SENTENCIA nº 4 de 2021 de Tribunal de Cuentas - DEPARTAMENTO PRIMERO, 02-06-2021
| Fecha | 02 Junio 2021 |
| Emisor | Departamento Primero (Tribunal de Cuentas de España) |
Resolución
SENTENCIA
Número/Año
4/2021
Dictada por
DEPARTAMENTO PRIMERO DE ENJUICIAMIENTO
Título
Sentencia nº 4/2021 - PRA nº 13/2020
Fecha de Resolución
02/06/2021
Ponente/s
EXCMA. SRA. DÑA. MARÍA ANTONIA LOZANO ÁLVAREZ
Asunto:
Procedimiento de reintegro por alcance número A13/2020 perteneciente al ramo de
sector público local (Ayuntamiento de Fresno de Torote), ámbito territorial de Madrid.
Situación actual
FIRME
1
Sentencia Nº 4/2021, dictada en el procedimiento de reintegro por alcance Nº
A13/2020 perteneciente al ramo de sector público local (Ayuntamiento de Fresno de
Torote), ámbito territorial de Madrid.
En Madrid, a la fecha de la firma electrónica.
Vistos por mí, María Antonia Lozano Álvarez, Consejera del Tribunal de Cuentas los
presentes autos seguidos ante este DEPARTAMENTO PRIMERO por el
PROCEDIMIENTO DE REINTEGRO POR ALCANCE Nº A13/2020 perteneciente al
ramo de sector público local (Ayuntamiento de Fresno de Torote), ámbito territorial de
Madrid, en los que el Ministerio Fiscal ha ejercitado demanda de responsabilidad
contable frente a Don M.B.M., representado por la procuradora de los tribunales Doña
Elsa Blanco González y frente a Don J.L.R., representado por la procuradora de los
tribunales Doña Mª Carmen Nicolas Rodríguez.
En nombre del Rey
He pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A
I.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El presente procedimiento de reintegro por alcance fue turnado al
Departamento Primero de la Sección de Enjuiciamiento por diligencia de reparto de 13
de enero de 2020. Por providencia de 14 de enero de 2020, se acordó anunciar
mediante edictos los hechos supuestamente motivadores de responsabilidad contable
y emplazar a los legitimados activa y pasivamente.
SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación de 25 de febrero de 2020, se tuvo por
personados en el presente procedimiento al Ministerio Fiscal, al letrado Don Raúl
Martínez Muñoz, en representación del Ayuntamiento de Fresno de Torote, a la
procuradora Doña Elsa Blanco González, en representación de Don M.B.M. y a la
procuradora Doña Mª Carmen Nicolás Rodríguez, en representación de Don J.L.R. y se
dio traslado de las actuaciones al representante legal del Ayuntamiento para que, dentro
del plazo de veinte días, dedujera la correspondiente demanda si a su derecho
convenía. No habiéndose formulado demanda por el representante legal del
Ayuntamiento de Fresno de Torote dentro del plazo legalmente establecido, mediante
auto de fecha 27 de julio de 2020 se declaró precluido el mencionado tramite.
TERCERO.- Mediante diligencia de ordenación de 11 de septiembre de 2020, se
acordó dar traslado de las actuaciones al Ministerio Fiscal para que, en su caso,
dedujera la oportuna demanda.
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CUARTO.- El Ministerio Fiscal formuló, con fecha 28 de septiembre de 2020, demanda
de responsabilidad contable frente a Don M.B.M. y Don J.L.R..
QUINTO.- Mediante decreto de 16 de octubre de 2020, se acordó admitir a trámite la
demanda, dar traslado de la misma a los demandados para su contestación, oír a las
partes acerca de la determinación de la cuantía del procedimiento y tener por apartado
del procedimiento al Ayuntamiento de Fresno de Torote, al no ostentar la condición de
demandante ni de demandado.
SEXTO.- La representación procesal de Don J.L.R. presentó, con fecha 11 de
noviembre de 2020, escrito de contestación a la demanda formulada por el Ministerio
Fiscal.
SÉPTIMO.- La representación procesal de Don M.B.M. presentó escrito de
contestación a la demanda con fecha 27 de noviembre de 2020.
OCTAVO.- Mediante auto de 4 de diciembre de 2020, la Consejera de Cuentas acordó
fijar la cuantía del procedimiento en ciento cincuenta y ocho mil cuatrocientos sesenta
y cinco euros con seis céntimos (158.465,06 euros) y que el proceso se tramitara
conforme a las normas de la Ley de Enjuiciamiento Civil previstas para el juicio
declarativo ordinario.
