Desarrollo rural y actividad turística: principios vertebradores para la armonización del binomio

Los desequilibrios económicos y sociales presentes en el medio rural requieren una decidida intervención pública dirigida a la redistribución de la riqueza, de forma que se materializa progresivamente el principio de igualdad en las distintas partes del territorio (Art. 40,1 CE). Pero la actuación sobre los espacios rurales no debe efectuarse siguiendo el modelo desarrollista que supondría la destrucción paulatina de gran parte de los valores singulares de dichas zonas. Se hace necesario, en este caso con mayor intensidad, alcanzar la armonización entre desarrollo y conservación. Dentro de las actuaciones dirigidas a la mejora del medio rural destaca la implantación de actividades turísticas, así como, el impulso de las infraestructuras precisas para su adecuado crecimiento. Analizaremos en el presente estudio los principios o valores que deben estar presentes en las actuaciones dirigidas al desarrollo de actividades turísticas en zonas rurales, entre los que sobresale el principio de sostenibilidad como trasunto de la protección del medio ambiente en sus diversas manifestaciones, así como, la diversificación económica y la mejora de la calidad de vida de la población local como objetivos que ha de perseguir la Administración pública en su política de desarrollo rural. Trataremos igualmente de estudiar la conservación de los valores propios de los espacios rurales, es decir, de aquéllos que los singularizan y los convierten en auténticos recursos turísticos, y sin los cuales los planes y actuaciones públicas, y las iniciativas privadas, estarían abocadas al fracaso. Finalmente subrayaremos la importancia de articular todas las actuaciones que se programen para alcanzar los objetivos enunciados, bajo la premisa de la participación activa de la población local, así como de sus instituciones políticas, sociales y económicas. La correcta articulación de estos principios permitirá considerar la actividad turística como un eficaz instrumento para el desarrollo económico y social de las zonas rurales y, por tanto, para la mejora del nivel de vida de la población rural.

El concepto de desarrollo sostenible, aunque está presente en documentos y manifestaciones anteriores, se extendió a partir de su recepción por parte de la Comisión Brundland de Naciones Unidas sobre «Nuestro Futuro Común» (1987) en la que se afirmaba que "Muchos de los esfuerzos presentes para conservar y mantener el progreso humano, para satisfacer las necesidades humanas, y para alcanzar las ambiciones humanas no son sostenibles -tanto en las naciones ricas como en las pobres. Resultan demasiado pesados, y demasiado rápidos, sobre un ambiente ya escaso de recursos para ser posibles en el futuro distante sin llevar a la quiebra de esos recursos", proponiendo, frente a esta situación extrema, la aplicación de un desarrollo económico y una utilización de los recursos naturales respetuosa con el medio ambiente, que procure la satisfacción de "las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades". A partir de este momento, la sostenibilidad o sustentabilidad asociada al desarrollo económico será objeto de análisis y discusión en los Foros Internacionales más diversos. Destacaremos, en primer lugar, la denominada Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992. La declaración final sobre el "Medio Ambiente y el Desarrollo" se dirige a los Estados y a todas las personas, proclamando, entre otras cuestiones afines, que "el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras" (principio 3) y que "A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá formar parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada" (principio 4).

Posteriormente fue la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas (2000) la que incluyó muy explícitas referencias al desarrollo sostenible entre los valores fundamentales de las relaciones internacionales del siglo XXI, especialmente el "respeto a la naturaleza", estableciendo que "Es necesario actuar con prudencia en la gestión y ordenación de todas las especies vivas y todos los recursos naturales, conforme a los preceptos del desarrollo sostenible. Sólo así podremos conservar y transmitir a nuestros descendientes las inconmensurables riquezas que nos brinda la naturaleza. Es preciso modificar las actuales pautas insostenibles de producción y consumo en interés de nuestro bienestar futuro y en el de nuestros descendientes".

Destacaremos, finalmente, la aportación efectuada por la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (Sudáfrica, 2002), en cuya Declaración se contienen claros compromisos hacia la sostenibilidad: "Por consiguiente, asumimos la responsabilidad colectiva de promover y fortalecer, en los planos local, nacional, regional y mundial, el desarrollo económico, desarrollo social y la protección ambiental, pilares interdependientes y sinérgicos del desarrollo sostenible".

La filosofía del desarrollo sostenible debe implicar, pues, a toda actividad económica o productiva que utilice los recursos naturales y el medio ambiente¹. Por ello, su aplicación a la implantación de actividades turísticas resulta trascendental, dando lugar al surgimiento, como concepto propio, del «turismo sostenible», que no es un tipo, clase o variedad dentro de la actividad turística, sino la necesidad intrínseca de aplicar a toda actividad turística los valores de la sostenibilidad: el máximo desarrollo turístico presente, sin merma para el aprovechamiento de los recursos turísticos por futuras generaciones. El turismo sostenible representa, por tanto, cualquier actividad turística que contribuya al desarrollo sostenible, y tal nota característica debe predicarse no sólo del turismo de naturaleza o del turismo en el espacio rural, sino de cualquier manifestación del fenómeno turístico (turismo urbano, litoral, de alta montaña, etc.).

