SENTENCIA nº 4 de 2021 de Tribunal de Cuentas - DEPARTAMENTO TERCERO, 06-09-2021
| Fecha | 06 Septiembre 2021 |
| Emisor | Departamento Tercero (Tribunal de Cuentas de España) |
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Resolución
Sentencia
Número/Año
4/2021
Dictada por
Departamento Tercero de Enjuiciamiento
Título
Sentencia nº 4 del año 2021
Fecha de Resolución
06/09/2021
Ponente/s
Excmo. Sr. Don Felipe García Ortiz
Sala de Justicia
Voces
Situación actual
Firme
Asunto:
Sentencia dictada en el procedimiento de reintegro por alcance nº C-119/2020, SECTOR PÚBLICO
LOCAL, (Ayuntamiento de T.), Provincia de B..
Resumen doctrina:
Síntesis:
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Sentencia nº 4/2021. dictada en el procedimiento de reintegro por alcance nº C-119/20, Sector
Público Local (Ayuntamiento de T.), Provincia de B..
Dada cuenta del procedimiento de reintegro por alcance nº C-119/20, SECTOR PÚBLICO
LOCAL (Ayuntamiento de T.), B., en el que han intervenido como demandante el Ministerio
Fiscal y, como demandados, Don J. B. S. y Don A. B. i R., ambos representados por el
Procurador de los Tribunales Don Emilio Martínez Benítez, con la asistencia letrada de Don
Jordi Manresa Molins, y de conformidad con los siguientes
I. ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El presente procedimiento de reintegro por alcance fue turnado a este
Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento mediante diligencia de reparto de 27 de
octubre de 2020. Trae causa de las Actuaciones Previas nº 168/19 seguidas como
consecuencia del escrito remitido por el Director de la Oficina Antifraude de Cataluña, al que se
adjuntaba copia de la Resolución número OAC/INV/202/2019, de 23 de abril de 2019, en
relación con las actuaciones de investigación 5/20012016/124 iniciadas por la citada Oficina,
referentes al complemento de productividad asignado a trabajadores del Ayuntamiento de T.,
que, a juicio del Ministerio Fiscal, pudieran haber causado perjuicios a los fondos públicos.
SEGUNDO.- En la Liquidación Provisional practicada el día 29 de septiembre de 2020, en las
citadas Actuaciones Previas, la Delegada Instructora puso de manifiesto que los hechos
analizados en la gestión del Ayuntamiento de T. reunían los requisitos establecidos en los
artículos 49, 59.1 y 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas (LFTCu), para generar responsabilidad contable por alcance, habiendo sido cifrado el
importe del principal en la cantidad de 98.277,89 €, como resultado de la suma de las
cantidades abonadas entre los ejercicios 2014 a 2019 por el precitado Ayuntamiento en
concepto de complemento de productividad a ocho funcionarios y dieciocho laborales sin la
debida justificación, sin perjuicio de los intereses legales de acuerdo con lo prevenido en los
artículos 59 de la LFTCu y 181.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria.
La Delegada Instructora consideró que el alcance en los fondos municipales debía atribuirse,
con carácter directo y solidario, a las dos personas que habían ocupado el cargo de xxxx del
Ayuntamiento durante los años 2014 a 2019, que eran Don J. B. S. y Don A. B. i R..
TERCERO.- Por Providencia de 19 de noviembre de 2020 se acordó proceder al anuncio de los
hechos supuestamente motivadores de responsabilidad contable mediante edictos, que se
publicaron en el tablón de anuncios del Tribunal de Cuentas, en el Boletín Oficial del Estado, en
el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña y en el Boletín Oficial de la Provincia de B., y
emplazar a las partes para que comparecieran en autos y se personaran en forma dentro del
plazo de nueve días.
CUARTO.- Mediante Diligencia de Ordenación de 8 de febrero de 2021 se tuvieron por
comparecidos y personados en los autos al Ministerio Fiscal, a Don A. B. i R. y a Don J. B. S., y
se ordenó que se pusiera en conocimiento del Ayuntamiento de T. que las actuaciones se
encontraban en la Secretaría de este Departamento, para que, previa personación en forma
dedujera, en su caso, dentro del plazo de veinte días, la oportuna demanda.