NOVENO.- Mediante diligencia de ordenación de 21 de diciembre de 2020, se acordó
admitir los escritos de contestación a la demanda presentados y citar a las partes para
su comparecencia a la audiencia previa, que fue fijada para el día 13 de enero de
2021.
DÉCIMO.- Visto el escrito presentado por la representación procesal de Don M.B.M.,
recibido en este Tribunal con fecha 28 de diciembre de 2020, mediante el cual solicitó
la suspensión de la audiencia previa prevista para el día 13 de enero de 2021, por
coincidir con otro señalamiento anterior del letrado para esa misma fecha, mediante
diligencia de ordenación de 29 de diciembre de 2020, se acordó suspender la
celebración de la audiencia previa para la fecha inicialmente prevista y convocar
nuevamente a las partes para la celebración de la misma el día 27 de enero de 2021.
La citada diligencia de ordenación acordó, asimismo, comunicar a las partes que,
aportar para el acto al que habían sido convocadas, escrito detallando la prueba que
fueran a proponer, acordándose también la desestimación de la solicitud de prueba
anticipada formulada por la representación procesal de Don M.B.M. por medio de
otrosí en su escrito de contestación a la demanda, al no haber alegado causa alguna
que justificare dicha práctica anticipada.
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UNDÉCIMO.- Con fecha 27 de enero de 2021, tuvo lugar la audiencia previa en la que
se desestimaron las excepciones procesales de caducidad del procedimiento y de
cosa juzgada y se acordó que la cuestión procesal de falta de legitimación pasiva de
Don M.B.M. se resolvería en la sentencia. Asimismo, en el acto de la audiencia previa,
se admitió la prueba documental propuesta y se acordó, con el consenso de las partes
que, una vez practicada, estas presentarían sus conclusiones por escrito.
DUODÉCIMO.- Practicada la prueba documental admitida, mediante diligencia de
ordenación de 1 de marzo de 2021, se acordó dar traslado de la documentación
recibida a las partes y conceder al Ministerio Fiscal un plazo de diez días para la
formulación de conclusiones por escrito.
DECIMOTERCERO.- El Ministerio Fiscal presentó escrito de conclusiones con fecha
22 de marzo de 2021.
DECIMOCUARTO.- Mediante diligencia de ordenación de 9 de abril de 2021, se dio
traslado, a los demandados, del escrito de conclusiones presentado por el Ministerio
Fiscal, concediéndoles un plazo de diez días para la presentación de conclusiones.
DECIMOQUINTO.- La representación procesal de Don M.B.M., presentó escrito de
conclusiones el 22 de abril de 2021, mientras que la representación procesal de Don
J.L.R. formuló conclusiones por escrito el 26 de abril del mismo año.
II.- HECHOS PROBADOS
Los hechos que se declaran probados lo son en virtud de la prueba documental
practicada en el juicio.
PRIMERO.- Durante el ejercicio 2014 y hasta el mes de julio del ejercicio 2015,
prestaron sus servicios en el Ayuntamiento de Fresno de Torote, recibiendo por ello el
importe de las nóminas que a continuación se indican, los siguientes empleados, los
cuales habían quedado vinculados al Ayuntamiento mediante la concertación con ellos
de contratos, de prestación de servicios, de naturaleza civil:
- M.C.T.: 57.337,26 euros.
- E.S.G.: 23.096,21 euros.
- M.C.A.A.: 26.508,42 euros.
- M.P.J.: 22.853,55 euros.
- Raúl Montero Porras: 28.669,62 euros.
SEGUNDO.- Las relaciones profesionales con el Ayuntamiento de tres de esos cinco
trabajadores fueron declaradas de naturaleza laboral y no civil por Sentencias de 20
de diciembre de 2011, 28 de febrero de 2017 y 15 de julio de 2017, dictadas por los
juzgados de lo social de Madrid Nº 24, 40 y 7, respectivamente.
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TERCERO.- La forma de acceso de los cinco trabajadores a sus puestos municipales -a
través de un contrato y no de una resolución administrativa de nombramiento- y el
contenido de las funciones que desarrollaron -ajenas al asesoramiento o apoyo a cargos
públicos- no se ajustan al modelo de acceso y a las funciones legalmente previstas para
el personal eventual.
CUARTO.- Los cinco puestos de trabajo a los que se refiere la demanda estaban
presupuestariamente previstos en todos los ejercicios en los que se pagaron las
nóminas derivadas de los mismos.
