SENTENCIA nº 6 de 2023 de Tribunal de Cuentas - DEPARTAMENTO PRIMERO, 24-11-2023
| Fecha | 24 Noviembre 2023 |
| Emisor | Departamento Primero (Tribunal de Cuentas de España) |
Resolución
SENTENCIA
Número/Año
6/2023
Dictada por
DEPARTAMENTO PRIMERO DE ENJUICIAMIENTO
Título
Sentencia nº 6 del año 2023
Fecha de Resolución
24/11/2023
Ponente/s
EXCMA. SRA. DÑA. MARÍA DEL ROSARIO GARCÍA ÁLVAREZ
Situación actual
FIRME
Asunto:
Procedimiento de reintegro por alcance N.º 27/2023. Ramo: Sector Público Autonómico
(Informe de Fiscalización de la Cuenta General de la Junta de Andalucía, ejercicio 2019.
Agencia Andaluza del Conocimiento).
Ámbito territorial: Comunidad Autónoma de Andalucía.
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Sentencia N.º 6/2023, dictada en el procedimiento de reintegro por alcance N.º 27/2023.
Ramo: Sector Público Autonómico (Informe de Fiscalización de la Cuenta General de la
Junta de Andalucía, ejercicio 2019. Agencia Andaluza del Conocimiento).
Ámbito territorial: Comunidad Autónoma de Andalucía.
En Madrid, a la fecha de la firma electrónica.
Vistos por mí, María del Rosario García Álvarez, Consejera del Tribunal de Cuentas, los
presentes autos seguidos ante este DEPARTAMENTO PRIMERO por el
PROCEDIMIENTO DE REINTEGRO POR ALCANCE N.º A27/23 perteneciente al ramo
de sector público autonómico (Informe de Fiscalización de la Cuenta General de la Junta
de Andalucía, ejercicio 2019. Agencia Andaluza del Conocimiento), ámbito territorial de
la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los que la Junta de Andalucía, representada
y asistida por el letrado don José Pimentel Suárez, así como el Ministerio Fiscal, han
ejercitado demanda de responsabilidad contable contra don P.B.A., representado y
asistido por el letrado don Antonio Jesús Uceda Sosa.
He pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El presente procedimiento de reintegro por alcance, dimanante de la
diligencia preliminar n.º 118/2021 y de las actuaciones previas n.º 1103/2021, fue
turnado al Departamento Primero de la Sección de Enjuiciamiento por diligencia de
reparto de 15 de febrero de 2023. Por providencia de 28 de febrero de 2023, se acordó
anunciar mediante edictos los hechos supuestamente motivadores de responsabilidad
contable y emplazar a los legitimados activa y pasivamente.
SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación de 31 de marzo de 2023, se acordó
tener por personados en el presente procedimiento al letrado de la Junta de Andalucía,
al Ministerio Fiscal y al letrado de don P.B.A. y dar traslado de las actuaciones al letrado
de la Junta para que, dentro del plazo de veinte días, dedujera la correspondiente
demanda si a su derecho convenía.
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TERCERO.- Con fecha 8 de mayo de 2023, el representante procesal de la Junta de
Andalucía interpuso demanda de procedimiento de reintegro por alcance contra don
P.B.A., como responsable contable directo.
CUARTO.- Por medio de decreto de 11 de mayo de 2023 se acordó admitir a trámite la
demanda y dar traslado de la misma al demandado y al Ministerio Fiscal para que, en el
plazo de veinte días, este último formulase demanda, se adhiriese total o parcialmente
a la demanda admitida o manifestase que no formulaba pretensión de responsabilidad
contable en el presente procedimiento.
QUINTO.- El Ministerio Fiscal, por medio de escrito de 12 de junio de 2023, formuló
asimismo, demanda de reintegro por alcance contra don P.B.A. como responsable
contable directo.
SEXTO.- Mediante decreto de 29 de junio de 2023, se acordó admitir a trámite la
demanda presentada por el Ministerio Fiscal, dar traslado del escrito a los demandados
para que pudieran contestarla en el plazo de diez días y oír, por término de cinco días,
a las partes comparecidas acerca de la determinación de la cuantía del procedimiento.
SÉPTIMO.- Don P.B.A. presentó escrito de contestación a la demanda el 1 de
septiembre de 2023 a través de su representante procesal.
OCTAVO.- Mediante decreto de 1 de septiembre de 2023, se acordó estimar la cuantía
del procedimiento en 14.609,00 euros en concepto de principal, y que el proceso se
tramitara conforme a las normas de la Ley de Enjuiciamiento Civil previstas para el juicio
declarativo ordinario.
NOVENO.- Mediante diligencia de ordenación de 15 de septiembre de 2023, se acordó
admitir el escrito de contestación a la demanda presentado y citar a las partes para su
comparecencia a la audiencia previa, que fue fijada para el día 25 de octubre de 2023 a
las 10:30 h.
DÉCIMO.- La audiencia previa tuvo lugar en la fecha fijada, en la que se admitió la
prueba propuesta y las partes formularon sus conclusiones. A la vista de que la prueba
documental admitida ya había sido aportada al proceso, este quedó visto para
sentencia, habiéndose cumplido los plazos legales en la tramitación.
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HECHOS PROBADOS
PRIMERO.- Don P.B.A. ejerció el cargo de Secretario General de la Agencia Andaluza
del Conocimiento (AAC) desde el 2 de octubre de 2012 hasta el 27 de marzo de 2019
y, además, desempeñó, por vacante de su titular (conforme a la posibilidad prevista en
el artículo 13.3 de los Estatutos de la AAC), las funciones de Director Gerente de la
Agencia durante el período comprendido entre el 1 de octubre de 2014 y el 28 de julio
de 2015. Doña E.M.V.S. desempeñó el cargo de Directora Gerente de la AAC desde el
13 de junio de 2012 hasta el 30 de septiembre de 2014 (documento n.º 13 de la pieza
de actuaciones previas).
SEGUNDO.- El 25 de octubre de 2012 la AAC celebró una reunión con el Comité de
Empresa, con el objetivo de determinar la forma de aplicar la reducción del 5% de la
masa salarial del personal de la Agencia exigida por el artículo 24 de la Ley 3/2012, de
21 de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de
Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía. A
la referida reunión asistieron doña E.M.V.S., Directora Gerente de la Agencia, y don
P.B.A., en su calidad de Secretario General de la AAC, y en ella se acordó tener por
cumplida, para el ejercicio 2012, la citada reducción sobre la base de una comparativa
de las masas salariales 2011-2012, puesto que, según se advirtió, en el 2012 se había
reducido la plantilla del personal laboral en once trabajadores respecto del ejercicio 2011
(documento n.º 13 de la pieza de actuaciones previas).
TERCERO.- El 15 de noviembre de 2012, la Secretaría General para la Administración
Pública de la Consejería de Hacienda de la Junta, dictó la Instrucción 3/2012 para la
aplicación, en el ámbito del personal al servicio de las entidades instrumentales y los
consorcios, de las medidas contenidas en la Ley 3/2012, de 21 de septiembre
(documento n.º 2 adjunto a la demanda, folio 53 de la pieza principal del procedimiento
de reintegro).
La mencionada Instrucción, en su punto 3, establecía que: «Para el año 2013, el cálculo
de la masa salarial del personal laboral de las entidades instrumentales y los consorcios,
efectuado según lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, y
del que deberán ser excluidos los puestos amortizados, fijos o temporales, mantendrá
la reducción del 5% (…). Por tanto, la reducción del 5% de la masa salarial del personal
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laboral de las entidades instrumentales y los consorcios se calcula aplicando dicho
porcentaje sobre el conjunto de retribuciones fijas (salario base, complementos y pagas
extraordinarias) liquidadas a 31/12/2011, con exclusión de la antigüedad, la
productividad y complementos variables, así como del resto de cuantías enumeradas
en el artículo 24.2 de la Ley 3/2012, deduciendo de esas cantidades las
correspondientes a los puestos amortizados (…)».
CUARTO.- Con fecha 1 de enero de 2013, entró en vigor la Ley 5/2012, de 26 de
diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 2013.
La página 9 de la Memoria de los Presupuestos de explotación y de Capital y del
Programa de Actuación, Inversión y Financiación de la Agencia Andaluza del
Conocimiento para el ejercicio 2013, publicados por Orden de la Consejería de Hacienda
y Administración Pública de 8 de febrero de 2013 (folio 103 de la pieza principal del
procedimiento de reintegro), establecía que:
«La cifra prevista de “Gastos de personal” para el ejercicio 2013 es de 2.648.000
€, lo que supone una reducción del 25% del gasto de personal presupuestado
en el ejercicio 2012. Esta disminución ha sido consecuencia de la aplicación de
Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas,
Laborales y en Materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-
financiero de la Junta de Andalucía, concretamente las que afectan al gasto de
personal del sector público andaluz».