QUINTO.- Por Diligencia de Ordenación de 22 de marzo de 2021, habiendo transcurrido el
plazo de veinte días sin que el Ayuntamiento de T. hubiera formulado demanda, a tenor de lo
dispuesto en el artículo 73.3 de la LFTCu, se acordó poner los autos en conocimiento del
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Ministerio Fiscal a los efectos de que dentro del plazo de veinte días dedujera, en su caso, la
oportuna demanda.
SEXTO.- El Ministerio Fiscal, en fecha 23 de abril de 2021, formuló demanda contra Don J. B.
S. y Don A. B. i R., en cuya parte dispositiva solicitó que se dictara sentencia con los siguientes
pronunciamientos: 1. Que se cifren en 98.277,89 € los perjuicios ocasionados a los caudales
públicos. 2. Que los demandados son responsables contables directos por las siguientes
cantidades: - Don J. B. S. por 21.493,06 € y Don A. B. i R. por 76.784,83 €. 3.- Que se condene
a los declarados responsables contables al pago de las cantidades que a cada uno
correspondan según el apartado anterior y en que se ha cifrado el perjuicio en favor del
Ayuntamiento de T.. 4. Que se condene a los demandados al pago de los intereses de demora,
según el artículo 71.4. e) de la LFTCu. 5. Que se condene a los demandados al pago de las
costas procesales. Y 6. Que se contraiga la cantidad citada en la cuenta correspondiente.
SÉPTIMO.- Por Decreto de 6 de mayo de 2021 se acordó admitir a trámite la demanda
formulada por el Ministerio Fiscal y dar traslado de la misma a los demandados, para que la
contestaran en el plazo de los veinte días siguientes a la notificación de dicha resolución, así
como oír, por término común de cinco días, a las partes comparecidas acerca de la
determinación de la cuantía del procedimiento.
OCTAVO.- Mediante Diligencia de Ordenación de 20 de mayo de 2021, como consecuencia de
la renuncia del letrado Don Josep Arisa Muns a la defensa que venía ejercitando en favor de
los demandados, se acordó requerir a Don A. B. i R. y Don J. B. S., a fin de que, en el plazo de
diez días, procedieran a designar letrado que sustituyera al anterior, quedando hasta ese
momento en suspenso el plazo de veinte días para contestar a la demanda.
NOVENO.- Con fecha 4 de junio de 2021 fue comunicado a este Tribunal que había sido
designado el letrado Don Jordi Manresa Molins para asumir la defensa de Don A. B. i R. y Don
J. B. S..
DÉCIMO.- Por Auto de 7 de junio de 2021 se fijó la cuantía de este procedimiento de reintegro
por alcance en 98.277,89 € (NOVENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE
EUROS CON OCHENTA Y NUEVE CÉNTIMOS), importe a que asciende el principal de la
pretensión de responsabilidad contable señalada en la demanda formulada por el Ministerio
Fiscal.
UNDÉCIMO.- Con fecha 22 de junio de 2021 tuvo entrada en este Tribunal escrito de Don
Emilio Martinez Benítez, en nombre y representación de Don A. B. i R. y Don J. B. S., con los
documentos que se acompañaban, en virtud del cual solicitó que se tuviera por contestada la
demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal y que se desestimase íntegramente ésta, al no
concurrir los requisitos legales para la declaración de alcance de caudales públicos, con
exención de cualquier responsabilidad contable a los precitados Sres. B. i R. y B. S..
DUODÉCIMO.- Por Diligencia de Ordenación de 24 de junio de 2021 se convocó a las partes a
la audiencia previa regulada en el artículo 414 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
Enjuiciamiento Civil (LEC), que se fijó para el día 20 de julio de 2021, a las 10:30 horas.
DECIMOTERCERO.- En la fecha señalada se celebró el acto de audiencia cuyo desarrollo
quedó oportunamente grabado. Tras la admisión de la única prueba de los documentos que
constaban incorporados a las actuaciones, sin que hubieran resultado impugnados, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 429.8 de la LEC, se procedió, sin previo
señalamiento del juicio, a dejar el proceso visto para sentencia, que debe dictarse dentro del
plazo de veinte días siguientes a aquel en que terminó la audiencia.