QUINTO.- Los servicios profesionales retribuidos a través de las nóminas antes
mencionadas se prestaron de forma real y efectiva por los empleados que las
cobraron, se ajustaron cualitativamente a las retribuciones que se pagaron por tales
servicios y estaban relacionados con finalidades públicas oficiales de la Corporación
Local (Sentencias de la Jurisdicción Social antes aludidas, informe de la Sra.
Secretaria del Ayuntamiento, de 15 de febrero de 2021, y escrito de conclusiones del
Ministerio Fiscal).
III.- FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Ministerio Fiscal fundamentó su demanda en los motivos siguientes:
a) Durante los ejercicios 2014 y 2015, el Ayuntamiento de Fresno de Torote
contaba con cinco puestos de trabajo cubiertos por personas contratadas como
personal eventual y dos empleados municipales que percibían sus
retribuciones en régimen de dedicación exclusiva cuando, conforme a lo
previsto en el art. 104 bis, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local, en un municipio con población de entre 2.000 a
5.000 habitantes como el de Fresno de Torote, la dotación de puestos de
trabajo para su cobertura por personal eventual estaba condicionada a que no
hubiera miembros de la corporación local en régimen de dedicación exclusiva.
b) Las retribuciones totales del personal eventual en ese periodo ascendieron a la
suma de 158.465,06 euros, desglosados de la siguiente manera:
- M.C.T.: 57.337,26 euros.
- E.S.G.: 23.096,21 euros
- M.C.A.A.: 26.508,42 euros.
- M.P.J.: 22.853,55 euros.
- Raúl Montero Porras: 28.669,62 euros.
c) El demandado, Don M.B.M., es responsable contable directo de la cantidad de
138.475,07 euros, a la que asciende el importe de las nóminas abonadas a los
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trabajadores eventuales desde enero de 2014 a mayo de 2015, periodo en el
que desempeñó el cargo de Alcalde-Presidente de la corporación. El
demandado, Don J.L.R., es responsable contable de la cantidad de 19.989,99
euros, que corresponde al importe de las nóminas que fueron abonadas a los
empleados eventuales en los meses de junio y julio de 2015, en los que fue
Alcalde-Presidente de la citada entidad.
d) La competencia para conocer del presente procedimiento corresponde al
Tribunal de Cuentas conforme al artículo 17.1 Ley 2/1982 de 12 de mayo,
Orgánica del Tribunal de Cuentas y concordantes de la Ley 7/1988 de 5 de
abril de Funcionamiento de Tribunal de Cuentas.
e) Al tratarse de una acción de responsabilidad contable por hechos constitutivos
de alcance de caudales públicos debe seguirse el procedimiento de reintegro
por alcance y la pretensión se sustanciará por los tramites del juicio ordinario
conforme al artículo 73.2 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
y artículo 249 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
f) El Ministerio Fiscal está legitimado activamente conforme al artículo 55 de la
Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. La legitimación pasiva
corresponde a los demandados Don M.B.M. y Don J.L.R. conforme al mismo
artículo.
g) La cuantía del principal se establece en 158.465,06 euros, en que se cuantifica
el alcance, sin perjuicio de los intereses a los que deben ser condenados los
demandados conforme al artículo 59 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas.
h) Resultan de aplicación al fondo del asunto los preceptos siguientes: artículos
104 bis y 78 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, artículos
15 y 38 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, artículos 49 y 72 de la Ley
de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, artículos 176 y 177 de la Ley
General Presupuestaria y artículos 186 y 188 de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales.
i) Los demandados autorizaron los pagos de las nóminas de empleados
municipales que legalmente no podían trabajar en el Ayuntamiento. Se aprecia,
por lo tanto, una conducta al menos gravemente negligente ya que
previamente a proceder a la autorización de los pagos no se aseguraron de
que los servicios prestados por los trabajadores eventuales eran ajustados a
derecho.
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Sobre la base de los motivos expuestos, el Ministerio Fiscal solicitó que se cifraran los
perjuicios ocasionados a los caudales públicos de la corporación en 158.465,06 euros,
que se declarase a Don M.B.M. responsable contable directo de 138.475,07 euros y a
Don J.L.R. responsable contable directo de 19.989,99 euros y que, como
consecuencia de ello, se les condenase al pago de dichas cantidades, así como al
pago de los intereses de demora que correspondan conforme al artículo 71.4 e) de la
Solicitó, asimismo, que se condenase en costas a los demandados.
