelación de los que ha conocido relativos a las ayudas de la Junta
de Andalucía examinadas en el Informe de Fiscalización de la Cámara de Cuentas de dicha
Comunidad Autónoma de 18 de octubre de 2012 […]”.
Con carácter general, para que cualquier entidad pública pueda conceder una ayuda o subvención
resulta necesario que se ajuste a la normativa contable y presupuestaria que resulta de aplicación,
esto es, a lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones - LGS-, y
en su reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio – RLGS.
Ambas normas resultan de aplicación a las entidades que integran la Admi nistración local,
conforme a lo dispuesto en el artículo 3 y en la Disposición Final Primera de la LGS, y en la
Disposición Final Primera del RLGS. Por lo tanto, para la concesión de la subvención de que se trate
habrá de observarse el procedimiento establecido en dichas normas.
En primer lugar, desde un punto de vista presupuestario, resulta necesaria la existencia de un
crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se
derivan de la concesión de la subvención; l a fiscalización previa de los actos administrativos de
contenido económico en los términos previstos en las leyes y la aprobación del gasto por el órgano
competente para ello (art. 9 de la LGS).
Asimismo, y aparte de los principios generales que han de regir la gestión de las subvenciones
(artículo 8 de la LGS), es legalmente necesario que, antes del otorgamiento de la subvención, la
entidad pública de que se trate haya redactado y aprobado el plan estratégico de subvenciones
previsto en el art. 8 LGS y que haya aprobado las normas que establezcan las bases reguladoras de
concesión (artículo 9.2 LGS), que deberán publicarse en el diario oficial correspondiente (artículo
9.3 LGS). Concretamente, en el caso de las bases reguladoras de las subvenciones de las
corporaciones locales, se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto,
a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las
distintas modalidades de subvenciones (artículo 17.2 LGS), y deberán contener, como mínimo, los
extremos que señala el artículo 17.3 de la LGS, pudiendo destacarse, entre ellos, los siguientes: la
definición del objeto de la subvención; los requisitos que deberán reunir los beneficiarios para la
obtención de la subvención; el procedimiento de concesión; los criterios objetivos del
otorgamiento; o la forma y el plazo de la justificación de la subvención.
Finalmente, el último eslabón la cadena normativa estaría constituido por las bases de la
convocatoria, en las que, de acuerdo con lo establecido en las bases reguladoras, se precisarían
aún más los aspectos singulares de cada subvención concreta, es decir, aspectos como el objetivo,
proyecto, actividad, comportamiento o situación que constituye el fin público (artículo 2 de la LGS)
de la subvención de que se trate; precisiones o aclaraciones en relación con los requisitos y
condiciones que han de reunir los beneficiarios de la misma; con el procedimiento que ha de
seguirse para la concesión; con los criterios objetivos que deben ser observados para la concesión
de la subvención; o con el plazo y la forma de justificar por los beneficiarios la realización del fin
público de la subvención. La ausencia de concreción de todos estos aspectos en las
correspondientes bases de la convocatoria haría imposible la concesión de cualquier subvención.
Pues bien, de acuerdo con la doctrina de la Sala de Justicia y con la normativa general en materia
de ayudas y subvenciones que se acaba de exponer ut supra, y una vez analizada la documentación
obrante en autos y el resto de l a prueba practicada, debe concluirse que en el supuesto de autos
ha resulta acreditado que carecen de justificación los pagos realizados por el Ayuntamiento de
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facturas emitidas por proveedores del municipio en el año 2019, en concepto de “Vales de Cáritas”,
por un importe total de 810 euros, en atención a las siguientes consideraciones:
- No se puede sostener que los precitados pagos estuvieran justificados porque obedecían a la
concesión de unas ayudas sociales por parte del Ayuntamiento de Fuenmayor, en concepto de
“Vales de Caritas”.
- En primer lugar, porque las precitadas ayudas habrían sido concedidas con absoluta omisión de
los elementos normativos esenciales (plan estratégico; crédito presupuestario adecuado y
suficiente; fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico; bases
reguladoras; bases de convocatoria) para la concesión de cualquier tipo de subvención que se
advertirse en este punto que ni la representación procesal del demandado ha alegado, ni tampoco
ha quedado acreditado en autos, que las ayudas de referencia pudieran ser subsumibles en alguno
de los supuestos de subvenciones de concesión directa que se regulan en el artículo 22.2 de la LGS.