En el marco del turismo sostenible debemos destacar dos aportaciones relevantes de carácter internacional. En primer lugar, la denominada Carta del Turismo Sostenible, acordada en la Cumbre Mundial del Turismo Sostenible de Lanzarote (1995). En este documento se define el turismo sostenible como "soportable ecológicamente a largo plazo, viable económicamente y equitativo desde una perspectiva ética y social para las comunidades locales". La actividad turística puede contribuir al desarrollo sostenible "integrándose en el entorno natural, cultural y humano, debiendo respetar los frágiles equilibrios que caracterizan a muchos destinos turísticos", implicando solidaridad, respeto mutuo y "participación de todos los actores implicados en el proceso, tanto públicos como privados".

La segunda aportación que creemos conveniente destacar en el terreno del turismo sostenible se encuentra en el Código Ético Mundial para el Turismo, aprobado por Naciones Unidas en 1999, en cuyo art. 3,1 se proclama que "Todos los agentes del desarrollo turístico tienen el deber de salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales, en la perspectiva de un crecimiento económico saneado, constante y sostenible, que sea capaz de satisfacer equitativamente las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras". En este documento se incentiva, entre otros aspectos, un desarrollo turístico que permita el ahorro de recursos escasos (agua, energía), que evite la producción de desechos, que presente una mejor distribución temporal (estacionalidad) y geográfica del turismo y que resulte respetuoso con el patrimonio natural en sus diversas manifestaciones.

La vinculación entre desarrollo sostenible y protección ambiental, conforme se deduce de los textos internacionales citados, resulta esencial, particularmente en la implantación de actividades turísticas que se fundamentan en la utilización de recursos naturales²: turismo de naturaleza, turismo activo o de aventuras, turismo rural, turismo de alta montaña, etc. La normativa autonómica de ordenación del turismo tiene bien presente la necesidad de limitar el desarrollo (excesivo) de la actividad turística, de cumplir la legislación de protección ambiental, de impulsar la educación ambiental y la información a los usuarios turísticos, de respetar la normativa sobre eliminación de residuos y prohibición de vertidos, de implantar medidas de ahorro energético, de limitar la capacidad de ocupación o uso de los espacios turísticos mediante la declaración de zona turística saturada³, de establecer la capacidad de carga de los recursos turísticos e implantar las medidas de limitación necesarias para su adecuado uso y conservación⁴; etc.

La plasmación jurídica de la aplicación de los fundamentos del turismo sostenible presenta frentes diversos, aunque sus pilares fundamentales son: Las Leyes de ordenación del turismo y sus reglamentos de desarrollo; las Leyes y reglamentos de protección ambiental, que afectan a las actividades empresariales turísticas y, finalmente, los planes de desarrollo turístico (estatales, autonómicos o locales). Entre las Leyes de Turismo, podemos destacar, a modo de ejemplo, puesto que todas ellas dedican especial atención al principio de sostenibilidad y a la protección ambiental, el art. 4 de la Ley de Turismo de Aragón, que incluye entre los principios de la política turística de la Comunidad Autónoma "Proteger el patrimonio natural y cultural y los demás recursos turísticos de la Comunidad Autónoma, conforme al principio del desarrollo turístico sostenible".

Sin embargo, creemos necesario destacar, entre las disposiciones reglamentarias en materia de turismo, la correspondiente a la Región de Murcia, por su especial interés en la introducción de medidas específicas de protección ambiental. En efecto, el Decreto 76/2005, de 24 de junio, por el que se regulan los alojamientos rurales en la Región de Murcia, impone a los titulares de los alojamientos rurales, las siguientes obligaciones (Art. 14): a) Que velen por la limpieza y cuidado del entorno del establecimiento; b) Que eviten la acumulación de materiales en desuso o restos vegetales o similares en las proximidades. c) Que utilicen detergentes biodegradables con bajo contenido en fosfatos, así como productos de limpieza respetuosos con el medio ambiente; d) Que procuren utilizar pinturas, barnices y similares de bajo contenido tóxico y de forma preferente los que disfruten de ecoetiqueta; e) Que controlen los ruidos molestos; y f) Que adopten medidas para evitar malos olores provenientes de las propias instalaciones.

La normativa ambiental introduce diferentes instrumentos dirigidos a la protección del medio ambiente. En algunos casos se trata de mecanismos preceptivos de control que se activan como requisito previo a la obtención de la autorización o licencia necesaria para el inicio de la actividad. Así, por ejemplo, en la Ley de Protección Ambiental de Andalucía, se regulan tres tipos de controles, la evaluación de impacto ambiental, el informe ambiental y la calificación ambiental⁵. Las Administraciones públicas utilizan igualmente los planes de acción ambientales o planes ambientales, previstos en la Agenda 21. Junto a las medidas preceptivas, se adoptan acciones de fomento e incentivación del respeto al medio ambiente, como la adopción de códigos de conducta medioambiental y social; el otorgamiento de distintivos de calidad ambiental (ecoetiquetas); la convocatoria de subvenciones dirigidas a establecer sistemas o estructuras respetuosas con el medio ambiente (ahorro energético, aprovechamiento del agua, reciclado de residuos, gestión de aguas residuales, etc.) o para la puesta en funcionamiento de sistemas de calidad ambiental⁶.