SEGUNDO.- La representación procesal de Don J.L.R. contestó a la demanda con
fundamento en las alegaciones que a continuación se exponen:
a) Caducidad de la instancia, pues desde la incoación del procedimiento de
actuaciones previas hasta su remisión al órgano jurisdiccional han transcurrido
18 meses, habiéndose superado, por lo tanto, el plazo de dos meses previsto
b) Inexistencia de responsabilidad contable respecto de Don J.L.R. en la
contratación del personal eventual mencionado en la demanda, pues en aquel
momento no formaba parte del gobierno de la corporación, habiendo accedido
al cargo de Alcalde-Presidente con posterioridad.
c) Inexistencia de negligencia en la actuación de su representado pues, si bien
procedió al abono de las nóminas del mencionado personal eventual
inmediatamente después de acceder al cargo, fue porque así había sido
asesorado por la secretaria-interventora de la corporación, la cual no puso en
su conocimiento las consecuencias legales de proceder al pago pese a haber
opuesto reparo al mismo.
d) La responsabilidad contable se conceptúa en el artículo 38 de la Ley Orgánica
del Tribunal de Cuentas, desarrollado por una extensa doctrina de la Sala de
Justicia de aquel. Los artículos 39 y 40 contemplan exenciones de la
mencionada responsabilidad.
e) La conducta de su representado, en contraposición a lo dispuesto por el
Ministerio Fiscal, no fue gravemente negligente de acuerdo con lo previsto en
el art 1.104 del Código Civil. Tal y como dispone el Tribunal Supremo en
Sentencias de 17 de diciembre de 1998 y de 29 de marzo de 2006, la
negligencia grave resulta predicable, únicamente, de quien omite las cautelas
exigibles a una persona normalmente prudente, incurriendo en un descuido
inexcusable, incompatible con la formación, conocimientos, experiencia y
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responsabilidades encomendadas o lista de deberes atribuidos.
Dichas circunstancias no concurren en Don J.L.R. el cual, no siendo un
profesional de la política ni de la administración, no fue asesorado debidamente
por la secretaria interventora de la corporación.
Con base en los motivos expuestos, la representación procesal de Don J.L.R. solicita
la desestimación de la demanda formulada frente al mismo y la absolución de su
representado.
TERCERO.- Por último, la representación procesal de Don M.B.M., contestó a la
demanda sobre la base de las alegaciones siguientes:
a) Los trabajadores a los que se refiere la demanda no desempeñaron funciones
de confianza o asesoramiento sino que: Doña M.C.T. desempeñó funciones de
arquitecta municipal en el Ayuntamiento desde abril de 2007 en adelante,
habiéndose calificado su contrato como de personal laboral en las Sentencias
de los Juzgados de lo Social de Madrid nº 30/2017, de 1 de febrero y nº
511/2016, de 20 de diciembre; Doña M. C. A. A. desempeñó funciones de
asistente social desde agosto de 2006 en adelante, como así lo certifica la
Sentencia de los Juzgados de lo Social de Madrid nº 91/2017, de 28 de
febrero; Doña E.S.G. desempeño funciones en materia de educación y cultura
desde junio de 2009 en adelante, habiéndose reconocido en Sentencia de los
Juzgados de lo Social de Madrid nº 245/2017, de 15 de junio, que fue
contratada mediante contratos temporales; Don M.P.J. prestó servicios de
monitor deportivo y asesor técnico deportivo desde octubre de 2008 y Don R.
M. P. desempeñó, desde diciembre de 2005 en adelante, funciones de monitor
cultural para el Ayuntamiento.
b) La cantidad autorizada por Don M.B.M. en concepto de salario a los
trabajadores mencionados desde enero de 2014 a mayo de 2015 es de
137.109,94 euros y no de 138.475,07 euros, pues no cabe incluir el importe
percibido por aquellos, en febrero de 2015, en concepto de “recuperación del
25% de la paga extra de 2012”.
c) Falta de legitimación pasiva de su representado.
d) Excepción de cosa juzgada respecto de las trabajadoras Doña M.C.A.A., Doña
M.C.T. y Doña E. M. S. G., pues las sentencias dictadas por los Juzgados de lo
Social de Madrid nº 30/2017, de 1 de febrero, nº 511/2016, de 20 de diciembre,
nº 91/2017, de 28 de febrero, y nº 245/2017 de 15 de junio, determinaron que
dichas trabajadoras habían prestado sus servicios al Ayuntamiento de Fresno
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de Torote en los ejercicios 2014 y 2015 en régimen efectivo de personal
laboral.