QUINTO.- El 1 de enero de 2014 entró en vigor la Ley 7/2013, de 23 de diciembre, del
Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2014.
La página 10 de la Memoria de los Presupuestos de explotación y de Capital y del
Programa de Actuación, Inversión y Financiación de la Agencia Andaluza del
Conocimiento para el ejercicio 2014, publicados por Orden de la Consejería de Hacienda
y Administración Pública de 7 de febrero de 2014 (folio 88 de la pieza principal del
procedimiento de reintegro), establecía que:
«La cifra prevista de “Gastos de personal” para el ejercicio 2014 es de 2.515.600
euros, lo que supone un 5% de reducción respecto a la aprobada para el ejercicio
2013. Esto es debido a que se prevé mantener las medidas establecidas en la
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Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas,
Laborales y en materia de Hacienda Pública para el requilibrio económico-
financiero de la Junta de Andalucía, concretamente las que afectan al gasto de
personal del sector público andaluz».
SEXTO.- Durante los ejercicios 2013 y 2014, respecto de la reducción de masa salarial,
la AAC continuó aplicando lo acordado para el ejercicio 2012 con el Comité de Empresa
en la reunión de 25 de octubre de 2012 (documento n.º 1 adjunto a la demanda, folio 53
de la pieza principal del procedimiento de reintegro).
SÉPTIMO.- Tras la emisión, por la IGJA, del Informe Provisional de control especial de
gastos de personal 2015-2016 de la AAC remitido a la Agencia el 25 de julio de 2016
(en el que se analizaron también los ejercicios 2013 y 2014), y la posterior presentación
de alegaciones, a dicho informe, por parte de la AAC, formuladas a través de su
Secretario General, don P.B.A., la Intervención emitió el «Informe definitivo de control
especial de gastos de personal 2015-2016», el 15 de septiembre de 2016, en el que se
declaró el incumplimiento de los artículos 14 y 17 de las Leyes de Presupuestos de la
Comunidad Autónoma de Andalucía para los ejercicios 2013 y 2014, respectivamente,
ambos referidos a la aplicación, en dichos periodos, de la medida contemplada en el
artículo 24 de la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, relativa a la reducción del 5% de la
masa salarial del personal laboral al servicio del sector público andaluz. En el mismo se
indicó que la reducción debería haberse realizado sin tener en cuenta los puestos
amortizados y, por lo tanto, en términos de homogeneidad respecto de los efectivos de
personal de los periodos objeto de comparación. En el Informe, además, se instó a la
AAC a que adoptara las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de los
citados preceptos y a que cuantificara las retribuciones percibidas en exceso por el
personal laboral en dichos ejercicios, al objeto de iniciar los correspondientes
procedimientos de reintegro (documento n.º 1 adjunto a la demanda, folio 53 de la pieza
principal del procedimiento de reintegro).
OCTAVO.- Con fecha 27 de marzo de 2017, se dictaron, por el entonces Director
Gerente de la AAC, resoluciones de inicio de expedientes de reintegro, correspondientes
a las cantidades percibidas en exceso durante los ejercicios 2013 y 2014 por el personal
laboral de la citada Agencia como consecuencia de la inaplicación de los artículos 14 y
17 de las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para los
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ejercicios 2013 y 2014, respectivamente (documento n.º 14 de la pieza de actuaciones
previas).
NOVENO.- El 29 de mayo de 2017 se emitió, por la IGJA, respecto de la AAC, un
«Informe de cumplimiento de legalidad relativo al ejercicio 2013», en el que se mantuvo
la existencia del referido incumplimiento de los artículos 14 y 17 de la legislación
presupuestaria autonómica de los años 2013 y 2014. El referido Informe fue remitido a
la AAC el 27 de junio de 2017 (documento n.º 3 adjunto a la demanda, folio 53 de la
pieza principal del procedimiento de reintegro).
DÉCIMO.- Con fecha 28 de enero de 2019, ante las demandas individuales interpuestas
por los trabajadores de la AAC afectados por los expedientes de reintegro, el Gabinete
Jurídico de la Junta de Andalucía dirigió, a la Dirección Gerencia de la AAC, una solicitud
de autorización genérica de allanamiento frente a las referidas demandas como
consecuencia de la prescripción de la acción de reintegro conforme al artículo 59 del
Estatuto de los Trabajadores (documento n.º 7 adjunto a la demanda, folio 53 de la pieza
principal del procedimiento de reintegro).
UNDÉCIMO.- Mediante Resolución de 1 de febrero de 2019, la Dirección Gerencia de
la AAC autorizó el allanamiento genérico solicitado (documento n.º 8 de la pieza de
actuaciones previas).
DUODÉCIMO.- La Dirección Gerencia de la AAC dictó Resolución de fecha 4 de febrero
de 2019 en la que se acordó «declarar la prescripción y consiguientemente desistir,
dejando sin efecto y ordenando su archivo, de las actuaciones derivadas de las
resoluciones de 17 de mayo de 2018 de esta Dirección Gerencia por las que se ordenó
el reintegro del 5% de las retribuciones líquidas percibidas durante 2013 y 2014,
mediante retención en nómina durante 48 mensualidades, debiéndose proceder a la
devolución de las cantidades retenidas a los trabajadores relacionados en el
antecedente de hecho 10º por los importes que en el mismo se indican» (documento n.º
14 de la pieza de actuaciones previas).
DECIMOTERCERO.- El 16 de octubre de 2019, la IGJA emitió un «Informe de Actuación
relativo de los ejercicios 2013-2014, de la Agencia Andaluza del Conocimiento», en el
que, tras considerar incumplidos los artículos 14 y 17 de, respectivamente, las Leyes de
Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para los ejercicios 2013 y 2014,
y 2014, y propuso la apertura de las diligencias previstas en el artículo 110.1 del Texto
Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado
en virtud del Decreto Legislativo 1/2020, de 2 de marzo (TRLGHPJA), a los efectos de
determinar las posibles responsabilidades contables en que se hubiera podido incurrir
(folios 50 y ss. de la pieza de diligencias preliminares).
DECIMOCUARTO.- En el seno de las referidas diligencias previas -incoadas en virtud
de la Orden de 14 de noviembre de 2019 de la entonces Consejería de Economía,
Conocimiento, Empresas y Universidad-, la Instructora emitió Informe de 13 de
noviembre de 2020, en el que, si bien puso de manifiesto la existencia de un
incumplimiento de la normativa presupuestaria y contable aplicable (artículos 14 y 17 de
las Leyes de Presupuestos de Andalucía de 2013 y 2014, respectivamente) y la
existencia de un menoscabo en los fondos públicos de la Agencia derivado del mismo,
sin embargo, concluyó que «no puede verse pasividad o relajación en la actuación de
los gestores que en todo momento actuaron convencidos de que con los cálculos
realizados estaban dando sobrado cumplimiento a la normativa que les afectaba, y por
tanto, no pudieron concluir la posibilidad de producir un menoscabo en los fondos
públicos que gestionaban» (página 39 del referido informe) (documento n.º 14 de la
pieza de actuaciones previas).
DECIMOQUINTO.- Por medio de Orden de 24 de noviembre de 2020 de la Consejería
de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades, se archivaron
las citadas diligencias previas (documento n.º 4 adjunto a la demanda, folio 53 de la
pieza principal del procedimiento de reintegro).
DECIMOSEXTO.- El 13 de abril de 2021 la Cámara de Cuentas de Andalucía aprobó el
«Informe Fiscalización de la Cuenta General de la Junta de Andalucía, ejercicio 2019»
en el que puso de manifiesto los importes indebidamente abonados al personal laboral
de la AAC durante los ejercicios 2013 y 2014 correspondientes al 5% de la masa salarial
no minorado en los citados ejercicios (folios 42 y ss. de la pieza de diligencias
preliminares).
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DECIMOSÉPTIMO.- El Ministerio Fiscal ante el Tribunal de Cuentas, a la vista del
anterior Informe de Fiscalización, por medio de escrito de fecha 25 de junio de 2021
dirigido a la Sección de Enjuiciamiento, solicitó que se investigaran los hechos, puesto
que consideró que los mismos presentaban indicios de ser constitutivos de alcance
contable. Ello motivó la apertura de las diligencias preliminares n.º 118/2021 en las que
se acordó el nombramiento de delegado instructor para la práctica de las diligencias de
investigación previstas en el art. 47 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas (LFTCU), (folios 3 y ss. de la pieza de diligencias preliminares).