También los planes de turismo se impregnan del principio de sostenibilidad, que se establece como objetivo de toda medida de planificación. Podemos citar, en este sentido, el Plan de Turismo de Cataluña que incorpora como contenido necesario la determinación de "los criterios para evaluar el impacto del turismo sobre los recursos que utiliza o visita y las medidas de protección de estos recursos"⁷. Previsiones similares a la citada se recogen en las Leyes autonómicas de Turismo, en relación con las medidas de planificación de ámbito autonómico, provincial, comarcal o municipal⁸.

Entre los objetivos fundamentales que justifican la intervención pública en las zonas rurales, tanto desde la perspectiva nacional como comunitaria, destacan la mejora de la calidad de vida de la población rural y la diversificación económica de su entorno geográfico, como medio para afrontar sus carencias estructurales: excesiva dependencia del sector primario; retroceso en el crecimiento de dicho sector e incremento de la competencia; deficiencias de infraestructuras básicas (comunicación y transporte, tecnología de la información, etc.); despoblamiento; insuficiencias de servicios públicos esenciales (sanidad, educación, cultura, etc.). Estos fines están presentes en la Declaración de Cork sobre desarrollo rural, en la que se pone de manifiesto la necesidad de "invertir el proceso de emigración del campo, combatir la pobreza, fomentar el empleo y la igualdad de oportunidades, responder a la creciente demanda de calidad, salud, seguridad, desarrollo personal y ocio y mejorar el bienestar de las comunidades locales"⁹.

Nuestro texto constitucional contiene mandatos directos hacia los poderes públicos dirigidos a la armonización del desarrollo económico desde el punto de vista poblacional y territorial: "Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles" (Art. 130,1 CE); "El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español" (Art. 138,1 CE); o, finalmente, "Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo" (Art. 40,1 CE).

Por tanto, la propia política turística ha de contribuir a la redistribución de la riqueza y al desarrollo económico y social de las zonas rurales. Así lo expresa la Carta del Turismo Sostenible: "Toda opción de desarrollo turístico debe repercutir de forma efectiva en la mejora de la calidad de vida de la población e incidir en el enriquecimiento sociocultural de cada destino"¹⁰.

Entre las deficiencias que presenta el medio rural destaca su dependencia del sector primario, problema que se ve acentuado ante el progresivo retroceso de dicho sector, frente al crecimiento de la industria y los servicios¹¹, y por el incremento de la competencia desde el punto de vista internacional. Si a ello añadimos las carencias estructurales de la economía rural, como la insuficiencia de infraestructuras de comunicación y transportes; la excesiva parcelación de la tierra; la falta de modernización de las explotaciones agropecuarias; la ausencia de industrias de transformación, envasado y comercialización de productos agrarios; las deficiencias formativas; la escasa penetración de las técnicas de información y comunicación; etc., nos encontramos con un medio rural empobrecido, con un alto índice de despoblación, elevada media de edad, con escasas perspectivas de transformación, con reducidas posibilidades de creación de empleo estable, etc.,

Frente a esta situación, las actuaciones dirigidas al desarrollo del medio rural, impulsadas por la Administración pública y financiadas, en gran parte, con fondos procedentes de la Unión Europea, habrán de perseguir la calidad de vida de la población rural mediante la implantación de políticas de desarrollo económico y social centradas en los siguientes objetivos sectoriales: Dotación suficiente de equipamientos y servicios básicos municipales o comarcales, tales como, servicios asistenciales (atención médica y sanitaria; guarderías y centros escolares) y servicios sociales; mejora en las redes de transporte y comunicaciones; implantación de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC); infraestructuras deportivas e instalaciones de ocio, cultura, recreación, etc.; conservación y revalorización del patrimonio rural; promoción de viviendas sociales; etc.

La acción pública destinada a desarrollar el medio rural potencia, junto a la actuación frente a los elementos negativos enunciados, una política de desarrollo fundamentada en la diversificación económica, es decir, en la introducción o potenciación de nuevas actividades económicas e iniciativas empresariales que quiebren con la excesiva dependencia de una única actividad productiva, sin que suponga un abandono o sustitución de las actividades tradicionales (tales como, agricultura, ganadería, minería, explotaciones forestales, etc.). Se fomenta desde las distintas instancias públicas la incorporación de actividades empresariales relacionadas con el turismo, la artesanía, la transformación y comercialización de productos agrarios, los servicios a la población local, la gastronomía local, las actividades forestales, la explotación del patrimonio rural y cultural, etc.¹²

El impulso al desarrollo rural por parte de la Unión Europea, desde la perspectiva del desarrollo sostenible y la protección ambiental, ha sido constante en los últimos años, particularmente por medio de los programas PRODER y LEADER, en sus sucesivas ediciones¹³. En la actualidad, la política de cohesión de la Unión Europea para el periodo 2006-2013 incluye el objetivo de convergencia de apoyo al crecimiento y a la creación de empleo en las regiones menos desarrolladas, previendo la utilización del Fondo de Desarrollo Regional (FEDER) para financiar la modernización de la infraestructura básica de transporte, telecomunicaciones y energía, la diversificación de la economía y la protección ambiental¹⁴.