e) Existencia de un precedente resuelto en el Acta de Liquidación del 5 de
noviembre de 2013, dimanante de las actuaciones previas nº 72/13, en que se
descarta la existencia de alcance por la contratación de personal en el
Ayuntamiento, en el periodo comprendido entre 2006 a 2012, pues resulta
acreditada la efectiva prestación de servicios por los trabajadores.
f) La restitución, por su representado, de las nóminas abonadas a los
trabajadores a los que se refiere el Ministerio Fiscal en su demanda,
determinaría el enriquecimiento injusto del Ayuntamiento de Fresno de Torote.
g) Inexistencia de daño en los caudales públicos de la corporación, en los
términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas,
pues el pago de las nóminas responde a la efectiva prestación de servicios por
parte de los trabajadores de la entidad, habiéndose cuestionado únicamente
por el Ministerio Fiscal la regularidad de su contratación.
h) Inexistencia de alcance y de responsabilidad contable de su representado, por
ausencia de los elementos previstos en los artículos 2, apartado b), 15, 38 y 42
de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y los artículos 49 y 72 de su Ley de
Funcionamiento.
Sobre la base de los argumentos mencionados, la representación de Don M.B.M.
solicita que se acoja la excepción de cosa juzgada y, en último término, se dicte
sentencia desestimatoria de la demanda contra su representado.
CUARTO.- Una vez expuestas las alegaciones de las partes procede examinar, en
primer lugar, las de carácter procesal y, entre ellas, en primer término, la excepción de
falta de legitimación pasiva formulada por la representación procesal de Don M.B.M..
Para la resolución de esta cuestión debemos partir de lo dispuesto en el artículo 55.2
de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que
regula la legitimación pasiva en los procedimientos de responsabilidad contable, al
indicar que “se considerarán legitimados pasivamente los presuntos responsables
directos o subsidiarios, sus causahabientes, y cuantas personas se consideren
perjudicadas por el proceso”, es decir, la legitimación pasiva se atribuye
fundamentalmente a quienes puedan ser responsables contables y, en consecuencia,
se les pueda exigir el resarcimiento de los daños y perjuicios causados a la Hacienda
Pública.
La legitimación pasiva según las Sentencias de la Sala de Justicia de este Tribunal de
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23 de julio de 2007 y de 14 de noviembre de 2005, “existe cuando resulta de la
demanda la afirmación, respecto de la persona a la que se llama al proceso como
demandada, de una cualidad objetiva consistente en una posición o condición en
relación con el objeto del mismo, que genera aptitud o idoneidad para ser parte
procesal, en cuanto que supone una coherencia o armonía entre dicha cualidad
atribuida y las consecuencias jurídicas pretendidas; lo que es independiente, por
tratarse de un tema preliminar, de si la afirmación es o no fundada, lo que constituye la
cuestión de fondo del asunto”.
En este sentido, la Sala de Justicia en Sentencias, entre otras, de 6 de junio de 2007,
13 de septiembre de 2004, 28 de febrero de 2001 y 29 de julio de 1992, ha
manifestado que la extensión subjetiva de la responsabilidad contable se proyecta, de
acuerdo con la interpretación sistemática de los artículos 38.1, 15.1 y 2.b) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, a quienes “recauden, intervengan, administren,
custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos”.
En lo que respecta al presente procedimiento, Don M.B.M., en el ejercicio del cargo de
Alcalde-Presidente de la corporación en el periodo al que se refieren los hechos,
ostentaba legalmente amplias competencias en la gestión de los fondos públicos
municipales, y en concreto, las relativas a la ordenación de pagos y justificación de
cuentas conforme a los artículos 21, apartado 1º, letra f) de la Ley Reguladora de las
Bases del Régimen Local, artículo 186 de la Ley de las Haciendas Locales y articulo 41,
apartado 17º del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades locales.
Habiendo resultado probado que el demandado, en el ejercicio de las mencionadas
competencias, ordenó el pago de las controvertidas nominas con cargo a los fondos
públicos municipales, no cabe sino concluir que aquel se halla pasivamente legitimado
en el presente procedimiento.
Se ha de desestimar, por tanto, la excepción de falta de legitimación pasiva de Don
M.B.M..
