Contratación de seguro de responsabilidad civil por ente público. Calificación jurídica: contrato privado.
| Autor | Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 62-73 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, de 15 de septiembre de 2000 (ref.: A.G. Entes Públicos 13/00). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V.I. sobre la posibilidad legal de que el Ente Público Radiotelevisión Española (RTVE) suscriba un contrato de seguro que cubra la responsabilidad civil en que pudieran incurrir los miembros del Consejo de Administración de dicha entidad en el ejercicio de sus funciones y, en relación con dicha consulta, tiene el honor de informar cuanto sigue:
1. Aunque en el escrito de consulta no se expresan las razones por las que se han suscitado dudas sobre la ´posibilidad legal de suscripción, por parte del Ente Público RTVE, de un contrato de seguro para la cobertura de la responsabilidad civil en que pudieran incurrir los miembros de su Consejo de Administración como consecuencia del ejercicio de las funciones que les están atribuidasª, cabe suponer que aquellas dudas derivan (exclusivamente o en parte) de la existencia del especial régimen de Derecho público aplicable a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, regulado por los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC). Partiendo de este planteamiento es necesario examinar, en primer lugar, si el aludido régimen de Derecho público es aplicable o no a la responsabilidad extracontractual de RTVE y, en el caso de que se responda afirmativamente a esta cuestión, si el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas impide que éstas puedan concertar contratos de seguro de responsabilidad civil para cubrir los daños que, en el ejercicio de sus cometidos, puedan cau- Page 63 sar sus autoridades, funcionarios, empleados o agentes o, dicho en términos más amplios, el personal a su servicio (este concepto amplio es utilizado en varios preceptos legales que se citarán en el apartado 2 de este informe, donde también se comentará su sentido en el caso específico de RTVE).
En relación con la primera de las cuestiones enunciadas, deben distinguirse, prescindiendo del sistema de responsabilidad patrimonial que estableció la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 (LRJAE), actualmente derogada, dos fases o etapas legales separadas por la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la antes citada LRJ-PAC.
Con anterioridad a la reforma operada por la Ley 4/1999, y dado que, según el artículo 1 de la LRJ-PAC, este texto legal regula no sólo las bases del régimen jurídico y el procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, sino también el sistema de responsabilidad de las mismas, la resolución de la cuestión de que se trata partía necesariamente de la delimitación del ámbito de aplicación de dicho texto legal. El artículo 2 de la LRJ-PAC, tras señalar en su apartado 1 lo que se entiende por Administraciones Públicas a los efectos de la propia Ley (Administración General del Estado, Administraciones de las Comunidades Autónomas y entidades que integran la Administración Local), dispone en su apartado 2 que ´las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán, asimismo, la consideración de Administración Pública. Estas entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creaciónª.
A la vista del precepto que acaba de transcribirse, es claro que la aplicación a las aludidas entidades del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, en cuanto parte integrante del régimen jurídico de dichas Administraciones (cfr. art. 1), dependía de la circunstancia de que las reiteradas entidades ejerciesen potestades administrativas; dicho de otro modo, la aplicación del régimen de responsabilidad extracontractual establecido en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC a las entidades a que se refiere el artículo 2.2 de dicha Ley tenía como presupuesto, en la etapa que ahora se considera, que la entidad pública de que se tratase estuviese incluida en el ámbito de aplicación de la propia LRJ-PAC, circunstancia que se produciría cuando esa entidad ejerciese potestades administrativas.
A partir de la anterior premisa, este centro directivo, en un dictamen de 17 de marzo de 1993 (Ref.: A.G. Varios 1/93), emitido también a petición de RTVE, entendió que dicho ente público no ejerce, con la excepción que más adelante se indicará, potestades administrativas. Las Page 64 consideraciones en que se fundamentó esta conclusión son, muy resumidamente expuestas, las siguientes:
1) Si, por su misma esencia, las potestades administrativas no pueden ser ejercitadas por personas privadas, la gestión de un servicio público mediante el régimen de concesión no puede considerarse en sí misma como una potestad administrativa. Pues bien, encomendada a RTVE la gestión de los servicios públicos de radiodifusión y televisión (arts. 1.2 y 5.1 del Estatuto de Radiodifusión y Televisión, aprobado por Ley 40/1980, de 10 de enero), la gestión de esos servicios no es actualmente exclusiva de RTVE, ya que la Ley 10/1988, de 13 de mayo, de Televisión Privada, prevé la gestión indirecta del servicio público mediante su concesión a entidades privadas, sin perjuicio de que la gestión directa de los reiterados servicios se siga ejerciendo a través del Ente público RTVE (art. 5.1 del Estatuto antes citado, en la redacción dada por la mencionada Ley 10/1988).
2) En el desarrollo de las funciones propias de la gestión directa del servicio público de radiodifusión y televisión no se dan las notas que caracterizan las potestades administrativas, sino más bien las propias de la gestión empresarial, como lo confirman los preceptos del Estatuto de RTVE que establecen las atribuciones de los dos órganos de alta dirección más importantes de RTVE -el Consejo de Administración y el Director general-, en ninguno de los cuales aparecen (con las excepciones que después se indicarán) poderes exorbitantes del derecho común.
3) Los principios rectores del régimen jurídico en el que actúa RTVE, reflejados en la exposición de motivos de la ley que aprueba el antes citado Estatuto y recogidos en el articulado del mismo (artículos 2, 5.2, 16 y 35.1), así como el régimen de las relaciones existentes entre el repetido ente público y las sociedades estatales dependientes del mismo, que está regulado básicamente por los artículos 8, 11 y 17 a 20 del Estatuto, evidencian que RTVE no ejercita (con la salvedad que se dirá) potestades administrativas.
Por las razones expuestas, este centro directivo entendió, en el dictamen a que se ha hecho referencia, que RTVE no ejerce potestades administrativas, pero exceptuó de esta conclusión la función que el artículo 8.1.j) del Estatuto atribuye al Consejo de Administración de RTVE -´dictar normas reguladoras respecto a la emisión de publicidad en RTVE, atendidos el control de calidad de la misma, el contenido de los mensajes publicitarios y la adecuación del tiempo de publicidad a la programación y a las necesidades de los mediosª-, así como, teniendo en cuenta la conceptuación legal del patrimonio de RTVE (y del patrimonio de las sociedades de capital íntegramente estatal dependientes de RTVE) como dominio público (art. 34.1 del Estatuto), la facultad de recuperación posesoria de oficio de los bienes integrantes de dichos patrimonios. Lo primero, por cuanto que la sentencia del Tribunal Supremo, de 29 de mayo de 1987, afirmó que las normas sobre emisión de publicidad antes aludidas Page 65 tienen la condición de disposiciones de carácter general emanadas de un órgano público sujeto en este punto al derecho administrativo, circunstancia que permite entender que se está en presencia del ejercicio de una potestad administrativa (potestad normativa o reglamentaria); lo segundo, en razón de que la recuperación posesoria de oficio es una manifestación específica de otra potestad de las Administraciones Públicas, cual es la potestad de autotutela administrativa.
Las consideraciones expuestas permiten, pues, concluir que RTVE no ejerce potestades administrativas, salvo en lo relativo a la función de dictar normas reguladoras de la emisión de publicidad y a la facultad de recuperación posesoria de oficio de los bienes integrantes de los patrimonios a que se ha hecho referencia. Así las cosas, y partiendo de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la LRJ-PAC, ha de entenderse que, en la etapa históricolegislativa que se considera, es decir, desde la entrada en vigor de...
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