En definitiva, bien a través de la aplicación de políticas turísticas, bien dentro del marco más general que representan las políticas de desarrollo rural, las iniciativas turísticas, ya sean públicas o privadas, resultan una herramienta adecuada para incrementar la diversificación económica e incrementar la calidad de vida en el medio rural.

La conservación de los valores fundamentales del entorno rural es un objetivo vinculado al desarrollo sostenible y a la protección ambiental. Presupone el mantenimiento de las estructuras específicas del espacio rural: ordenación del territorio; patrimonio rural; paisaje; arquitectura tradicional; recursos gastronómicos; actividades típicas, como la agricultura, ganadería, caza, artesanía, pesca, etc.; tradiciones y costumbres populares; etc. La rehabilitación, conservación y puesta en valor del patrimonio rural resulta un elemento fundamental para el desarrollo de actividades turísticas. Por ello debemos partir de un concepto amplio de patrimonio rural que abarque, manifestaciones culturales; museos locales; exposiciones; arte, pintura y escultura; elementos históricos o artísticos; patrimonio arqueológico; artesanía; gastronomía tradicional; naturaleza; flora y fauna; espacios naturales protegidos; zonas de alto valor ecológico; ecosistemas; centros de interpretación; manifestaciones etnográficas (tradiciones, fiestas populares, trajes típicos, bailes, etc.); arquitectura comarcal; construcciones tradicionales; edificaciones relacionadas con las actividades productivas del medio rural; fortificaciones; iglesias; torres; palacios y casonas; castillos; cortijos; monumentos; paisaje; veredas, vías pecuarias y caminos rurales; etc.

Sin embargo, la rehabilitación, conservación y revalorización del patrimonio rural presenta singulares dificultades, que se suman a las que resultan habituales en la conservación y explotación de los recursos que integran el patrimonio histórico-artístico, en general, cuya complejidad se acrecienta por su ubicación en áreas rurales, debido a la dispersión territorial del patrimonio; variedad tipológica; diversidad en la titularidad (entidades públicas; entidades sociales; particulares; iglesia; etc.); dificultades de accesibilidad física; coste económico de la restauración y viabilidad económica de la rehabilitación o reutilización de los recursos; etc. Frente a esta compleja situación, la Administración pública, en sus distintos niveles de competencia y responsabilidad (estatal, autonómica y local), ha de adoptar un papel activo, centrando su actuación en los siguientes aspectos:

1. Aprobación y ejecución de programas y planes de actuación, en coordinación con la iniciativa privada, dirigidos a la defensa, promoción y revalorización del patrimonio rural como recurso turístico de singular valor.

2. Adopción de medidas de fomento económico que en forma de ayudas y subvenciones públicas faciliten las iniciativas de carácter privado.

3. Incentivar, desde los propios programas y planes de actuación, una intervención ordenada sobre el patrimonio rural que incorpore sucesivamente las fases de: 1. Catalogación de los recursos públicos y privados; 2. Valoración de su estado de conservación; 3. Nivel de intervención necesario para su rehabilitación; 4. Restauración o rehabilitación; y, finalmente, 5. Reutilización con fines turísticos.

4. Impulsar la rehabilitación y restauración con fines turísticos de inmuebles y recursos propios del patrimonio rural, sea éste público o privado, facilitando un uso turístico sostenible: alojamientos turísticos específicos del medio rural; actividades propias del turismo activo y del turismo de naturaleza; visitas turísticas guiadas; inserción del patrimonio rehabilitado en itinerarios y rutas turísticas; actividades de agroturismo; celebración de turismo de congresos e incentivos; etc.

   Entre los valores que configuran el patrimonio rural y, por tanto, el espacio rural, destaca el paisaje¹⁵. La consideración del espacio rural como recurso turístico se fundamenta, en gran medida, en los atractivos inherentes al paisaje rural¹⁶, por su singular encanto y belleza, que se evidencia a través de sus múltiples manifestaciones: valles, barrancos y desfiladeros, montes y alta montaña; espacios naturales protegidos; caminos, veredas y senderos; vías pecuarias; flora y fauna silvestre; aglomeraciones urbanas de carácter rural (aldeas, pedanías, villas); patrimonio arquitectónico rural (cortijos, mansardas, masías, pazos, haciendas, molinos, acequias, iglesias y ermitas, monasterios, etc.); explotaciones extensivas agrarias, ganaderas o forestales con sus huertas, sembrados, granjas, corrales, etc.¹⁷ En definitiva, un conjunto de elementos naturales y/o artificiales que modulan el territorio hasta convertirlo en recurso turístico, en un medio atractivo para la práctica de diversas actividades turísticas (alojamiento, ocio, actividades de turismo activo, turismo de naturaleza, gastronomía, etc.), que la Administración ha de proteger y fomentar¹⁸. En palabras de FORONDA ROBLES, "Las políticas y actuaciones públicas se diseñan pensando en el territorio como algo más que un mero soporte, considerándolo como un elemento más en el marco del desarrollo rural. Esta consideración se traduce en un cambio de perspectiva que supone, entre otros aspectos, pasar del territorio-soporte al territorio-recurso"¹⁹. De esta forma, el paisaje resulta un elemento indisociable de la actividad turística, con independencia del territorio o del tipo de actividad turística que se desarrolle (turismo urbano, turismo de sol y playa, turismo de naturaleza, turismo de alta montaña, turismo rural), si bien tiene una especial consideración cuando nos referimos a actividades propias de los espacios rurales, pues, como ha destacado ALENZA GARCÍA, "La armonía y belleza del paisaje es hoy un recurso turístico de primer orden que es demandado no sólo por las formas «pasivas» de turismo que se limitan a «estar» y contemplar el paisaje, sino también por las más modernas formas de turismo activo que utilizan la estructura o sustrato físico del paisaje natural y rural para realizar actividades deportivas y de conocimiento de la cultura e historia propia del lugar"²⁰. El paisaje ocupa, por tanto, un lugar privilegiado en el desarrollo turístico del medio rural.