QUINTO.- Por otro lado, las excepciones procesales de cosa juzgada y caducidad de
la instancia, alegadas por la representación procesal de Don M.B.M. y Don J.L.R.
respectivamente, fueron ya desestimadas en el acto de la audiencia previa, por esta
Consejera. Efectivamente, en relación con la cosa juzgada se consideró que las
sentencias del orden jurisdiccional social aludidas resolvían cuestiones distintas de las
que atañen al presente procedimiento, pues su objeto se circunscribía a la calificación
jurídica del despido, en el 2016, de tres de los trabajadores eventuales contratados,
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mientras que el presente procedimiento tiene por objeto determinar la posible
existencia de un alcance en los fondos públicos de la corporación derivado del pago
de las nóminas de los cinco empleados contratados como personal eventual. Y en el
caso de la excepción de caducidad de la instancia, esta Consejera ya manifestó que,
de acuerdo con una extensa y uniforme doctrina de la Sala de Justicia de este
Tribunal, el plazo de dos meses previsto en el artículo 47.4 de la Ley de
Funcionamiento, respecto de la fase de actuaciones previas, tiene carácter meramente
orientativo y su transcurso no ha de determinar la caducidad del trámite o de la
instancia, ni la caducidad del procedimiento.
SEXTO.- Una vez analizadas las cuestiones procesales, procede determinar si se ha
producido un alcance en los fondos públicos de la corporación, en los términos
previstos en los artículos 59 y 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas.
El apartado primero del artículo 72 de la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas dispone que: “A efectos de esta Ley se entenderá por alcance el saldo
deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario
o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo
el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes
ante el Tribunal de Cuentas”.
Por su parte, el apartado primero del artículo 59 de esa misma Ley establece que: “Los
daños determinantes de la responsabilidad deberán ser efectivos, evaluables
económicamente e individualizados en relación a determinados caudales o efectos”.
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas ha dedicado una amplia doctrina a la
interpretación y aplicación de tales preceptos.
Así al señalar en la Sentencia 3/1996, de 13 de febrero, citada en una extensa doctrina
posterior (Sentencias 16/2006, de 24 de julio, 18/2006, de 15 de noviembre o 25/2007,
de 13 de julio, entre otras), que se entiende por alcance “el saldo negativo e
injustificado de la cuenta que debe rendir quien tenga a su cargo los caudales o
efectos públicos”. También cabe citar la Sentencia 1/2011, de 1 de marzo, que exige
para que concurra responsabilidad contable por alcance que la administración de los
recursos públicos “pueda generar un menoscabo concretado en caudales o efectos
públicos individualizados”.
Es decir que, para poder determinar si se ha producido un alcance, en los términos
legales y jurisprudenciales expuestos, es necesario analizar si los pagos considerados
irregulares por el demandante han dado lugar o no a una salida de fondos sin justificar,
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esto es, si han provocado en el patrimonio público un daño real y efectivo.
En el presente caso, el Ministerio Fiscal sostiene, en su demanda, que se ha
producido un menoscabo en los fondos públicos de la corporación constitutivo de
alcance, por un importe total de 158.465,06 euros, derivado del abono de las nóminas
en el ejercicio 2014 y en los meses de enero a julio del ejercicio 2015, de cinco
trabajadores indebidamente contratados en régimen de personal eventual, pues
conforme al artículo 104 bis, apartado 1º, letra a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, en un municipio como el de Fresno de
Torote, con una población de entre 2.000 y 5.000 habitantes, únicamente, y con
carácter excepcional, se podía contar con un puesto de trabajo cuya cobertura
correspondiera a personal eventual, siempre y cuando no hubiera miembros de la
corporación local con dedicación exclusiva.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el título jurídico por el que los cinco
trabajadores quedaron vinculados a prestar servicios para el Ayuntamiento fue un
contrato y no una resolución administrativa de nombramiento como funcionarios
eventuales. Por otra parte, la naturaleza de las tareas que asumieron en virtud del
contrato que se les hizo por parte del Ayuntamiento nada tienen que ver con las de
apoyo y asesoramiento de cargos públicos propias del personal eventual, sino que
consistían en prestaciones funcionales en arquitectura, asistencia social y formación.
Por ello, las Sentencias de los juzgados de lo social Nº 24, 40 y 7 de Madrid,
aportadas al proceso, coinciden en considerar que la relación profesional entre estos
empleados y el Ayuntamiento no era funcionarial sino laboral, habiéndose concertado
sus servicios erróneamente mediante formas de contratación civiles en lugar de
laborales.
De todo ello se desprende que la incorporación a la prestación de tareas municipales
de los cinco trabajadores no estaba prohibida por el artículo 104 bis, apartado 1º, letra
a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, como
sostiene el demandante, sino que simplemente se articuló a través de contratos
incorrectos porque fueron civiles y debieron haber sido laborales.