Pero además de lo anterior, y frente a lo que la representación procesal del demandado parece
plantear como una mera hipótesis, esto es, aun para el caso de que l o dispuesto en la Ordenanza
Municipal reguladora de las ayudas sociales, de 1 de julio de 2019 (en adelante, OM) resultara de
aplicación al supuesto de autos- que no es aplicable porque efectivamente los hechos enjuiciados
son anteriores a la entrada en vigor de la misma- aún en ese caso meramente hipotético, resulta
que las referidas “ayudas sociales” en concepto de “Vales de Caritas” también se habrían otorgado
totalmente al margen de lo dispuesto en la norma municipal: en primer lugar, no se habría
tramitado el procedimiento previsto en la OM, en el que se prevé unas fases sucesivas de solicitud,
tramitación y resolución del mismo (artículos 7 a 9 de la OM); no se habría p odido comprobar si
los solicitantes y posibles beneficiarios reunían las condiciones que exige el artículo 2 de la OM; ni
si los gastos para los que se solicitaba la subvención tenían la consideración de subvencionables
(artículo 4 de la OM); ni tampoco cuál era el plazo y la forma de proceder a la jus tificación de la
subvención (artículo 12 de la OM).
En definitiva, por todos los razonamientos expuestos anteriormente, debe concluirse que ha
quedado acreditada la existencia un alcance causado a los fondos públicos del Ayuntamiento de
Fuenmayor, por un importe total de 810 euros, como consecuencia de los pagos realizados por la
Corporación de facturas emitidas por proveedores del municipio en el año 2019, en concepto de
“Vales de Cáritas”.
QUINTO.- Una vez puesta de manifiesto la existencia de un alcance a los fondos públicos del
Ayuntamiento de Fuenmayor, por un importe total de 810 euros, resta ahora analizar si en l a
conducta del demandado concurren l os demás requisitos exigidos por la legislación vigente para
que puedan ser declarado responsable contable y responder de esta forma de l os perjuicios
patrimoniales producidos.
No se ha cuestionado en este procedimiento que don A PH desempeñara el cargo de Alcalde del
Ayuntamiento de Fuenmayor durante el período temporal en el que ocurrieron los hechos
enjuiciados.
Tampoco se ha cuestionado que el demandado fuera el ordenador de los pagos de las facturas
emitidas por proveedores del municipio en el año 2019, en concepto de “Vales de Cáritas”, por un
importe total de 810 euros.
En consecuencia, ha quedado acreditada en autos la condición de cuentadante y gestor de fondos
públicos del Sr. PH quien, en el ejercicio de sus funciones de Alcalde, era el ordenador de los pagos
realizados por la Corporación y tenía el deber velar por el buen fin de los fondos municipales y de
rendir cuentas de los referidos pagos (arts. 2 b), 15 y 38 de la LO 2/82, de 12 de mayo, del Tribunal
de Cuentas y 49 de la Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas), y que,
concretamente, ordenó los pagos no justificados de las facturas emitidas por proveedores del
municipio en el año 2019, en concepto de “Vales de Cáritas”, por un importe total de 810 euros.
Concurre también en el caso que nos ocupa la relación de causalidad entre la conducta del
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demandado y el daño producido a los caudales públicos, ya que existe una conexión directa entre
los pagos no justificados de las referidas facturas, en concepto de “Vales de Cáritas”, y el daño
producido a los fondos públicos del Ayuntamiento de Fuenmayor, sin que pueda apreciarse que
haya existido ninguna circunstancia que haya producido la ruptura de dicho nexo causal.