DECIMOCTAVO.- El 26 de enero de 2023, la delegada instructora de las actuaciones
previas n.º 1103/21, emitió acta de liquidación provisional, en la que declaró, previa y
provisionalmente, la existencia de un alcance en los fondos públicos de la AAC por
importe de 108.144,87 euros y atribuyó la responsabilidad contable derivada del mismo
a doña E.M.V.S. -por importe de 117.527,32 euros, de los cuales, 55.170,90 euros
corresponden al principal y 15.848,22 euros a los intereses- y a don P.B.A. -por importe
de 18.221,18 euros, de los cuales 14.609 euros corresponden al principal y 3.612,18
euros a los intereses- conforme a las cuantías que se habían remitido, a las actuaciones,
en Certificado del Director Gerente de la Agencia el 20 de octubre de 2022 (documento
n.º 82 de la pieza de actuaciones previas).
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Objeto del procedimiento.
1.- Constituye el objeto del presente procedimiento determinar si se ha producido un
alcance en los fondos públicos de la Agencia Andaluza del Conocimiento (AAC),
derivado del abono, en exceso, de retribuciones al personal laboral de la entidad en el
periodo comprendido entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 2014 y, en caso
afirmativo, si la responsabilidad contable derivada de dicho alcance ha de atribuirse al
demandado, don P.B.A., Director Gerente de la Agencia en el momento en el que se
produjeron los hechos.
SEGUNDO.- Planteamiento jurídico de la demanda de la Junta de Andalucía.
2.- El representante procesal de la Junta de Andalucía, en representación de la Agencia
Andaluza del Conocimiento, formula demanda contra don P.B.A. -Director Gerente de
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la Agencia desde el 1 de octubre de 2014 hasta el 28 de julio de 2015 -como responsable
contable directo de un alcance de 14.609 euros -en concepto de principal- en los fondos
públicos de la entidad, derivado del pago en exceso de retribuciones al personal laboral
de la Agencia pues no se aplicó la reducción del 5% de la masa salarial prevista en las
Leyes de Presupuestos de 2013 y 2014, que a su vez recogían el mandato previsto en
la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y
en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de
Andalucía.
3.- La demandante, tras exponer los hechos del caso, expone los fundamentos de
derecho que sustentan sus pretensiones, tanto jurídico-procesales como jurídico-
materiales, analizando previamente la cuestión de la posible prescripción de las
responsabilidades contables.
4.- En efecto, con carácter previo, la Junta de Andalucía analiza la prescripción de las
responsabilidades contables declaradas provisionalmente por la delegada instructora de
las actuaciones previas n.º 1103/21, concluyendo que se halla prescrita la
responsabilidad contable de doña E.M.V.S., -lo cual justifica que no se haya formulado
demanda en su contra-, pero que no se halla prescrita la responsabilidad contable de
don P.B.A., -lo cual justifica que este sí haya sido demandado-.
5.- En particular, invoca la Disposición Adicional Tercera de la LFTCU (DA 3ª), cuyo
apartado primero dispone que «las responsabilidades contables prescriben por el
transcurso de cinco años contados desde la fecha en que se hubieran cometido los
hechos que las originaron», y cuyo apartado segundo indica que «el plazo de
prescripción se interrumpirá desde que se hubiera iniciado cualquier actuación
fiscalizadora, procedimiento fiscalizador, disciplinario, jurisdiccional o de otra naturaleza
que tuviera por finalidad el examen de los hechos determinantes de la responsabilidad
contable y volverá a correr de nuevo desde que dichas actuaciones o procedimientos
se paralicen o terminen sin declaración de responsabilidad».
6.- La demandante trae a colación la doctrina de la Sala de Justicia del Tribunal de
Cuentas relativa a la materia en virtud de la cual, para que las actuaciones a las que se
refiere el párrafo tercero de la DA 3ª referida tengan eficacia interruptora de la
prescripción, será indispensable que el presunto responsable hubiera tenido
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conocimiento de las mismas, lo cual puede haberse producido por notificación formal o
personal de una determinada actuación o bien, a través de cualquier otro hecho o
circunstancia que permita formar la razonable convicción de que ese conocimiento
efectivamente tuvo lugar.
7.- Sostiene, respecto de doña E.M.V.S., que esta no tuvo conocimiento de actuación
alguna de fiscalización hasta el 5 de junio de 2020, fecha en la que se le remitió un
cuestionario en el seno de las diligencias previas practicadas conforme a lo previsto en
el artículo 110.1 del TRLGHPJA. Afirma, por ello, que su responsabilidad contable ha
prescrito puesto que, en ese momento, habían transcurrido ya más de cinco años desde
que se produjo el último abono indebido de retribuciones autorizado por aquella en
septiembre del año 2014.
8.- Respecto de don P.B.A., sin embargo, considera que tuvo conocimiento de cada una
de las actuaciones de fiscalización practicadas, las cuales interrumpieron el plazo de
prescripción de cinco años previsto en el párrafo primero de la DA 3ª de la LFTCU. En
concreto, sostiene que:
a) Conoció el 25 de julio de 2016 el Informe provisional de control especial de
gastos de personal 2015-2016, lo cual ha de presumirse puesto que, en la
fecha en que se emitió y notificó a la AAC, él era el Secretario General. El
conocimiento del Informe por el demandado también se desprende del hecho
de que fue el propio Sr. P.B.A. quien formuló o, al menos firmó, las
alegaciones que la AAC realizó el 9 de agosto de 2016 a dicho Informe
Provisional.
b) Respecto del «Informe definitivo de control especial de gastos de personal
2015-2016» de 15 de septiembre de 2016 de la IGJA en el que se instaba a
la AAC a que adoptase las medidas necesarias para garantizar el
cumplimiento de los citados preceptos y que cuantificase las retribuciones
percibidas en exceso por el personal laboral en dichos ejercicios, al objeto
de iniciar los correspondientes procedimientos de reintegro, la demandante
sostiene que tuvo conocimiento del mismo puesto que, no solo ostentaba el
cargo de Secretario General de la AAC, debiendo presumirse que, por ello,
conocía el informe, sino que fue el propio Sr. P.B.A. quien firmó las
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remisiones de los acuerdos de inicio de los expedientes de reintegro dirigidos
contra el personal laboral de la AAC, indicándose en dichas remisiones que
dichos expedientes se efectuaban conforme a lo previsto por la Intervención
General de la Junta de Andalucía en su Informe especial de Gastos de
Personal 2015-2016.
c) En relación con el Informe de la IGJA de 29 de mayo de 2017 de
cumplimiento de legalidad relativo al ejercicio 2013 realizado a la AAC, fue
remitido a la AAC el 27 de junio de 2017, fecha en la que el Sr. P.B.A.
ocupaba el cargo de Secretario General de la Agencia, por lo que,
igualmente, debe presumirse que tuvo conocimiento del mismo.
d) Las diligencias previas practicadas conforme a lo previsto en el artículo 110.1
del TRLGHPJA fueron conocidas por el demandado puesto que le fue
remitido un cuestionario para el esclarecimiento de los hechos determinantes
de una posible responsabilidad contable, el 5 de junio de 2020.
9.- Afirma el demandante, además, que el plazo para el cómputo de la responsabilidad
contable del demandado volvió a correr a partir del día 24 de noviembre de 2020, fecha
en que se dictó la orden en virtud de la cual se archivaron las diligencias previas
practicadas conforme al artículo 110.1 del TRLGHPJA, en los términos previstos en el
último inciso del párrafo tercero de la DA 3ª de la LFTCU, pero que se volvió a ver
interrumpido el 18 de noviembre de 2022, cuando el demandado fue citado al acto de
celebración de la liquidación provisional de las actuaciones previas n.º 1103/21. Por todo
ello, concluye que la responsabilidad contable del demandado no se halla prescrita.
10.- Sostiene de forma subsidiaria que, incluso en el supuesto de que el demandado
considerase aplicable el plazo de prescripción de tres años del apartado 2º de la DA 3ª,
-lo cual rechaza de forma expresa- y situase la fecha de finalización de las actuaciones
de fiscalización en el 16 de octubre de 2019, -en que se emite el Informe de Actuación
por la IGJA-, en ese escenario tampoco podría apreciarse la prescripción, pues esta
habría sido interrumpida el 5 de junio de 2020, conforme a lo previsto en el apartado 3º
de la misma DA, cuando se procedió a remitir, al Sr. P.B.A., por parte de la Instructora
de las Diligencias Previas llevadas a cabo en la entonces Consejería de Economía,
Conocimiento, Empresas y Universidad, el cuestionario para esclarecer las posibles
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responsabilidades contables en que hubiera podido incurrir.