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DECIMOCUARTO.- Por Diligencia de 21 de julio de 2021 se procedió a elevar los autos a este
Consejero para dictar sentencia.
DECIMOQUINTO.- Se han observado las prescripciones legales en vigor.
II. HECHOS PROBADOS
PRIMERO.- El Catálogo de Puestos de Trabajo (CPT) del Ayuntamiento de T. procede del año
2002 y está desactualizado.
SEGUNDO.- Ocho funcionarios y dieciocho laborales del Ayuntamiento de T. percibieron,
desde el 1 de enero de 2009 hasta el 31 de mayo de 2019, de forma fija y periódica, un
complemento de productividad.
Las cantidades abonadas, en virtud de los complementos de productividad asignados
ascendieron a 195.700, 78 €, de los cuales 86.900, 69 € fueron percibidos por los funcionarios
y 108.800,09 € por el personal laboral.
El Convenio Colectivo del personal laboral del Ayuntamiento de T. de 31 de diciembre de 2007
establecía un régimen de retribuciones para dicho personal con la misma estructura que las
fijadas para la función pública, concretando que para la aplicación del complemento de
productividad se seguirían los mismos criterios que se determinaran para los funcionarios.
TERCERO.- Los abonos a los ocho funcionarios y dieciocho laborales del Ayuntamiento de T.
de los complementos de productividad fijos y periódicos se realizaron porque desempeñaban
funciones que no estaban contempladas en el CPT, exigidas por la implantación de la
Administración Electrónica. Dichos abonos se efectuaron previa consignación presupuestaria
en cada uno de los ejercicios, con cargo a la partida 1500000 de productividad y sin que se
superaran en ninguno de ellos las cuantías previamente presupuestadas, como consta en el
Informe de la Intervención habilitada del precitado Ayuntamiento, emitido en fecha 26 de
noviembre de 2019, que contiene el importe global de la productividad que se reflejó en la
partida presupuestaria 1500000 en cada uno de los ejercicios desde el 2009 al 2019, así como
las cantidades que se abonaron finalmente por este concepto.
CUARTO.- El Pleno del Ayuntamiento de T., en sesión ordinaria celebrada el 28 de mayo de
2017, acordó la modificación parcial del catálogo retributivo del personal al servicio de la
Corporación, pero dicha modificación se dirigió únicamente a sustituir el complemento de
productividad residual que percibía un grupo de empleados por un complemento personal
transitorio absorbible por futuros incrementos de retribuciones.
QUINTO.- Según certificado emitido por el xxxx del Ayuntamiento, en fecha 27 de mayo de
2020, fueron xxxx de la localidad de T. los ahora demandados Don A. B. i R. (desde 13 de junio
de 2015 a 31 de mayo de 2019) y Don J. B. S. (desde 23 de noviembre de 2013 a 12 de junio
de 2015), y, en consecuencia, bajo tal condición fueron los ordenadores de los pagos de los
complementos de productividad objeto de este procedimiento.
III. FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.b) de la Ley Orgánica 2/1982, de
12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), expresamente desarrollado por los artículos
52.1.a) y 53.1 de la LFTCu, compete a los Consejeros de Cuentas la resolución de los
procedimientos de reintegro por alcance en primera instancia, habiéndose procedido con fecha
27 de octubre de 2020 al reparto de este procedimiento al Departamento Tercero de la Sección
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de Enjuiciamiento.
SEGUNDO.- Los hechos declarados probados constituyen, a juicio del Ministerio Fiscal, un
supuesto de responsabilidad contable por alcance, por importe de 98.277,89 €, porque en su
demanda acota el objeto de la pretensión contable a los pagos abonados en concepto de
productividad durante los cinco años transcurridos desde el 30 de abril de 2014 al 31 de mayo
de 2019.