SÉPTIMO.- Una vez concluido que la relación profesional entre los empleados y el
Ayuntamiento no estaba legalmente prohibida sino incorrectamente articulada, debe
examinarse si como consecuencia de ello se produjo un menoscabo patrimonial
injustificado en las arcas públicas del municipio.
Este departamento primero de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas
ha venido manteniendo en diversas sentencias, así la de 12 de mayo de 2016 (PR Nº
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A 80/15) y la de 27 de diciembre de 2018 (PR Nº 124/17), que el daño real y efectivo
en el erario público que puede dar lugar a responsabilidad contable no solo se produce
cuando se pagan con dinero público servicios que no se reciben sino también cuando
los recibidos no se ajustan cuantitativamente al precio pagado por ellos - que debió ser
inferior- o cuando tales servicios no resultan necesarios para el cumplimiento de los
fines oficiales, públicos e institucionales de la administración que los ha contratado.
En efecto, la ineficiencia extrema en la gestión de los bienes y derechos de titularidad
pública implica despilfarro y puede generar responsabilidad contable.
De acuerdo con la Sentencia 11/2018, de 27 de diciembre, dictada en el
Procedimiento de Reintegro Nº A 124/17, antes citada:
- Si no se aceptara el derroche de fondos públicos como causante de un daño
real y efectivo generador de responsabilidad contable “esta Jurisdicción
abdicaría de su competencia para declarar como alcance en los bienes y
derechos de titularidad pública los casos de ineficiencia en la gestión de los
mismos que, por suponer un sacrificio patrimonial injustificado para el erario
público, se encuadran en el artículo 72.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas”.
- La gestión ineficiente de caudales o efectos públicos no implica solo un
incumplimiento meramente deontológico o de ética pública, supone también
una vulneración del ordenamiento jurídico pues infringe diversas normas que
establecen como deber vinculante en derecho el de manejar los recursos
públicos de acuerdo con los requisitos de la “buena gestión financiera”, entre
los que se incluye la eficiencia.
El deber de administrar las finanzas públicas de manera eficiente, evitando el
despilfarro tiene rango constitucional pues se contempla en el artículo 31.2 de la
Constitución Española, y ha tenido desarrollo en diversas normas de derecho público y
desde luego en Sentencias de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (así, Sentencia
de la Sala Tercera de 30 de enero de 2012).
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública
y Buen Gobierno considera la eficiencia en la gestión de un patrimonio público como
un principio jurídicamente exigible, cuyo incumplimiento genera responsabilidad. La
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, exige que el precio
que se pague por unas prestaciones sea el adecuado a la naturaleza y calidad de las
mismas y proscribe el “contrato innecesario. La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de
Patrimonio de las Administraciones Públicas establece como norma imperativa el
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sometimiento a los principios de buena gestión financiera.
OCTAVO.- Debe esta Consejera, en el presente caso, por tanto, valorar si el pago de
las controvertidas nóminas ha supuesto para el erario público un detrimento
patrimonial total o parcialmente injustificado o si, por el contrario, ha sido consecuencia
de la recepción de unos servicios adecuados a la cuantía de tales nóminas y
necesarios para el Ayuntamiento.
Para ello resulta necesario analizar por separado tres cuestiones:
1.- Si la contratación de los cinco trabajadores era necesaria para el cumplimiento de
fines propios de la competencia de la entidad local.
El derroche de fondos públicos derivado del despilfarro que se produce cuando se
retribuyen bienes o servicios que no se ajustan a las necesidades reales de un
Ayuntamiento puede constituir una responsabilidad contable por alcance, como se
indicó anteriormente.
Sin embargo, tal circunstancia no ha sido alegada por el demandante ni en su escrito
de demanda ni en su escrito de conclusiones. Tampoco se manifiesta en el escrito de
denuncia, de 17 de mayo de 2018, que dio origen a las presentes actuaciones. Ni
siquiera en la liquidación provisional, que se practicó en la fase de actuaciones
previas, se constata que esta concreta irregularidad se haya producido. Todas estas
circunstancias, dado el principio dispositivo que rige en los procedimientos de reintegro
por alcance de acuerdo con el artículo 60.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, limitan la facultad de esta juzgadora para
conocer de esta cuestión.