   Por otra parte, la protección del paisaje, como elemento integrante de los recursos turísticos, ha llevado a la adopción de medidas internacionales, entre las que destaca la efectuada por el Consejo de Europa con la aprobación del Convenio Europeo del Paisaje, en el que se incluye un conjunto amplio de medidas generales y específicas, entre las que desatacamos, como compromisos que adoptan las partes firmantes: a) Reconocer jurídicamente el paisaje como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común, cultural y natural y como fundamento de su identidad; b) Definir y aplicar en materia de paisajes políticas destinadas a la protección, gestión y ordenación del paisaje mediante la adopción de medidas específicas, tales como, actuaciones de sensibilización; acciones formativas y educativas; identificación y calificación; implantación de objetivos de calidad paisajística y establecimiento de instrumentos de intervención para la protección, gestión y ordenación del paisaje; c) Establecer procedimientos para la participación del público, las autoridades locales y regionales y otras partes interesadas en la formulación y aplicación de las políticas en materia de paisaje; y d) Integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje.

   Es preciso poner de relieve que el nuevo concepto de desarrollo rural no parte de la innecesaria urbanización del campo, ni de la importación de modelos urbanos, aunque durante largo tiempo se equiparara la noción del desarrollo con la ciudad, frente al subdesarrollo representado por el campo²¹. En la actualidad, pues, la política de desarrollo rural no persigue como objetivo la urbanización del medio rural y, por tanto, las medidas que se adoptan con el fin de implantar nuevas actividades económicas, que contribuyan a la diversificación económica y a la creación de riqueza y bienestar, tienen presente, la conservación de los valores propios del entorno rural. Esta filosofía se encuentra claramente reflejada en la normativa reguladora de los alojamientos turísticos en el medio rural. Lejos de implantar modelos turísticos urbanos, se ha perseguido compatibilizar desarrollo y conservación, sobre todo teniendo en cuenta que el «valor turístico» de los espacios rurales es aportado, precisamente, por las características específicas de sus recursos naturales, etnológicos, paisajísticos, arquitectónicos, culturales, etc., que singularizan lo rural frente a lo urbano. De este modo, la normativa turística ha impuesto un conjunto relevante de limitaciones y obligaciones a los alojamientos turísticos ubicados en el medio rural²², entre las que destacamos, a modo de ejemplo, las siguientes:

1. Fijación de la altura máxima de las edificaciones. Así, el Decreto 188/2005, de 2 de diciembre, que regula el alojamiento turístico rural en el interior de la Comunidad Valenciana establece, para las casas rurales, un máximo de tres alturas, incluyendo la planta baja (Art. 17).

2. Imposición de restricciones al crecimiento de la oferta turística de determinadas zonas rurales, particularmente en los supuestos en que la existente se considere suficiente, de forma que se eviten los efectos perjudiciales de la masificación o de la elevada concentración turística en puntos específicos del medio rural. La adopción de este tipo de medida prohibitiva requiere su incorporación en la Ley de Turismo de la respectiva Comunidad Autónoma y suele articularse mediante el procedimiento de declaración de zona o área turísticamente saturada, según se ha comentado supra. Pueden establecerse, adicionalmente, limitaciones de uso o acceso a los recursos turísticos en las épocas del año de máxima afluencia de visitantes.

3. Determinación del número máximo de plazas permitidas en las diversas modalidades de alojamiento turístico rural, impidiendo de este modo la construcción de grandes edificaciones o complejos turísticos, cuya estructura constructiva resultaría extraña a la propia del medio rural, y al modelo de desarrollo escasamente invasivo que se pretende implantar. La cifra en que se concreta esta restricción suele determinarse por vía reglamentaria, existiendo diversidad en función de la Comunidad Autónoma y del modelo de establecimiento a que se refiera. Así, en el modelo de casa rural, oscila entre las 10 y 24 plazas y el modelo hotelero, entre las 30 y 60 plazas²³.