El Ministerio Público atribuye el citado alcance a quienes, por su condición de xxxx del
Ayuntamiento de T., ordenaron, desde abril de 2014 hasta mayo de 2019, los pagos de los
complementos de productividad objetivos y lineales a ocho funcionarios y dieciocho laborales,
sin previa resolución que estableciese posibles criterios de reparto de las cantidades globales
destinadas a productividad y a pesar de los reiterados reparos y observaciones que se
formularon al respecto por la Intervención Municipal, que tanto en los Informes Económico-
Financieros de la aprobación de los sucesivos Presupuestos Generales donde se recogía el
referido complemento, como en las nóminas de los afectados, hizo constar su disconformidad y
objeción por considerar que tal abono era improcedente y vulneraba lo dispuesto en el artículo
Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Local (RD 861). En concreto, considera
responsables contables directos del alcance a Don J. B. S. por la cantidad de 21.493,06 € y a
Don A. B. i R. por 76.784,83 €.
El Ministerio Fiscal señala, asimismo, que ambos demandados, en su condición de xxxx-xxxx
del Ayuntamiento de T., eran “los responsables de la gestión económica municipal, y, en su
calidad de máximas autoridades municipales, los ordenadores de pagos, así como los garantes
de la normativa contable y presupuestaria, obligados además a justificar la correcta aplicación
de todos los fondos municipales”.
TERCERO.- La defensa de los demandados opuso en la contestación a la demanda los
siguientes argumentos:
En primer lugar, al amparo de los artículos 240 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del
procedimiento de reintegro por alcance a partir de la Resolución dictada por la Oficina
Antifraude de Cataluña, en fecha 29 de abril de 2019, en virtud de la cual se puso fin al
procedimiento de investigación iniciado por la citada Oficina Antifraude en el año 2016 y por
consiguiente aquejado de caducidad (al haber transcurrido el plazo previsto legalmente para su
tramitación), y se denunciaron los hechos ante el Tribunal de Cuentas, originando que se
incoaran por este Tribunal las Diligencia Preliminares en fecha 3 de junio de 2019.
En segundo lugar, niega que con relación a los hechos objeto de la demanda se haya incurrido
en acción u omisión “contraria a la ley”, a la que se refiere el artículo 38 de la LOTCu al definir
el concepto de la responsabilidad contable, ya que, tal y como se deriva de la doctrina de las
Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, se ha
reconocido la posibilidad de la desnaturalización de dicho complemento convirtiéndolo en
objetivo y fijo, sin que esto conlleve sanción de nulidad o anulabilidad.
En tercer lugar, declina que con relación a los hechos atribuidos a los demandados se haya
originado una infracción de normativa presupuestaria o contable. Y ello porque estos abonos se
han efectuado, previa consignación presupuestaria en cada ejercicio, de las correspondientes
partidas de gasto, como se desprende de los documentos acompañados al escrito de
alegaciones a la citación para la Liquidación Provisional, que presentaron los demandados, por
lo que, habiéndose abonado con la cobertura legal del presupuesto municipal, se trata de
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cantidades debidas desde el momento en que se reconocen presupuestariamente y se genera
el derecho al cobro en la nómina. Y estas partidas presupuestarias en cada ejercicio se han
aprobado dentro de los límites cuantitativos fijados por el artículo 7 del RD 861 al complemento
de productividad.
Finalmente, la defensa de los demandados argumenta la falta de un daño efectivo a los
caudales públicos de la entidad, pues por la Resolución de la Alcaldía de T. de 7 de junio de
2019 se dispuso la incoación de un expediente informativo para el esclarecimiento de los
hechos en relación al pago de este complemento de productividad en nómina a funcionarios y
laborales del Ayuntamiento, al objeto de determinar los casos en que procedería la
regularización, supresión o, en su caso, reintegro de las cantidades. Por consiguiente, mientras
exista la posibilidad de emprender la acción de reintegro derivada de una declaración de
nulidad/anulabilidad del complemento de productividad, no puede hablarse de daño efectivo a
los caudales públicos y, por tanto, queda sin causa la acción de responsabilidad contable.
CUARTO.- Expuestas las alegaciones formuladas por las partes procede que este Consejero
se pronuncie, con carácter previo, sobre la solicitud de la defensa de los demandados de
nulidad de todas las actuaciones realizadas en el procedimiento de reintegro, al amparo de los
artículos 240 de la LOPJ y 227 de la LEC, ya que la declaración de nulidad de todo lo actuado
convertiría en innecesaria cualquier otra declaración sobre el fondo del asunto planteado.