11.- Por último, indica que, aun en el supuesto de que se considerase que el
procedimiento de fiscalización finalizó con el «Informe definitivo de control especial de
gastos de personal 2015-2016» de 15 de septiembre de 2016, tampoco podría, en este
caso, apreciarse que concurre la prescripción de tres años prevista en el citado apartado
2º de la DA 3ª de la LFTCU, pues el plazo previsto en dicho precepto habría sido
interrumpido el 29 de mayo de 2017 por la aprobación, por la IGJA, del «Informe de
cumplimiento de legalidad relativo al ejercicio 2013» realizado a la AAC, en el que se
reiteró la existencia del referido incumplimiento de los artículos 14 y 17 de la legislación
presupuestaria autonómica de los años 2013 y 2014, y que, como consta en la página
12 del Informe de la Instructora de las Diligencias Previas tramitadas en el ámbito de la
Junta de Andalucía, fue remitido a la AAC el 27 de junio de 2017, fecha en la que el Sr.
P.B.A. era el Secretario General de la misma, por lo que tuvo o debió tener pleno
conocimiento de la referida actuación.
12.- Además, el representante procesal de la Junta, en la audiencia previa celebrada el
pasado día 25 de septiembre realizó ciertas matizaciones a la vista de las pretensiones
sobre prescripción sostenidas por el demandado en la contestación a la demanda. En
particular manifestó que en el caso de que se estimase aplicable el plazo especial de
tres años, en lugar del general de cinco años, no podría considerarse, como el dies a
quo, el 15 de septiembre de 2016, fecha en que se aprobó el «Informe definitivo de
control especial de gastos de personal 2015-2016», puesto que dicho informe no detectó
responsabilidades contables -ni mencionaba siquiera el término, según expuso-, tal y
como exige el apartado segundo de la DA 3ª, sino que únicamente detectó ciertos
incumplimientos e irregularidades y realizó recomendaciones a la Agencia, para que
cesasen los incumplimientos referidos. Sostuvo que, tal y como ya manifestó en la
demanda, en el caso de que se considerase aplicable al caso el plazo especial de tres
años, el dies a quo debería ser el 16 de octubre de 2019, fecha en que se aprobó el
«Informe de Actuación relativo de los ejercicios 2013-2014, de la Agencia Andaluza del
Conocimiento» en el que se menciona, de manera expresa, la existencia de posibles
responsabilidades contables, o en su caso, el 13 de abril de 2021, fecha en que se
aprobó el «Informe Fiscalización de la Cuenta General de la Junta de Andalucía,
ejercicio 2019». Indicó, además, que en el supuesto de que se considerase que el dies
a quo del cómputo del plazo especial de tres años, es el 16 de octubre de 2019, no se
13
habría producido la prescripción de la responsabilidad contable puesto que, a partir de
esa fecha, se produjeron diversas actuaciones que interrumpieron la prescripción como
la remisión del cuestionario al demandado el 5 de junio de 2020 -en el seno de las
Diligencias Previas llevadas a cabo por la Consejería de Economía, Conocimiento,
Empresas y Universidad-, la citación al demandado para la celebración de la liquidación
provisional de la Actuaciones Previas n.º 1103/21 el 18 de noviembre de 2022 o la
práctica de la liquidación provisional el 26 de enero de 2023.
13.- El representante procesal de la demandante continúa, en la demanda, enumerando
los fundamentos jurídico-procesales en los que sustenta sus pretensiones. En particular,
se refiere al objeto de la demanda, indicando que se trata de la exigencia de
responsabilidad contable por alcance, en importe de 18.221,18 euros, a don P.B.A., de
forma directa, como Director Gerente de la AAC durante el período comprendido entre
el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 2014 y, en consecuencia, en el período en el
que se produjeron los pagos en exceso abonados en nómina al personal laboral de la
AAC como consecuencia de la inaplicación de los artículos 14 y 17 de, respectivamente,
las Leyes de Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para los ejercicios
2013 y 2014. El artículo 14, tal y como se indica en la demanda, disponía que:
«1. En el año 2013, la masa salarial del personal laboral al servicio del sector
público andaluz experimentará, respecto de su cuantía a 1 de enero de 2012, las
reducciones establecidas en la Ley 3/2012, de 21 de septiembre.
Lo previsto en el párrafo anterior representa el límite máximo de la masa salarial,
cuya distribución y aplicación individual se producirá a través de la negociación
colectiva.
2. Se entenderá por masa salarial, a los efectos de esta Ley, el conjunto de las
retribuciones salariales y extrasalariales y los gastos de acción social
devengados durante el año 2012 por el personal laboral afectado, en los términos
establecidos en el apartado 1 anterior y con el límite de las cuantías informadas
favorablemente por la Consejería de Hacienda y Administración Pública para
dicho ejercicio presupuestario, exceptuándose, en todo caso (...).
Las variaciones de la masa salarial bruta se calcularán en términos de
homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación, tanto en lo que
14
respecta a efectivos de personal y antigüedad del mismo como al régimen
privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias efectuadas y otras
condiciones laborales, computándose por separado las cantidades que
correspondan a las variaciones en tales conceptos. Con cargo a la masa salarial
así obtenida para el año 2013, deberán satisfacerse la totalidad de las
retribuciones del personal laboral derivadas del correspondiente acuerdo, y
todas las que se devenguen a lo largo del citado año(...)».
Por su parte, el artículo 17 indicaba que:
«En el año 2014, la masa salarial del personal laboral al servicio del sector
público andaluz no experimentará crecimiento alguno respecto de su cuantía a
31 de diciembre de 2013 (…)».
14.- Menciona, además, el cumplimiento de los requisitos de jurisdicción, competencia
y procedimiento -de acuerdo con las disposiciones legales aplicables-, los de
legitimación activa y pasiva de las partes y los requisitos de representación y postulación
de la demandante, indicando que corresponde a los letrados de la Junta de Andalucía
la asistencia letrada de la Agencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 551
de Andalucía, así como en el Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete
Jurídico de la Junta de Andalucía y del Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía,
aprobado por Decreto 450/2000, de 26 de diciembre.
15.- El representante procesal de la demandante se refiere, a continuación, a los
fundamentos jurídico-materiales en los que apoya la demanda. Alude, en primer lugar,
a la definición de alcance contable de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 72 de la
LFTCU y la doctrina de la Sala de Justicia del Tribunal. Enumera, asimismo, los
requisitos que han de concurrir para apreciar un supuesto de responsabilidad contable
de acuerdo con los artículos 38 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal
de Cuentas (LOTCU) y 49 de la LFTCU.
16.- Sostiene, seguidamente, que de acuerdo con los hechos anteriormente
enumerados, se ha producido un menoscabo en los fondos públicos de la AAC
constitutivo de alcance derivado del pago en exceso de retribuciones al personal laboral
de la entidad en el periodo comprendido entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de
15
2014 en cuantía de 14.609 euros de principal, por incumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 14 de la Ley 5/2012 de 26 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad
Autónoma de Andalucía para el año 2013 y, de forma indirecta, en el artículo 17 de la
Ley 7/2013 de 23 de diciembre del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de
Andalucía para el año 2014, en los que se exigía que la masa salarial del sector público
andaluz se redujera en un 5% de acuerdo con las previsiones de la Ley 3/2012, de 21
de septiembre, de medidas fiscales, administrativas, laborales y en materia de Hacienda
pública para el reequilibrio económico financiero de la Junta de Andalucía.
17.- Pone de manifiesto, en concreto, que en la reunión celebrada por la AAC y el Comité
de Empresa el 25 de octubre de 2012, se acordó tener por cumplida la medida relativa
a la referida reducción puesto que se consideró que ya se había producido una
minoración superior al 10% de la masa salarial del ejercicio 2012, sobre la del ejercicio
anterior (2011), como consecuencia de la disminución de la plantilla del personal laboral
en un total de 11 trabajadores. Esta medida se mantuvo sin ningún tipo de variación
durante los ejercicios 2013 y 2014, en que las retribuciones del personal laboral no
sufrieron reducción alguna.
18.- Alega, sin embargo, que ya la Instrucción 3/2012, para la aplicación en el ámbito
del personal al servicio de las entidades instrumentales y los consorcios de las medidas
Pública, el 15 de noviembre de 2012, expresamente indicó que, para el ejercicio 2013,
la reducción del 5% de la masa salarial debía realizarse sin tener en cuenta los puestos
amortizados y en términos de homogeneidad en cuanto a los efectivos de personal
respecto de los dos periodos objeto de comparación. Añadió que la Ley de Presupuestos
para el ejercicio 2013 se manifestó en idéntico sentido, indicando que las variaciones de
la masa salarial habrían de realizarse en términos de homogeneidad respecto de los
efectivos de personal, y que la Ley de Presupuestos para el ejercicio 2014 dispuso que
la masa salarial del personal laboral al servicio del sector público andaluz no debía
experimentar, en ese año, crecimiento alguno respecto de su cuantía a 31 de diciembre
de 2013, con lo que también se exigía el mantenimiento de la reducción del 5% de la
masa salarial que debía haberse practicado en el ejercicio anterior.
19.- Sostiene, por ello, que se incumplió lo dispuesto en ambas leyes presupuestarias
puesto que, contrariamente a lo indicado en ellas, se calculó la reducción de la masa
16
salarial teniendo en cuenta los puestos amortizados de la plantilla.