4. Exigir que el titular de la explotación turística lleve a cabo determinadas actividades relacionadas con las habituales del campo. Por ejemplo, para los alojamientos turísticos en residencias-casas de payés de Cataluña se impone la obligación de que el titular de la vivienda (propietario o arrendatario) viva en el medio rural y trabaje preferentemente en el sector agrario²⁴. La Ley de Turismo de Cataluña, dictada posteriormente, ha ratificado esta limitación imponiendo que "En cualquier caso, los titulares de las casas de payés deben obtener rentas de la actividad agraria, ganadera o forestal" (Art. 50,2).

5. Que la arquitectura de las edificaciones sea acorde con la tradicional en la zona o comarca en que se ubiquen, respetando las características tipológicas del lugar.

6. Que las edificaciones cuenten con una determinada antigüedad. La normativa gallega sobre establecimientos de turismo rural, por ejemplo, impone a los establecimientos del grupo A (Pazos, castillos, monasterios, casas grandes y casas rectorales) que sean anteriores a 1900 y a los del grupo B (Casas de aldea) y D (Aldeas de turismo rural), anteriores a 1940²⁵. El criterio de la antigüedad es utilizado de forma similar en Canarias, Cataluña e Islas Baleares.

7. Que los materiales de construcción, mobiliario, enseres y, en general, la decoración de los establecimientos estén en consonancia con su carácter rural, de acuerdo con lo que resulte habitual en la zona.

8. Exclusión de la propiedad horizontal o de casas por pisos para la instalación de casas rurales, salvo en el caso en que constituyan una vivienda unifamiliar.

Los programas de desarrollo turístico de zonas rurales, entendidos como instrumentos de actuación dirigidos a la mejora de la calidad de vida y a la introducción de actividades sostenibles en el medio rural que, a su vez, faciliten la diversificación económica, precisan contar con la estrecha colaboración de la población local, así como de sus instituciones políticas, sociales y económicas²⁶). No es posible la adopción de modelos de desarrollo o la implantación de políticas activas sin la participación y anuencia de los agentes locales. No se trata, por tanto, de imponer modelos, importar actuaciones o adaptar medidas preestablecidas. La diversidad del medio rural, las peculiaridades de sus recursos, las características que lo singularizan de otras zonas, incluso colindantes, en fin, las circunstancias concomitantes e ineludibles presentes en cada comarca rural, exigen la utilización de un modelo de desarrollo endógeno, en el que predomine la iniciativa local, a la que es preciso incentivar, fomentar e impulsar. Deben acordarse actuaciones participativas, que cuenten con la efectiva colaboración de las entidades políticas y sociales presentes en la zona. De este modo, las decisiones políticas y administrativas que hayan de adoptarse en el proceso de ejecución de los diversos programas, irán precedidas de labores previas de divulgación e información y contarán con trámites administrativos de información pública. Será preciso efectuar actuaciones de sensibilización social dirigidas a la población local que faciliten su adaptación a la nueva situación creada por medio de los programas de desarrollo y logren su máxima cooperación. Las decisiones administrativas de singular relevancia y proyección a medio y largo plazo, tales como, planes de desarrollo turístico, tramitación de la solicitud para la declaración de zona de interés turístico o de municipio turístico, la adopción de una especial denominación geoturística, etc., se acordarán con el concurso de la población local, bien directamente, bien por medio de la participación en dichos procesos de las entidades sociales implantadas en las zonas objeto de desarrollo. El impulso de la participación social suele requerir, adicionalmente, la ejecución de programas de formación que presentan un doble objetivo, por una parte, permitir la generación de iniciativas locales (empresariales, profesionales, etc.) y, por otro, facilitar la inserción de la población rural en las nuevas actividades turísticas que se implanten en la comarca. El resultado de las acciones formativas, además de facilitar la inserción laboral, permite un incremento de la concienciación social favorable a las nuevas actividades a implantar. Junto a estas actuaciones, la Administración debe aplicar instrumentos de ordenación y promoción cuyos destinatarios finales o beneficiarios indirectos formen parte de la población rural: convocatoria de ayudas y subvenciones encaminadas a la promoción de iniciativas locales; incentivos para la revalorización del patrimonio arquitectónico, artístico y cultural de los municipios rurales; acciones promocionales de las iniciativas locales mediante campañas de divulgación, participación en encuentros feriales, medios de comunicación, etc.

------------------------------------------------------------------------------

NOTAS

[1] La filosofía del desarrollo sostenible implica un cambio en los postulados del desarrollo económico del siglo XX. Así, afirma HOYOS RAMOS, D., que "La nuestra es la primera civilización donde el ser humano se considera fuera a la vez que dueño de la naturaleza, e identifica el progreso en su dominio gracias a la tecnología. Competencia es igual a eficiencia y bienestar a consumo. Sin embargo, la falsedad de la premisa anterior nos obliga a reconsiderar la relación entre la naturaleza y el ser humano para, en lugar de economizar la naturaleza, ecologizar la economía". En "Sostenibilidad y desarrollo: La cooperación al desarrollo desde la perspectiva de la economía ecológica", en X Jornadas de Economía Crítica. ¿Alternativas al capitalismo?, Barcelona, 2006, pág. 1.