Como se desprende de la contestación a la demanda, la Resolución de la Oficina Antifraude de
Cataluña OAC/INV/202/2019, de fecha 23 de abril de 2019, puso fin a las actuaciones de
investigación núm. 005-2012016/124, iniciadas el 20 de enero de 2016 con relación al abono
del complemento de productividad a trabajadores del Ayuntamiento de T. en contravención a la
normativa vigente, denunciando dichos hechos ante el Tribunal de Cuentas. Los demandados
sostienen que esta Resolución está viciada de nulidad, que deriva de la propia caducidad del
procedimiento iniciado por la Oficina Antifraude, por haber transcurrido sobradamente el plazo
máximo de tramitación del mismo, que es el contemplado en el artículo 16 de la Ley
autonómica 14/2008, de 5 de noviembre, de la Oficina Antifraude de Cataluña (Boletín Oficial
del Estado de 4/12/2008) -seis meses a partir del acuerdo de iniciación (prorrogable por tres
meses más, con condiciones)-.
En apoyo de la nulidad del procedimiento de investigación de la Oficina Antifraude (OAF), la
defensa de los demandados cita los artículos 22, 25 y 47, todos ellos de la Ley de
Procedimiento Administrativo Común y con base en los mismos concluye que la Resolución de
la Oficina Antifraude, al haberse dictado fuera del plazo establecido, en contravención de lo
fijado en dicha Ley, estaría aquejada de nulidad y, por consiguiente, no tendría virtualidad para
constituir el fundamento del procedimiento de reintegro por alcance, que se habría iniciado a
partir de un acto extemporáneo y nulo, alcanzando por ello la nulidad a todas las actuaciones
practicadas en el procedimiento de reintegro a partir de la Resolución viciada, de acuerdo con
el artículo 240 de la LOPJ.
Esta solicitud de nulidad debe ser desestimada por los siguientes motivos:
1º).- La caducidad o nulidad del expediente iniciado por la OAF de Cataluña no se ha declarado
por ningún órgano administrativo o judicial de lo contencioso administrativo, ni se ha impugnado
la Resolución que se dictó por la Oficina Antifraude, supuestamente infringiendo las normas de
procedimiento legalmente establecidas, no pudiendo este Tribunal de Cuentas realizar dicho
pronunciamiento, que correspondería a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Además, se ha de tener en cuenta que la posible existencia de irregularidades en las
actuaciones anteriores al procedimiento jurisdiccional, no conllevan la nulidad de éste, como ha
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declarado la Sala de Justicia de este Tribunal (Sentencia nº 3/2014, de 18 de marzo).
2º).- Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia de 2 de julio de
2004), lo trascendental en el procedimiento de reintegro por alcance, conducente a la exigencia
de responsabilidad contable es la demanda que se presenta para reparar los perjuicios
causados a los fondos públicos, y es incuestionable que los demandados tuvieron conocimiento
de la demanda y comparecieron y se personaron en el procedimiento, de manera que no existió
indefensión.
3º).- En este procedimiento de reintegro por alcance, que se inicia, como se ha señalado
anteriormente, con la interposición de la demanda, no se ha producido acto procesal alguno
que haya incurrido en nulidad de pleno derecho ni en defectos de forma que impidan alcanzar
su fin o que hayan generado indefensión, por cuanto en su tramitación no se ha originado un
menoscabo material de la posición procesal de los demandados ni de las oportunidades de
alegación y prueba, por lo que no concurren los presupuestos habilitantes del incidente de
nulidad de actuaciones previsto en los artículos 240 de la LOPJ y 227 de la LEC.
4º).- La Resolución de la OAF, cuya validez se cuestiona, es una denuncia de hechos
indiciariamente susceptibles de ocasionar un daño a los caudales públicos, que han sido
analizados en las sucesivas fases de Diligencias Preliminares y Actuaciones previas al
enjuiciamiento contable, y concretamente delimitados en la demanda formulada por el
Ministerio Fiscal, por lo que dicha Resolución, tras las actuaciones practicadas, ha perdido su
virtualidad como acto originario del procedimiento de reintegro por alcance, sin que pueda
trascender a éste la caducidad, en su caso, del procedimiento en el que se dictó.