20.- La representación procesal de la demandante se refiere, seguidamente, a la
responsabilidad contable directa del demando derivada del menoscabo producido.
Sostiene, en concreto, que don P.B.A., como Director Gerente de la AAC, ostentaba la
competencia para fijar y ordenar el pago de los gastos correspondientes a retribuciones
de personal de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14, punto segundo, de los
Estatutos de la Agencia.
21.- Mantiene que, en contra de lo alegado por el actual demandado en el acto de la
liquidación provisional, desde que este ocupó el cargo de Director Gerente, tuvo plena
capacidad para modificar las retribuciones del personal de la Agencia ajustándolas a lo
dispuesto en la nueva normativa presupuestaria en vigor. Además indica que, en su
condición de Secretario General de la Agencia, asistió a la reunión con el Comité de
Empresa celebrada el 25 de octubre de 2012 en la que se fijaron las condiciones y que,
de las alegaciones de la Sra. E.M.V.S. contenidas en el acta de liquidación provisional,
se desprende que fue precisamente el demandado quien asesoró a la Directora Gerente
sobre la forma en que debía aplicarse la referida reducción del 5% de la masa salarial.
22.- Indica, asimismo, que el demandado incurrió en culpa o negligencia grave pues su
actuación contravino, de forma clara, lo dispuesto en la normativa presupuestaria
aplicable. Además, alegó que el demandado, durante el periodo en que desempeñó el
cargo de Director Gerente de la Agencia, fue plenamente conocedor de la forma en que
debía aplicarse la reducción de la masa salarial, no solo por la literalidad de la normativa
presupuestaria aplicable, sino especialmente porque el criterio para la referida
aplicación se había sentado con anterioridad a la entrada en vigor de las leyes
presupuestarias, en la Instrucción 3/2012. Afirma, además, que no solicitó ninguna clase
de informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería relativo a la forma en que debía
aplicarse la normativa vigente y que no agotó la diligencia exigible a un gestor de fondos
públicos.
23.- Alega, por último, que el hecho de que en las diligencias previas instruidas conforme
a lo dispuesto en el artículo 110.1 del TRLGHPJA no se hubiera apreciado
responsabilidad contable por entender que no concurría culpa o negligencia grave en el
actual demandado, en nada afecta al hecho de que, en el seno del presente
17
procedimiento de reintegro por alcance, se declare la existencia de la referida
responsabilidad puesto que, como señala el acta de liquidación provisional, la
competencia para efectuar tal declaración corresponde exclusivamente a la jurisdicción
contable. Además, conforme al artículo 13.e) del TRLGHPJA, la competencia para
«velar por la ejecución del Presupuesto y por los derechos económicos de la Hacienda
de la Junta de Andalucía, ejerciendo las acciones económico-administrativas y
cualesquiera otras que la defensa de tales derechos exija» corresponde, en exclusiva,
a la Consejería competente en materia de Hacienda, que es precisamente, la que,
mediante la Resolución de 4 de mayo de 2023 ha autorizado al Gabinete Jurídico de la
Junta de Andalucía la presentación de la actual demanda.
24.- Por todo lo anterior, solicita que se estime la demanda presentada y se declare la
responsabilidad contable de don P.B.A. por un alcance en los fondos públicos de la
Agencia Andaluza del Conocimiento en importe de 14.609,00 euros, en concepto de
principal, y se le condene al reintegro del mismo junto con los intereses devengados
hasta el momento de su abono.
TERCERO.- Planteamiento de la demanda y de las conclusiones del Ministerio
Fiscal.
25.- El Ministerio Fiscal, en el sentido al que se refiere el representante procesal de la
Junta de Andalucía, demanda igualmente a don P.B.A. como responsable contable de
un alcance, en los fondos públicos de la Agencia Andaluza del Conocimiento, en un
importe de 14.609,00 euros procedente del pago, en exceso, de retribuciones al
personal laboral de la entidad puesto que no se aplicó la reducción del 5% de la masa
salarial prevista en el artículo 17 de la Ley de Presupuestos, para el ejercicio 2014, de
la Comunidad Autónoma de Andalucía.
26.- Tras exponer los hechos y los fundamentos jurídicos de carácter procesal, el
Ministerio público se refiere a los preceptos que afectan al fondo del asunto, siendo
estos lo artículos 15 y 38.1 de la LOTCU, 49 y 72 de la LFTCU, 176 y 177 de la Ley
General Presupuestaria y 13.3 y 14.2 de los Estatutos de la Agencia Andaluza del
Conocimiento.
27.- Indica que el demandado autorizó las nóminas sin tener en cuenta la normativa
vigente y que su conducta fue gravemente negligente, causando, como consecuencia
18
de ella, el perjuicio citado en los fondos públicos de la Agencia.
CUARTO.- Alegaciones jurídicas de la contestación a la demanda de don P.B.A.
28.- El representante procesal del demandado se opone a las pretensiones de los
demandantes, pues afirma, en primer lugar, que la responsabilidad contable de don
P.B.A. se encuentra prescrita. En efecto, alega que las irregularidades susceptibles de
haber producido un alcance contable fueron detectadas en una actuación fiscalizadora
-el Informe definitivo de control especial de gastos de personal 2015-2016, de 15 de
septiembre de 2016 elaborado por la IGJA-, por lo que el plazo de prescripción que debe
aplicarse no es el de cinco años previsto en el párrafo primero de la DA 3ª de la LFTCU,
sino el plazo de tres años del párrafo segundo de la mencionada disposición. Por ello,
sostiene que la responsabilidad contable derivada de las mencionadas irregularidades
prescribió el 15 de septiembre de 2019, pues en ese periodo no se produjo acto alguno
que tuviera la virtualidad de interrumpir la prescripción.
29.- En concreto, afirma que el Informe de cumplimiento de legalidad relativo al ejercicio
2013, realizado a la AAC y elaborado por la IGJA el 29 de mayo de 2017, no tuvo por
objeto el análisis de los gastos de personal devengados en el último trimestre de 2014,
únicos gastos respecto de los que se reclama responsabilidad contable a su mandante,
por lo que en ningún caso puede considerarse que este Informe haya podido producir
la interrupción de la prescripción de su responsabilidad. Sostiene además, que el
referido informe no realiza ninguna fiscalización de los gastos de personal del ejercicio
2013, sino que se limita a indicar, tras detectar otros incumplimientos en materia de
personal no relacionados con la referida reducción, que «a estos incumplimientos en
materia de personal hay que añadir los que se pusieron de manifiesto en el Informe de
Control Especial de Gastos de Personal emitido por esta Intervención actuante con
fecha 15 de septiembre de 2016, que se recoge como anexo al presente informe», por
lo que no puede considerarse que iniciara fiscalización alguna que pudiera tener el
efecto de interrumpir la prescripción.
30.- Seguidamente, el representante procesal del demandado sostiene que, en lo que
respecta a su mandante, únicamente ha de valorarse el cumplimiento de la Ley de
Presupuestos para la Comunidad Autónoma de Andalucía en el ejercicio 2014, puesto
que la responsabilidad contable que se le reclama deriva, exclusivamente, de
19
retribuciones abonadas desde el 1 de octubre hasta el 31 de diciembre de ese año.
Afirma, por esta razón que, en lo relativo a la pretensión de responsabilidad contable del
demandado, no procede valorar una hipotética infracción de la Ley de Presupuestos
para Andalucía de 2013, aun a pesar de haberse alegado así por la demandante.
31.- Indica, a continuación, que no se ha producido vulneración alguna de la referida
Ley de Presupuestos de Andalucía para el ejercicio 2014, puesto que el artículo 17 de
la misma establecía que «en el año 2014, la masa salarial del personal laboral al servicio
del sector público andaluz no experimentará crecimiento alguno respecto de su cuantía
a 31 de diciembre de 2013» y, de acuerdo con los datos aportados por el Director
Gerente de la AAC el 20 de octubre de 2022 en sede de las actuaciones previas n.º
1103/21, dichas retribuciones no se incrementaron sino que incluso se vieron
disminuidas en los términos de la siguiente tabla:
2013
2014
Evolución
Retribuciones brutas
1.482.593,99
1.460.858,26
-21.735,73
Retribuciones fijas
1.409.346,36
1.353.948,42
-55.397,94
32.- Indica que el hecho de que las retribuciones establecidas en 2013 pudieran infringir,
o no, lo previsto en la Ley de Presupuestos para 2013 es una cuestión ajena al presente
procedimiento y a la responsabilidad de su mandante, al que se demanda por las
retribuciones abonadas únicamente desde el 1 de octubre hasta el 31 de diciembre de
2014, periodo en que se cumplió lo previsto en el artículo 17 de la Ley de Presupuestos
para 2014.