[2] "La clave está en desarrollar la economía turística sin que ello lleve aparejado el deterioro del entorno; potenciar simultáneamente la calidad de los servicios y del medio natural; se trata de buscar un punto de equilibrio entre evolución (de la economía) y conservación (de la naturaleza)", en BLANQUER CRIADO, D., Derecho del Turismo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pág. 161. En el mismo sentido, PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M., Régimen jurídico del turismo rural, Tribuna Fitur Jorge Vila Pradera. FITUR, Madrid, 2001, pág. 100.

[3] Una de las medidas de intervención sobre espacios turísticos sobreexplotados que las Leyes de Turismo han generalizado en todas las Comunidades Autónomas se concreta en la declaración de «zona o turística saturada» (bajo ésta u otra denominación similar), cuyo objetivo es reequilibrar el uso turístico de dichos espacios para que se conserven de una forma sostenible en beneficio de la pervivencia de los recursos y del mantenimiento de una actividad turística de calidad. En este sentido, la Ley Foral de Turismo de la Comunidad de Navarra establece en su art. 39 lo siguiente: "1. Con la finalidad de proteger de forma específica la calidad y mantenimiento sostenible en el tiempo de los recursos turísticos, la Administración de la Comunidad Foral podrá declarar determinadas áreas como saturadas o de especial densidad, ordenando las actividades turísticas a realizar en dicha zona. 2. Dicha declaración, que se efectuará previo informe de los municipios afectados, comportará la aprobación de un plan de ordenación de las actividades turísticas de la zona que, limitando el desarrollo de éstas, evite causar perjuicio a los recursos turísticos o el acceso a los mismos sin las debidas garantías de calidad".

[4] El concepto de capacidad de carga en relación con el uso sostenible de un territorio o recurso turístico es trascendental. Resulta muy interesante el trabajo realizado sobre este aspecto en las playas de la isla de Menorca situadas en Áreas Naturales de Especial Interés, recogidas en ROIG MUNAR, F.X., "Análisis de la relación entre capacidad de carga física y capacidad de carga perceptual en playas naturales de la Isla de Menoría", en Investigaciones Geográficas, núm. 31, págs. 107-118. Vid., igualmente, ECHAMENDE LORENTE, P., "La capacidad de carga turística: aspectos conceptuales y normas de aplicación", en Anales de Geografía de la Universidad Complutense, núm. 21, págs. 11-30.

[5] Vid. BLANQUER CRIADO, D., Op. Cit., págs. 163-167.

[6] Vid. BLÁZQUEZ SALOM, M., "Auditorías ambientales de destinos turísticos. Diagnosis territorial para el desarrollo de Agendas 21 locales", en Cuadernos de Turismo, núm. 8, págs. 39-59.

[7] Art. 14,e) Ley de Turismo de Cataluña..

[8] Por ejemplo, el art. 36 de la Ley de Turismo de Castilla y León incluye entre los principios de la planificación turística el desarrollo integral y sostenible.

[9] Declaración de Cork, Irlanda, sobre «Un medio rural con vida», adoptada en la Conferencia Europea sobre el Desarrollo Rural, celebrada en 1996.

[10] En la misma dirección se expresa la II Conferencia Europea sobre el Desarrollo Rural, celebrada en 2003, en Salzburgo: "La inversión en la economía rural y en las comunidades rurales en sentido amplio es crucial para aumentar el atractivo de las zonas rurales, promover el crecimiento sostenible y generar nuevas oportunidades de empleo".

[11] Afirma IZQUIERDO VALLINA, J., que las actividades agrarias no son suficientes para sostener a la población que reside en las áreas rurales y que "para revitalizar las zonas rurales será necesario diversificar sus economías. (...) La diversificación se entiende a partir del desarrollo de los recursos endógenos y también, de forma compatible y sin que genere deseconomías y efectos negativos, con la implantación de actividades económicas procedentes del exterior, que se localizan en el medio rural por razonas estratégicas -proximidad intermedia a núcleos urbanos, a vías de comunicación rápidas, calidad ambiental del entorno, etc.". En Manual para agentes de desarrollo rural, Mundi-Prensa, Madrid, 2005, pág. 273.

[12] En el documento «Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio» acordado por los Ministros de Ordenación del Territorio de la Unión Europea en Noordwijk, en 1997, efectuando un estudio de las diversas áreas rurales se afirma que "Otras áreas tienen algunos problemas en relación con la competitividad y buscan una diversificación de la base económica con el desarrollo de actividades alternativas tales como diversos tipos de silvicultura y turismo rural. La agricultura, el paisaje, el turismo y el medio ambiente natural se correlacionan y son interdependientes. Como consecuencia, la diversificación tiende a encontrarse en las áreas rurales con buenas condiciones ambientales, y paisajes atractivos, y situadas no demasiado lejos de las concentraciones de población, como, por ejemplo, el sur de Alemania, el centro de Francia y muchas áreas del sur de Europa".

[13] Vid. SANZ SALLA, C.O., "Los sujetos del turismo (...)", en GARCIA MACHO, R., ET. AL., Lecciones de Derecho del Turismo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, págs. 81-118 y PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M., Régimen jurídico del turismo rural, op. cit., págs. 102-115, entre otros.