QUINTO.- En cuanto al fondo del asunto, procede analizar si los abonos de los complementos
de productividad asignados a ocho funcionarios y dieciocho laborales del Ayuntamiento de T.,
objeto de la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal, han ocasionado un menoscabo en los
caudales públicos municipales susceptible de generar responsabilidad contable por alcance.
Para ello, es preciso señalar el régimen jurídico que regula las retribuciones complementarias
de los funcionarios de la Administración Local, en particular el complemento de productividad.
El artículo 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local
(LBRL) dispone que: 1- Las retribuciones básicas de los funcionarios locales tendrán la misma
estructura e idéntica cuantía que las establecidas con carácter general para toda la función
pública; 2- Las retribuciones complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios
de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía global será fijada
por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el
Estado y 3- Las Corporaciones locales reflejarán anualmente en sus presupuestos la cuantía
de las retribuciones de sus funcionarios en los términos previstos en la legislación básica sobre
la función pública.
El artículo 1 del RD 861 establece que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93 de la
conceptos retributivos establecidos en el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto. Dicho
precepto distingue entre las retribuciones básicas, en las que están comprendidos el sueldo, los
trienios y las pagas extraordinarias, y las complementarias, que incluyen los complementos de
destino, específico, de productividad y las gratificaciones por servicios extraordinarios. Estos
artículos tienen la consideración de bases del régimen estatutario de todos los funcionarios
públicos y son aplicables al personal de todas las Administraciones Públicas, incluida la local,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.3 de la mencionada Ley 30/1984.
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El artículo 5 del RD 861 regula el complemento de productividad y señala que: 1- Está
destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa
con que el funcionario desempeña su trabajo; 2- La apreciación de la productividad deberá
realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño
del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo; 3- En ningún caso las cuantías asignadas
por complemento de productividad durante un período de tiempo originarán ningún tipo de
derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos
sucesivos; 4- Las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de
conocimiento público, tanto de los demás funcionarios de la Corporación como de los
representantes sindicales; 5- Corresponde al Pleno de cada Corporación determinar en el
presupuesto la cantidad global destinada a la asignación del complemento de productividad a
los funcionarios, dentro de los límites máximos señalados en el artículo 7.2.b) de este mismo
texto legal y 6- Corresponde al xxxx o al xxxx de la Corporación la distribución de dicha cuantía
entre los diferentes programas o áreas y la asignación individual del complemento de
productividad, con sujeción a los criterios que en su caso haya establecido el Pleno, sin
perjuicio de las delegaciones que pueda conferir conforme a lo establecido en la LBRL
SEXTO.- Desde la perspectiva normativa anterior, el Ministerio Fiscal considera que se ha
producido un daño a los fondos públicos del Ayuntamiento de T., susceptible de ser calificado
de alcance, por el abono de complementos de productividad a ocho funcionarios y dieciocho
laborales desde el 30 de abril de 2014 al 31 de mayo de 2019, cuyo importe total se cifra en
98.277,89 € (43.590,38 € abonados a los funcionarios y 54.687,51 € a los laborales), por
considerar que el citado complemento no reunía los requisitos y condiciones establecidas en el
artículo 5 del RD 861, al haberse abonado con carácter fijo y periódico, en lugar de retribuir, de
manera puntual, el especial rendimiento, la actividad extraordinaria o el interés e iniciativa del
trabajador en el desempeño de su función, a que se refiere el citado artículo.
Este hecho, reconocido por la defensa de los demandados, es contrario a la normativa
reguladora de la asignación de los complementos de productividad aplicables a los funcionarios
de la Administración Local y al personal laboral del Ayuntamiento de T. en virtud de la remisión
efectuada del Convenio Colectivo de 31 de diciembre de 2007. Ahora bien, la comisión de una
infracción en materia de realización de gastos de personal no supone “per se” la generación sin
más de una responsabilidad contable.