33.- Afirma que, a la vista de que no se ha producido la infracción del artículo 17 de la
Ley de Presupuestos para 2014, se ha de proceder al sobreseimiento de las actuaciones
en los términos del artículo 79.1.a), o subsidiariamente, a la desestimación de las
demandas tal y como indica el artículo 74.2, ambos de la LFCTU.
34.- Sostiene que, aun en el caso de que se considerase que se ha producido una
infracción conforme a lo indicado en el punto anterior, no puede apreciarse dolo, culpa
20
o negligencia grave en la conducta de su mandante. Indica, por un lado, que el
demandado, al tomar posesión de su cargo el 1 de octubre de 2014, no tenía capacidad
alguna para modificar las retribuciones que ya habían sido previamente establecidas
para el ejercicio. Afirma, además, que la Junta de Andalucía tuvo conocimiento en todo
momento de las retribuciones que eran abonadas al personal laboral de la AAC y en
ninguna ocasión, hasta el informe definitivo de 15 de septiembre de 2016, puso de
manifiesto la existencia de irregularidades. Sostiene, además, que La Junta de
Andalucía tenía conocimiento de las referidas retribuciones por medio de dos vías: por
un lado, a través del sistema SIEJA mediante el cual la AAC, al igual que otras
entidades, proporcionaba a la Junta información detallada de los gastos de personal; y,
por otro lado, a través de los propios procedimientos de elaboración de las leyes de
presupuestos. A este respecto, sostiene que, tanto la memoria para la elaboración del
presupuesto del ejercicio 2013, como la del ejercicio 2014, expresaban explícitamente
que la cifra de gastos de personal propuesta (2.648.000 y 2.515.600 euros de los
ejercicios 2013 y 2014, respectivamente) ya incluía la reducción del 5% de la masa
salarial respecto de la cuantía del ejercicio anterior para dar cumplimiento a la previsión
de la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de medidas fiscales, administrativas, laborales
y en materia de Hacienda pública para el reequilibrio económico financiero de la Junta
de Andalucía, y que dichas cifras fueron aprobadas por las propias leyes de
presupuestos de ambos ejercicios -en ambos casos, en su artículo 4-, sin que se
realizara objeción alguna al respecto, por lo que el demandado no pudo tener la más
mínima sospecha de que los cálculos realizados eran incorrectos y de que se estaban
abonando retribuciones en exceso por inaplicación de la referida reducción.
35.- En concreto, pone de manifiesto que la memoria presentada por la AAC para la
elaboración de la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía del
ejercicio 2014, en lo referente a los gastos de la Agencia en su página 10, establecía
que:
«La cifra prevista de “Gastos de personal” para el ejercicio 2014 es de 2.515.600 euros,
lo que supone un 5% de reducción respecto a la aprobada para el ejercicio 2013. Esto
de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de
Hacienda Pública para el requilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía,
concretamente las que afectan al gasto de personal del sector público andaluz».
21
36.- Añade que la cifra referida en la citada memoria fue aprobada en la Ley 7/2013, de
23 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año
2014.
37.- Respecto del ejercicio 2013, alega que la memoria presentada por la AAC para la
elaboración del presupuesto determinaba en la página 9 que:
«La cifra prevista de “Gastos de personal” para el ejercicio 2013 es de 2.648.000 €, lo
que supone una reducción del 25% del gasto de personal presupuestado en el ejercicio
2012. Esta disminución ha sido consecuencia de la aplicación ley 3/2012, de 21 de
septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en Materia de Hacienda
Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía,
concretamente las que afectan al gasto de personal del sector público andaluz».
38.- Sostiene, también, que la cifra referida en la mencionada memoria fue aprobada
por la Ley 5/2012, de 26 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de
Andalucía para el año 2013.
39.- Concluye, con ello, que las memorias sobre las cuales fueron aprobadas ambas
leyes presupuestarias disponían expresamente que el cálculo de la cifra de los gastos
de personal se había realizado cumpliendo las normas aplicables sobre reducción del
5% de la masa salarial, sin que ninguna persona o entidad advirtiera la existencia de
error o infracción de ningún tipo.
40.- Indica, por último, que la propia Junta de Andalucía, al archivar las diligencias
previas previstas en el artículo 110.1 del TRLGHPJA, concluyó que no se había
producido un supuesto de responsabilidad contable pues no podía apreciarse dolo o
culpa o negligencia grave. Indica que la orden en virtud de la cual se procedió al archivo
de las referidas diligencias es una resolución definitiva y firme y que la Junta no puede
actuar contra sus propios actos y reclamar, en este momento, a su mandante, la
responsabilidad contable cuya existencia había descartado en un momento anterior.
41.- Por todo lo anterior, solicita que se dicte auto de sobreseimiento o, en su defecto,
se desestime la demanda y se impongan las costas a la parte demandante.
QUINTO.- Análisis y resolución de la excepción de prescripción.
22
42.- Una vez expuestas las pretensiones de las partes, comenzaremos analizando la
excepción de prescripción a la que se refieren, tanto el representante procesal de la
Junta de Andalucía, como el del demandado, entrando a valorar únicamente aquella
que afecta a don P.B.A., pero prescindiendo de realizar valoración alguna respecto de
la alegada prescripción de la responsabilidad contable de doña E.M.V.S., la cual no ha
resultado demandada y, por lo tanto, no es parte en el presente procedimiento.
43.- Las responsabilidades contables que se atribuyen al demandado derivan, tal y como
ya ha quedado expuesto, del pago de las nóminas a los empleados de la Agencia desde
el 1 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2014. Para abordar el análisis de la
prescripción habremos de tener en cuenta el régimen aplicable, así como la doctrina
emitida por la Sala de Justicia de este Tribunal y la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
44.- El régimen jurídico de la prescripción en el ámbito de la responsabilidad contable
se halla contenido en la Disposición Adicional 3ª de la LFTCU, la cual literalmente
preceptúa que:
«1. Las responsabilidades contables prescriben por el transcurso de cinco años
contados desde la fecha en que se hubieran cometido los hechos que las
originen.
2. Esto no obstante, las responsabilidades contables detectadas en el examen y
comprobación de cuentas o en cualquier procedimiento fiscalizador y las
declaradas por sentencia firme, prescribirán por el transcurso de tres años
contados desde la fecha de terminación del examen o procedimiento
correspondiente o desde que la sentencia quedó firme.
3. El plazo de prescripción se interrumpirá desde que se hubiera iniciado
cualquier actuación fiscalizadora, procedimiento fiscalizador, disciplinario,
jurisdiccional o de otra naturaleza que tuviera por finalidad el examen de los
hechos determinantes de la responsabilidad contable y volverá a correr de nuevo
desde que dichas actuaciones o procedimientos se paralicen o terminen sin
declaración de responsabilidad».
45.- La jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto de la referida DA3ª, extrae las
siguientes conclusiones:
23
«1ª) La LFTC prevé dos plazos de prescripción, uno general de cinco años y otro
de tres aplicable a aquellos supuestos en los que existe responsabilidad contable
bien por ser detectada en un procedimiento fiscalizador previamente iniciado o
declarada por sentencia firme.
2ª) Cada uno de esos plazos tienen sus respectivos dies a quo, fecha de
comisión de los hechos para el primero y fecha de terminación del examen o
procedimiento correspondiente o de firmeza de la sentencia en el segundo.
3ª) La interrupción del plazo de prescripción se produce por el inicio de cualquier
actuación o procedimiento fiscalizador, disciplinario, jurisdiccional o de otra
naturaleza que tuviera por finalidad el examen de los hechos determinantes de
la responsabilidad contable (…)» (sentencias de la Sala Tercera del Tribunal
Supremo de 19 de julio y 3 de diciembre de 2010, 30 de junio de 2011 y 2 de
marzo de 2012).
46.- En el presente caso, tal y como sostiene el demandado, las irregularidades que
dieron lugar a las responsabilidades contables aquí cuestionadas fueron detectadas en
el «Informe definitivo de control especial de gastos de personal de 2015-2016» aprobado
por la IGJA el 15 de septiembre de 2016 y, por ello, ha de resultar aplicable el plazo
especial de prescripción de tres años al que se refiere el apartado segundo de la referida
DA 3ª, el cual ha de computarse precisamente desde esa fecha -siendo el dies a quo-,
pues es la fecha en que concluyó el procedimiento fiscalizador en que se detectaron.
Conforme a la doctrina de la Sala (sentencia de la Sala de Justicia de 3 de julio de 2014
y 5/2005 de 13 abril), este plazo especial de tres años resultará de aplicación siempre y
cuando no hayan transcurrido, desde que se produjeron los hechos hasta el momento
en que fueron detectados, más de cinco años del plazo general al que se refiere el
apartado primero de la DA, lo cual no sucede en el presente caso puesto que los hechos
se produjeron en 2014, es decir, solo dos años antes de que fueran detectados en el
Informe de la IGJA de 2016.