[14] El principio de sostenibilidad está presente también en la política comunitaria a favor del desarrollo rural de los países en desarrollo. Así, en la Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas COM (2002) 429 final, de 25 de julio de 2002, sobre la «Lucha contra la pobreza rural» se incluye entre las acciones de apoyo a la reducción de la pobreza rural, la promoción de una gestión sostenible de los recursos naturales, en la que "la finalidad será determinar y fomentar las soluciones que beneficien a un mismo tiempo al entorno y a los pobres de las zonas rurales, y minimizar las posibles transacciones entre la protección ambiental y la reducción de la pobreza".

[15] Conforme establece el Convenio Europeo del Paisaje, aprobado por el Consejo de Europa el 20 de octubre de 2000, el paisaje es "Cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos".ecisamente - a evitar o funcionamento de uma cláusula geral, expressa ou implícita, de deveres (materialmente) fundamentais (ob. cit., p. 38).

[16] CÁNOVES VALIENTE, G., HERRERA JIMÉNEZ, L. Y VILLARINO PÉREZ, M., "Políticas públicas, turismo rural y sostenibilidad. Difícil equilibrio", en Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, núm. 41, pág. 202, ponen de relieve el apoyo de la Política Agraria Común al mantenimiento del paisaje: "En este sentido, la revalorización de la silvicultura, la reforestación con especies autóctonas, y por tanto, la conservación de los paisajes autóctonos, permiten potenciar actividades ganaderas, forestales y cinegéticas. Aunque tradicionalmente estas actividades han estado vinculadas a la complementariedad de las rentas agrícolas, el objetivo es integrarlas en una oferta más del turismo en espacio rural".

[17] Estas manifestaciones del paisaje rural son ensalzadas por los estudiosos de la evolución del turismo rural. Así, BIELZA DE ORY, V., afirma que "Nos quedan finalmente unos paisajes agrarios tradicionales que no se modernizaron, esos de montaña media, muchas veces, con bancales, con explotaciones en torno a casas de labranza dispersas, casas rurales tradicionales, que tienen su encanto paisajístico, y son capaces de atraer turismo rural". En "Desarrollo sostenible, turismo rural y parques culturales", en Cuadernos de Investigación Geográfica, núm. 25, pág. 32. Vid., igualmente, CÁNOVES VALIENTE, G., HERRERA JIMÉNEZ, L. Y VILLARINO PÉREZ, M., "Turismo rural en España: paisajes y usuarios, nuevos usos y nuevas visiones", en Cuadernos de Turismo, núm. 15, págs. 63-76.

[18] Sobre la protección del paisaje en la legislación urbanística, vid., MARTÍN MATEO, R., "La tutela del paisaje en la legislación del suelo", en Ordenación y gestión del territorio turístico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, págs. 481-504.

[19] FORONDA ROBLES, C., "Paisajes turísticos rurales de Andalucía", en Congreso Internacional Patrimonio, Desarrollo Rural y Turismo en el Siglo XXI, Vol. II., E.U. Francisco Maldonado, Sevilla, 2004, pág. 453.

[20] ALENZA GARCÍA, J.F., "La calidad de los paisajes naturales y rurales y su protección jurídica", en La calidad integral del turismo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003, pág. 101.

[21] Así, SERGIO GÓMEZ, E., expresaba que: "En el pasado, el concepto de desarrollo, asociaba la noción de progreso con la dirección de transformaciones que iban de la agricultura a la industria, de lo tradicional a lo moderno, de lo atrasado a lo próspero, en definitiva desde lo rural hacia lo urbano. El vector del progreso era unívoco y preciso. Más aún, se llegó a considerar que un país podía ser considerado como más desarrollado, mientras mayor fuera el grado de urbanización de su población". En "Nueva ruralidad (Fundamentos teóricos y necesidad de avances empíricos). Una mirada desde la sociología rural», en Revista de Desarrollo Rural y Cooperativismo Agrario, núm. 8, pág. 143.

[22] Sobre las limitaciones impuestas a los alojamientos rurales, vid. PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. Y MARTÍNEZ JIMÉNEZ, E., "Las empresas turísticas en el espacio rural", en Derecho Público del Turismo, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2004, págs. 264-268.

[23] Vid. SANZ DOMÍNGUEZ, C., Régimen jurídico del turismo en el espacio rural; Análisis y compendio normativo, Consejería de Turismo y Deporte de la Junta de Andalucía, Sevilla, 2002, págs. 78-79.

[24] Art. 1,2 Decreto 365/1983, de 4 de agosto, por el que se crea la modalidad de alojamiento turístico residencia-casa de payés.

[25] Vid. Decreto 191/2004, de 29 de julio, por el que se regulan los establecimientos de turismo rural de Galicia.

[26] Vid. PÉREZ RUBIO, J.A., "Turismo y medio ambiente: Factor humano y nuevos yacimientos de empleo en el medio rural", en Congreso de Derecho Administrativo Turístico, Universidad de Extremadura, Cáceres, 2002, págs. 25-26.