La responsabilidad contable, como ha venido reiterando la Sala de Justica de este Tribunal
(entre otras, Sentencia 9/2010, de 17 de mayo) es una responsabilidad por daños y como tal,
para que pueda exigirse, no sólo deriva del hecho mismo de la infracción, sino de la probada
existencia y realidad de los daños ocasionados, ya que no sería concebible que naciera un
deber de resarcimiento sin haberse producido y acreditado el perjuicio.
La responsabilidad contable se encuentra definida en el artículo 38.1 de la LOTCu, en relación
con el artículo 49.1 de la LFTCu, como la responsabilidad de naturaleza civil o reparadora en
que pueden incurrir quienes tienen a su cargo fondos o caudales públicos, cuando dichos
fondos resultan menoscabados. Para que exista responsabilidad contable han de concurrir
todos los elementos que establecen los referidos preceptos y que han sido sintetizados por la
doctrina de la Sala de Justicia de este Tribunal en los siguientes: a) daño o perjuicio en los
caudales públicos originado por quien tenga a su cargo el manejo, custodia o administración de
los mismos; b) infracción dolosa o con culpa o negligencia grave de las normas reguladoras del
régimen presupuestario o de contabilidad y c) relación de causa a efecto entre la acción u
omisión y el daño producido.
La responsabilidad contable es, por tanto, una responsabilidad por daños. El artículo 59.1,
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último párrafo, de la LFTCu insiste, de acuerdo con el criterio constante de la doctrina sobre la
materia, en la realidad o efectividad del daño o perjuicio, lo que significa que éste ha de ser real
y no meramente potencial o posible, descartando especulaciones acerca de perjuicios
contingentes o dudosos. De la misma forma, el carácter evaluable del daño o perjuicio significa
que son indemnizables todos los que se produzcan sobre los caudales o efectos públicos, pues
el único requisito es la susceptibilidad de valoración económica.
Además, atendiendo al presente procedimiento, dicho daño ha de revestir la forma de alcance,
en el sentido establecido en el artículo 72 de la LFTCu, que lo define como el saldo deudor
injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de
justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de
caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de
Cuentas. De dicho precepto se desprende de manera clara que el alcance viene dado por el
resultado, es decir por la ausencia de acreditación del destino dado a los caudales públicos.
Por lo tanto, no cabría apreciar responsabilidad contable cuando se acredite que los fondos
públicos han sido empleados adecuadamente, siendo en tal caso irrelevantes las
irregularidades formales de que pudiera adolecer el expediente de gasto para esta jurisdicción
contable, sin perjuicio de las consecuencias que de dichas irregularidades pudieran deducirse
en otros ámbitos, tanto administrativos como jurisdiccionales.
Como ha puesto de manifiesto la Sala de Justicia de este Tribunal de Cuentas, en su Sentencia
nº 8/2017, de 21 de marzo, “Si bien es cierto que, de acuerdo con la normativa reguladora de la
ejecución del gasto público, las salidas de fondos deben quedar justificadas documentalmente
en el correspondiente expediente administrativo, la ausencia de documentación no genera de
manera automática responsabilidad contable, pudiendo acreditarse ante esta jurisdicción por
cualquiera de los medios de prueba admisibles en Derecho el correcto empleo de los fondos
públicos”.
Partiendo de lo anterior, en el presente supuesto no se ha producido daño alguno a los fondos
públicos del Ayuntamiento de T. por el abono de los complementos de productividad asignados
a ocho funcionarios y dieciocho laborales, pues entre la prueba documental obrante en las
actuaciones consta un Informe del xxxx del Ayuntamiento, de fecha 22 de enero de 2020, que
no ha sido contrastado ni impugnado por el Ministerio Fiscal, en el que se refiere a la
regularización de los complementos del personal del Ayuntamiento acordada por el Pleno
municipal de 28 de mayo de 2017 y señala que únicamente afectó a aquellos puestos de
trabajo que, al amparo de la Disposición Transitoria Cuarta del RD 861, percibían complemento
de productividad en compensación por las diferencias salariales entre la aplicación del antiguo
y del nuevo catálogo retributivo. En definitiva, no afectó a aquellos funcionarios y trabajadores
que percibían el complemento de productividad como compensación a la asignación de nuevas
tareas no previstas en el catálogo retributivo vigente en el año 2002, que siguieron devengando
el complemento de productividad con carácter fijo, periódico y no absorbible.