47.- Por ello, la responsabilidad contable del demandado prescribió una vez
transcurridos tres años desde la finalización del procedimiento fiscalizador en el que
fueron detectadas las irregularidades que la originaron, es decir, el 15 de septiembre de
2019 -dies ad quem-, sin que, hasta esa fecha, se produjeran otras actuaciones con
24
virtualidad para interrumpir el referido plazo especial. En efecto, tal y como sostiene el
demandado, no puede considerarse que el «Informe de cumplimiento de legalidad
relativo al ejercicio 2013» aprobado el 29 de mayo de 2017, haya interrumpido la
prescripción de la responsabilidad contable del demandado, puesto que en este no se
examinó, en los términos del apartado tercero de la DA 3ª, los -hechos sucedidos en
2014-, que la originaron. El referido informe tuvo por objeto recoger las conclusiones de
la auditoria de cumplimiento del ejercicio 2013 que se había realizado, respecto de la
Agencia, por la Intervención General de la Junta y, tal y como reza su título, se
circunscribió al ejercicio 2013 pero no analizó los datos del ejercicio 2014. Así lo indica
expresamente el Dictamen del Informe (página 14) al manifestar que «se ha realizado
una auditoría de cumplimiento de la Agencia Andaluza del Conocimiento relativa al
ejercicio de 2013». Además, de la lectura del antepenúltimo párrafo de la referida página
14 del Informe se deduce que toda referencia que se pueda realizar, en el mismo,
relativa a la irregularidad consistente en la aplicación incorrecta de la reducción del 5%
de la masa salarial, se encuentra referida exclusivamente al año 2013. El referido
párrafo indica que:
«Por otra parte, en el área de personal se emite igualmente opinión desfavorable,
con motivo de la relevancia de la salvedad que se puso de manifiesto en el
Informe de Control Especial de Gastos de Personal emitido por esta Intervención
actuante con fecha 15 de septiembre de 2016 y que, por encontrarse en el
alcance del control que se está realizando, se ha de considerar a la hora de emitir
este dictamen:
• Incumplimiento del artículo 14 de la Ley de Presupuesto de la Comunidad
Autónoma de Andalucía para el 2013 referido al mantenimiento, en dicho
periodo, de la medida contemplada en el artículo 24 de la Ley 3/2012, de 21 de
septiembre, concerniente a la reducción del 5% de la masa salarial del personal
laboral».
48.- En efecto, en el propio Informe no se hace referencia, en ningún momento, al
incumplimiento del artículo 17 de la Ley de Presupuestos de Andalucía para 2014.
Únicamente se menciona dicho incumplimiento en el «Informe definitivo de control
especial de gastos de personal de 2015-2016» que consta incorporado en el Anexo IX
del Informe de Cumplimiento (página 232), para sustentar la referencia que se hace, en
25
el mismo (páginas 14 y 40), a la falta de observancia de la obligación de reducir de la
masa salarial del personal de la Agencia en el ejercicio 2013. En la página 40,
literalmente se indica que:
«Verificación del cumplimiento del artículo 14.1 de la Ley del Presupuesto de la
Comunidad Autónoma para el año 2013, que señala:
“1. En el año 2013, la masa salarial del personal laboral al servicio del sector
público andaluz experimentará respecto a su cuantía a 1 de enero de 2012 las
reducciones establecidas en la Ley 3/2012, de 21 de septiembre.
Lo previsto en el párrafo anterior representa el límite máximo de la masa salarial
cuya distribución y aplicación individual se producirá a través de la negociación
colectiva”.
Esta verificación fue llevada a cabo en los trabajos del control especial de
personal del ejercicio 2015 y enero de 2016. De dicho análisis resultó el
incumplimiento del citado artículo. Esta Intervención actuante emitió informe de
control especial de abastos de personal con fecha 15 de septiembre de 2016
donde se recogen las comprobaciones realizadas, los incumplimientos
detectados y las recomendaciones a seguir por la entidad para subsanar
aquellos. El citado informe se recoge como Anexo».
49.- Por ello, no puede considerarse que el «Informe de cumplimiento de legalidad
relativo al ejercicio 2013» haya interrumpido la prescripción de la responsabilidad del
demandado, la cual deriva de hechos acontecidos en el ejercicio 2014.
50.- Además, en contra de lo que sostiene el demandante, se ha de realizar la siguiente
apreciación en lo relativo al «Informe definitivo de control especial de gastos de personal
de 2015-2016» como actuación fiscalizadora cuya finalización determina el comienzo
del plazo especial de prescripción de tres años. A este respecto, la doctrina de la Sala
sostiene que no es necesario, para que un concreto informe determine el inicio del
cómputo de dicho plazo, que en el mismo se detallen posibles responsabilidades
contables, sino que será suficiente con que se detecten los hechos irregulares de los
que posteriormente pueda derivarse un supuesto de responsabilidad contable, la cual,
por otra parte, únicamente podrá ser declarada por los órganos judiciales de la presente
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jurisdicción. La razón no es otra que permitir, desde el momento en que esos hechos se
han detectado, que los activamente legitimados puedan ejercitar las acciones
correspondientes que pudieran dar lugar a la declaración de responsabilidad contable,
disponiendo de un plazo de tres años para ello.
51.- Así lo expone la sentencia de la Sala de 3 de julio de 2014 -Ayuntamiento de Ódena-
(y otras como las sentencias de la Sala n.º 2/2010 de 2 de marzo y n.º 11/2012, de 25
de mayo), la cual, refiriéndose a los procedimientos fiscalizadores en los que se conocen
los hechos que pudieran dar lugar a responsabilidad contable, indica que:
«Si, como consecuencia de dichos procedimientos se conocen hechos que
pudieran ser constitutivos de dicha responsabilidad, comenzará a contar el
tiempo para la prescripción de la acción correspondiente (Disposición Adicional
Tercera.3ª de la Ley 7/1988). En efecto, es entonces cuando surge el
para que opere el instituto prescriptivo, esto es, que los legitimados activos -
conociendo ya los hechos que pudieran ser perjudiciales para los fondos
públicos- hagan abandono de su derecho a ejercitar la acción para la exigencia
de la responsabilidad contable correspondiente, pues hasta dicho momento no
habrán podido ejercitarse las correspondientes acciones (al desconocerse los
hechos que legitimarían su ejercicio) y, por ende, no habría empezado a
transcurrir el plazo de prescripción de tres años; todo ello, sin perjuicio de que sí
corría el general de cinco años (Disposición Adicional Tercera.1ª)”, aclarando la
sentencia de 2 de marzo de 2010 de esta Sala de Apelación que “lo único que
prevé la Ley es que en el objeto de la fiscalización se encuentre el examen de
los hechos que posteriormente puedan ser declarados como constitutivos de
responsabilidad contable, no siendo necesario que en el informe de esa
fiscalización se detallen los mismos como posibles irregularidades contables» [el
subrayado es propio].
52.- Por todo ello, en concordancia con lo alegado por el demandado, la responsabilidad
contable que pudiera derivarse de un posible alcance en los fondos públicos de la
Agencia procedente del abono de las nóminas correspondientes a octubre, noviembre
y diciembre de 2014, se encuentra prescrita, debiendo prosperar la excepción planteada
y, en consecuencia, absolverse al demandado.
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53.- Ello, no obstante, y a los efectos de dar cumplida respuesta a todas las cuestiones
planteadas, se va a proceder a analizar las cuestiones relativas a la controvertida
infracción del ordenamiento jurídico determinante de un alcance y del elemento subjetivo
del dolo o culpa grave.
SEXTO.- Análisis de las cuestiones relativas al incumplimiento normativo y al
elemento subjetivo.
54.- En lo referente a la existencia o no de una vulneración del ordenamiento jurídico,
no procede sino señalar que, tal y como sostiene el demandante, el abono de las
nóminas del personal laboral de la AAC desde el 1 de septiembre hasta el 31 de
diciembre de 2014, se ha realizado incumpliendo el artículo 24 de la Ley 3/2012, de 21
de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de
Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía -
en la que se exigía la reducción del 5% de la masa salarial del sector público andaluz-
Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2014, en la que se
recogía, asimismo, la referida restricción. El referido incumplimiento fue puesto de
manifiesto por los sucesivos órganos de fiscalización que analizaron la cuestión, en los
informes sucesivamente mencionados a lo largo de la presente resolución, como el
«Informe definitivo de control especial de gastos de personal de 2015-2016», el «Informe
de Actuación relativo de los ejercicios 2013-2014, de la Agencia Andaluza del
Conocimiento» y el «Informe Fiscalización de la Cuenta General de la Junta de
Andalucía, ejercicio 2019».