Asimismo, también existe infracción de la normativa contable y presupuestaria aplicable al sector
público, ya que la actuación de don APH ha vulnerado la normativa general en materia de ayudas
y subvenciones que se contiene en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones,
especialmente todo el régimen jurídico relativo a los elem entos esenciales (plan estratégico;
crédito presupuestario adecuado y suficiente; fiscalización previa de los actos administrativos de
contenido económico; bases reg uladoras; bases de convocatoria) para la concesión de cualquier
Finalmente, se aprecia también en la conducta del demandado el elemento subjetivo, cuando
menos de negligencia grave, que es otro de los requisitos necesarios para poder apreciar la
responsabilidad contable. En este sentido, ha quedado acreditado mediante la prueba practicada
que el demandado ordenó el pago las facturas emitidas por proveedores del municipio en el año
2019, en con cepto de “Vales de Cáritas”, por un importe total de 810 euros, sin que se hubiera
seguido ningún tipo de pr ocedimiento administrativo previo para la concesión a los benefi ciarios
de las correspondientes ayudas sociales, que observara lo establecido en la normativa general de
subvenciones o algún tipo de normativa municipal reguladora de la materia. El demandado era
perfecto conocedor de sus funciones como Alcalde del Ayuntamiento de Fuenmayor y, por ello, al
haber ordenado los pagos de referencia de manera no justificada, ha actuado con negligencia
grave, como mínimo, en la gestión de los fondos públicos que tenía encomendada.
A estos efectos, y con carácter general, debe recordarse que la jurisprudencia de la Sala de Justicia
del Tribunal de Cuentas ha establecido que la diligencia exigible al gestor de fondos públicos resulta
especialmente cualificada como consecuencia de l a naturaleza de los bienes y derechos que
gestiona (Sentencias 12/2014, de 28 de octubre y 9/03, de 23 de julio, entre otras). Y en un mismo
sentido, la Sal a de Justicia ha de clarado también que en l a gestión de fondos públicos debe
extremarse la diligencia hasta el punto de llegar a lo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo
llama “agotamiento de la diligencia”, lo que exi ge la adopción de todas las medidas jurídicas y
técnicas necesarias para la evitación del daño patrimonial a las arcas públicas (Sentencias 12/2014,
de 28 de octubre y 4/2006, de 29 de marzo, entre otras).
En conclusión, el daño se ha producido como consecuencia de un ejercicio gravemente negligente,
como mínimo, de las funciones propias del puesto que don APH ocupaba en el Ayuntamiento de
Fuenmayor (Alcalde), que es incompatible con la diligencia especialmente cualificada y reforzada
que le era exigible como gestor de fondos públicos, por más que el fin perseguido con su actuación
hubiera podido ser el loable de atender a personas en dificultades.
SEXTO.- Por todo l o anterior, debe condenarse a don APH como responsable contable directo al
reintegro de la cantidad a la que asciende el importe total en el que se ha cifrado el alcance a los
fondos públicos del Ayuntamiento de Fuenmayor, esto es, al reintegro de la cantidad de
OCHOCIENTOS DIEZ EUROS (810 €), más los correspondientes intereses leg ales devengados, que
se calcularán año a año, según los tipos legales vigentes en las Leyes Generales de Presupuestos
de cada ejercicio económico.
SÉPTIMO.- Por último, respecto del pago de las costas procesales, de conformidad con el artículo
394.1 de la LEC, no se considera procedente su imposición a la parte demandada, teniendo en
cuenta que las pretensiones de la demanda sólo han sido estimadas parcialmente.
Por todo lo expuesto, VISTOS los antecedentes de hecho, hechos probados y fundamentos de
derecho expresados.
IV.- FALLO
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Estimo en parte la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal y, en consecuencia:
PRIMERO.- Declaro como importe total en que se cifra el alcance causado en los fondos del
Ayuntamiento de Fuenmayor el de OCHOCIENTOS DIEZ EUROS (810 €).
SEGUNDO.- Declaro responsable contable directo del alcance a don APH en la cuantía de
OCHOCIENTOS DIEZ EUROS (810 €).
TERCERO.- Condeno a don APH al reintegro de la suma en que se cifra su responsabilidad contable.
CUARTO.- Condeno a don APH al pago de los i ntereses, calculados según lo razonado en el
fundamento jurídico sexto de esta resolución.
QUINTO.- Acuerdo la contracción de la cantidad en que se ha cifrado la responsabilidad contable
en la cuenta que corresponda según las vigentes normas de contabilidad pública.
Sin condena en costas.
Notifíquese a las partes, con la advertencia de que contra la presente resolución cabe interponer
recurso de apelación, en el plazo de quince días a contar desde el siguiente al de la notificación, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, en relación con el artículo 85.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
Así por esta mi Sentencia lo pronuncio, mando y firmo.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido
dictada sólo podrá llevarse a cabo previ a disociación de los datos de carácter personal que los
mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas
que requieran un especial deber de tutela o la g arantía del anonimato de las víctimas o
perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines
contrarios a las leyes.