En el citado Informe se especifica que los ocho funcionarios y dieciocho laborales del
Ayuntamiento de T., objeto del debate planteado, no se vieron afectados por el Acuerdo de 28
de mayo de 2017, de modificación del catálogo retributivo municipal, pues la percepción del
complemento de productividad tenía por objeto compensar la asignación de nuevas tareas no
previstas en el catálogo de puestos de trabajo y respondía a la voluntad de acomodar el salario
percibido con las funciones y tareas encomendadas (por ejemplo, en relación a la implantación
de la Administración Electrónica), al diferir las funciones derivadas de la relación de puestos de
trabajo del municipio (fechada en 2002).
Por todo lo expuesto, este Consejero considera que, pese a las deficiencias formales en la
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asignación de esos complementos de productividad por parte del Ayuntamiento de T., no puede
entenderse que se haya producido un daño a los fondos públicos, puesto que las retribuciones
abonadas a los funcionarios y trabajadores laborales, desde el 30 de abril de 2014 hasta el 31
de mayo de 2019, se corresponden con la realización de nuevas tareas relacionadas con la
implantación de la Administración electrónica no previstas en el catálogo de puestos de trabajo,
siendo, por tanto, cantidades debidas. Además, se ha de resaltar que las cantidades pagadas
disponían de la debida consignación presupuestaria y no excedieron de la cantidad global, que
figuraba en los Presupuestos municipales de cada ejercicio, destinada a la masa salarial y a los
complementos de productividad.
Estas circunstancias conducen a que este Órgano, siguiendo el criterio de la Sala de Justicia
manifestado en la Sentencia 12/2011, de 27 de julio, en la que se concluye que estamos ante
una desnaturalización del concepto de complemento de productividad “al punto de convertirlo
en una retribución periódica, fija y objetiva, cuyo derecho a su percepción nace por el mero
hecho de desempeñar un concreto puesto de trabajo”, no pueda apreciar que en el presente
caso se haya originado un menoscabo a los caudales públicos del Ayuntamiento de T.
susceptible de constituir un supuesto de responsabilidad contable por alcance. Todo ello, con
independencia de que sea preciso enfatizar que la asignación de complementos de
productividad para retribuir la realización de nuevas tareas no es el método apropiado, ya que
se requeriría una modificación del catálogo de puestos de trabajo para adecuarlos a las nuevas
necesidades con la atribución de complementos específicos ajustados a las condiciones
particulares de cada uno de ellos.
SÉPTIMO.- Al no haberse acreditado que se haya producido un daño a los fondos públicos del
Ayuntamiento de T., y, por ende, no concurrir el requisito esencial para que pueda declararse la
existencia de responsabilidad contable, conforme establecen los artículos 38.1 de la LOTCu y
49.1 de la LFTCu, no procede sino desestimar la demanda formulada por el Ministerio Fiscal.
OCTAVO.- Por último, en cuanto a las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el
apartado 4 del artículo 394 de la LEC, aplicable por mor del artículo 71.4.ª.g) de la LFTCu, no
procede su imposición al Ministerio Fiscal.
VISTOS los antecedentes de hecho, hechos probados y fundamentos de derecho expresados,
EL CONSEJERO DE CUENTAS acuerda el siguiente
IV. FALLO
“Desestimar la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal en el procedimiento de reintegro
por alcance nº C-119/20, SECTOR PÚBLICO LOCAL (Ayuntamiento de T.), B.. Sin imposición
de costas”.
Pronúnciese esta Sentencia en audiencia pública y notifíquese al Ministerio Fiscal y al
Procurador de los Tribunales Don Emilio Martínez Benítez, en la representación que ostenta de
Don J. B. S. y Don A. B. i R., haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso
de apelación ante este Consejero de Cuentas, en el plazo de quince días a contar desde su
notificación, y para su traslado a la Sala de Justicia, ajustándose su tramitación a lo previsto en
el artículo 85 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa, y procediéndose, en otro caso, a la firmeza de la misma.
Lo mandó y firma el Excmo. Sr. Consejero de Cuentas, de lo que doy fe.- La Secretaria (fecha y
firmas consignadas según anotación al margen).