55.- No puede admitirse, tal y como sostiene el demandado, que no se ha producido
una vulneración del ordenamiento jurídico en los términos que este expone. En efecto,
el demandado sostiene que el artículo 17 de la citada disposición únicamente hacía
referencia a que, en el ejercicio 2014, la masa salarial del sector público andaluz no
debía experimentar crecimiento alguno respecto de su cuantía a 31 de diciembre de
2013 y que, en efecto, esta masa no se incrementó, sino que se vio disminuida conforme
a la tabla que hace constar en la contestación a la demanda (párrafo 30.º del fundamento
de derecho cuarto), por lo que el precepto se halla cumplido.
56.- Esta argumentación, sin embargo, no puede compartirse. En efecto, el referido
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artículo 17 ha de ser interpretado en relación con su contexto, los antecedentes
históricos y legislativos y de acuerdo al espíritu y finalidad de la ley que lo contiene, tal
y como exige el artículo 3 del Código Civil. La interpretación de este precepto conforme
a los parámetros citados exige tener en cuenta que la Ley de Presupuestos para la
Comunidad Autónoma de Andalucía del ejercicio 2013 exigía que se aplicara, respecto
del personal laboral del sector público andaluz, la reducción de la masa salarial del 5%,
por lo que, cuando la norma presupuestaria de 2014 se refirió a la cuantía de la masa
salarial a 31 de diciembre de 2013, debe entenderse que la referencia tenía en cuenta
la reducción que ya debió practicarse en el ejercicio 2013.
57.- Dicha reducción, debía aplicarse sin tener en cuenta los puestos amortizados, es
decir, en términos de homogeneidad en cuanto a los efectivos de personal de los dos
periodos objeto de comparación, por lo que no resultaba válido considerar que la
exigencia de reducción se cumplía con la minoración de la plantilla (de once
trabajadores), tal y como así se concluyó en el acuerdo adoptado el 25 de octubre de
2012 con la Junta de Personal.
58.- Por todo ello, ha de considerarse que se ha producido una infracción de la normativa
presupuestaria constitutiva de alcance en los términos previstos en el artículo 49, en
relación con el artículo 72, ambos de la LFTCU, lo cual ha ocasionado un perjuicio en
los fondos públicos de la Agencia que se cuantifica en la cantidad de 14.606 euros -
cantidades abonadas en exceso por inaplicación de la reducción del 5% de la masa
salarial-, tal y como consta en el Certificado aportado, a las actuaciones previas n.º
1103/2021, el 20 de octubre de 2022.
59.- En lo que respecta al elemento subjetivo de la responsabilidad contable, en cambio,
no puede estimarse la pretensión del demandante y, en consecuencia, no puede
apreciarse la concurrencia de dolo ni culpa grave en la actuación del demandado.
60.- En efecto, tal y como sostiene la representación procesal del demandado, existen
ciertas circunstancias que impiden apreciar la referida negligencia grave en la actuación
del demandado en lo relativo al incumplimiento de la reducción del 5% de la masa
salarial del personal laboral de la Agencia. Por un lado, tal y como se indica en la
contestación a la demanda, el incumplimiento no se puso de manifiesto a la Agencia
hasta el Informe Definitivo de 15 de septiembre de 2016, dos años después de que se
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hubieran abonado las nóminas por el demandado. Además, la Memoria de los
Presupuestos de explotación y de Capital y del Programa de Actuación, Inversión y
Financiación de la Agencia Andaluza del Conocimiento -publicados por Orden de la
Consejería de Hacienda y Administración Pública de 7 de febrero de 2014-,
expresamente establecía que la cantidad de gastos de personal se había calculado
cumpliendo la reducción del 5% de la masa salarial prevista en la Ley 3/2012, de 21 de
septiembre, por lo que cabe entender que el demandado consideraba, fundadamente,
que la aplicación de la norma se estaba realizando de manera correcta.
61.- Hemos de precisar, además, que la referida Memoria relativa al ejercicio 2014, así
como la de 2013, fue publicada con carácter posterior a la Instrucción 3/2012, de 15 de
noviembre, para la aplicación, en el ámbito del personal al servicio de las entidades
instrumentales y los consorcios, de las medidas contenidas en la Ley 3/2012, de 21 de
septiembre, lo cual permite apreciar, con mayor peso, que el demandado actuó en la
creencia fundada de que la reducción de la masa salarial se había calculado
correctamente.
62.- A ello también contribuye el hecho de que la información relativa a la retribución de
los empleados de la Agencia fuera remitida a la Junta a través del sistema SIEJA y esta
no manifestare, en aquel preciso momento, advertencia alguna en relación con los
cálculos realizados.
63.- Por último, se debe considerar también, como una circunstancia relevante, a efectos
de apreciar la inexistencia de negligencia grave en la persona del demandado, el hecho
de que el mismo estuviera, en el momento de los hechos, desempeñando el cargo de
Director Gerente de la Agencia por vacante de su titular conforme a lo previsto en el
artículo 13.3 de los Estatutos de la Agencia, el cual establece que «en caso de vacante,
ausencia, enfermedad o impedimento legítimo la persona titular de la dirección gerencia
de la Agencia Andaluza del Conocimiento, será sustituido por quien desempeñe la
Secretaría General de la Agencia»
64.- La doctrina exige, para que pueda apreciarse la negligencia grave en la actuación
de los gestores públicos que sea determinante de responsabilidad contable, que se
tenga en cuenta el elemento de la previsibilidad. En efecto, indica que (sentencia de la
Sala n.º 4/2015 de 2 julio) «para que exista negligencia grave, que el demandado no
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haya desplegado en su actuación la debida diligencia, entendiendo que ésta obliga a
adoptar las medidas correspondientes para evitar el resultado dañoso, previo un juicio
de previsibilidad del mismo, de forma que es negligente quien no prevé debiendo
hacerlo, lo que le lleva a no evitar, o previendo no ha tomado las medidas necesarias y
ordenadas para evitar el evento». Pues bien, en el presente caso, esta juzgadora no
considera que el resultado dañoso, a la vista de las circunstancias expuestas en los
párrafos precedentes, tuviera, en el caso concreto y respecto del demandado, la
suficiente previsibilidad como para que su conducta pueda ser calificada de negligente
por no haber adoptado las medidas necesarias para evitarlo.
SÉPTIMO.- Desestimación de la demanda y costas.
65.- De acuerdo con todo lo expuesto y razonado, deben desestimarse las demandas
interpuestas, tanto por la Junta de Andalucía, como por el Ministerio Fiscal y, en
consecuencia, absolverse al demandado don P.B.A., puesto que la responsabilidad
contable que se le imputa se halla prescrita.
66.- Finalmente, en cuanto a las costas procesales, habrá que estar a lo dispuesto en
el apartado 1 del artículo 394 de la LEC, aplicable por disposición del artículo 71.4.g) de
la LFTCU. Pues bien, en el presente caso, aun a pesar de que la parte demandante ha
visto rechazadas todas sus pretensiones, no corresponde imponerle las costas pues se
ha de entender que el caso presentaba serias dudas de hecho y de derecho. En efecto,
la propia delegada instructora encargada de las actuaciones previas n.º 1103/21 había
considerado que se produjo un alcance en los fondos públicos de la entidad y que la
responsabilidad contable derivada del mismo debía atribuirse al demandado. Ello es
causa bastante para justificar la presentación de la demanda por parte de la Junta y
para excluir la imposición de las costas a la misma. En este mismo sentido se pronunció
la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en sentencias n.º 3/2022, de 29 de
septiembre y n.º 18/2016, de 14 diciembre, indicando esta última que «Respecto a las
costas de la primera instancia, pese a que se desestiman íntegramente las pretensiones
de las demandas, la Sala no considera procedente su imposición a las partes actoras,
teniendo en cuenta que las pretensiones de las demandas se formularon sobre la base
de haber sido apreciada por el Delegado Instructor la presunta responsabilidad contable
de los demandados, lo que ha de considerarse suficiente para suscitar en las
demandantes las dudas de hecho y de derecho a que se refiere el artículo 394.1 de la
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LEC y para descartar, en definitiva, que las demandas hayan sido formuladas
temerariamente y sin fundamento alguno».
En su virtud, vista la legislación vigente, procede dictar el siguiente,
FALLO
Desestimando las demandas interpuestas, tanto por la Junta de Andalucía, como por el
Ministerio Fiscal contra don P.B.A. que queda absuelto de la responsabilidad contable
que se le reclama. Sin imposición de costas.
Contra la presente resolución las partes pueden interponer recurso de apelación ante
esta Consejera de Cuentas, en el plazo de quince días, conforme a lo establecido en el
artículo 85 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Así, lo pronuncio, mando y firmo.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Sra. Consejera que
la suscribe.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que
ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter
personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a
los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del
anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni
comunicados con fines contrarios a las leyes.