No obstante, sí cabe hacer algunas precisiones sobre el particular. Así, que las
Sentencias de la Jurisdicción Social antes mencionadas contemplan que los servicios
prestados por los profesionales a los que se refieren eran de arquitecto municipal,
asistente social y coordinador de actividades para jóvenes. Se trataba, pues de tareas
relacionadas todas ellas con fines de carácter público oficial.
A ello debe añadirse que estos puestos estaban previstos en los presupuestos del
Ayuntamiento, por lo que debe presumirse, a falta de prueba en contrario, que eran
necesarios para el ejercicio de funciones de la corporación pues de no haber sido así
no hubieran recibido el respaldo presupuestario del pleno municipal.
La naturaleza de los servicios prestados (intervención en obras públicas, asistencia
social, formación de jóvenes, actividad cultural, etc.) se ajusta a objetivos propios de
una entidad local. Si el número de personas contratadas y las funciones
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encomendadas a las mismas pudieran calificarse de excesivas para las necesidades
de esta concreta entidad local podría declararse la existencia de un alcance, pero tal
extremo no solo no ha sido alegado por los impulsores del presente procedimiento
sino que, además, no ha quedado acreditado a través de ninguno de los medios de
prueba que podrían haberse presentado en ese sentido (estudios, datos comparativos
con otros municipios, testimonios personales, etc.).
2.- Si los servicios efectivamente se prestaron y fueron adecuados a las cuantías que,
a través de las correspondientes nóminas, se pagaron a los trabajadores.
Nuevamente nos encontramos con un hecho que no ha sido negado ni por los
denunciantes que dieron lugar al presente proceso ni por el Ministerio Fiscal, que es
quien ha mantenido en el mismo la pretensión de responsabilidad contable. El
Ministerio Público, en su escrito de conclusiones, indica que :”…debería valorarse por
el Departamento la posibilidad de estar en presencia de un enriquecimiento injusto de
la Administración, ya que los trabajos abonados fueron efectivamente realizados”.
Por otra parte, obra en el expediente informe de la Sra. Secretaria del Ayuntamiento,
de 15 de febrero de 2021, en el que manifiesta que los trabajos se realizaron y no
advierte de ninguna irregularidad respecto a la calidad o suficiencia de los mismos.
NOVENO.- En conclusión, no puede considerarse probado que se haya producido un
alcance en los fondos públicos como consecuencia de los hechos objeto de la
demanda ya que:
a) No existía la prohibición legal alegada por el actor para que los trabajadores
quedaran profesionalmente vinculados al Ayuntamiento, lo que se produjo fue
la utilización de una modalidad contractual errónea para obtener sus servicios.
Tal circunstancia, que merece el correspondiente reproche jurídico en la
presente Sentencia, no basta sin embargo por sí sola para generar
responsabilidad contable por alcance, tal y como se ha puesto de relieve por la
Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en Sentencias como la antes citada
19/2010, de 17 de mayo, todo ello sin perjuicio de otras posibles
responsabilidades jurídicas que, en su caso, pudieran derivarse de los hechos.
b) No se ha alegado, ni en consecuencia probado, que la contratación de los
empleados hubiera sido innecesaria para las finalidades públicas oficiales del
Ayuntamiento, ni que los servicios contratados no se hubieran prestado ni que
se hubieran pagado por ellos cantidades injustificadamente elevadas.
En consecuencia, debe desestimarse la demanda formulada por el Ministerio Fiscal y
absolverse de la responsabilidad contable que se les reclama a Don M.B.M. y a Don
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J.L.R..
DÉCIMO.- En cuanto a las costas, aun cuando se ha desestimado íntegramente la
demanda interpuesta, no procede hacer imposición de las mismas teniendo en cuenta
que conforme a lo dispuesto en el apartado cuarto del artículo 394 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil “En ningún caso se impondrán las costas al Ministerio Fiscal en
los procesos en que intervenga como parte”.
En su virtud, vista la legislación vigente procede dictar el siguiente
F A L L O
ÚNICO.- Desestimar la demanda de responsabilidad contable por alcance interpuesta
por el Ministerio Fiscal contra Don M.B.M. y contra Don J.L.R., que quedan absueltos
de la responsabilidad contable que se les reclama. Sin costas.
Pronúnciese esta sentencia en audiencia pública y notifíquese a las partes,
haciéndoles saber que contra la presente resolución pueden interponer recurso de
apelación ante la Consejera de Cuentas, en el plazo de quince días, conforme a lo
establecido en el artículo 85 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 80 de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Así, lo pronuncio, mando y firmo.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Sra. Consejera que
la suscribe.
