Retribuciones de los funcionarios en practicas
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 433-446 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 18 de noviembre de 2003 (ref.: A. G. Administraciones Públicas 5/03). Ponente: M.° Jesús Prieto Jiménez.
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1. En su escrito de consulta, la Abogacía del Estado en el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) expone los antecedentes de las cuestiones planteadas por el INAP en su petición de informe a esa Unidad en los términos siguientes:
Debido a la insuficiencia presupuestaria del INAP para atender el pago de las retribuciones de los funcionarios en prácticas en los términos previstos en el Real Decreto 456/1986, de 10 de febrero (dictado en virtud del mandato contenido en el artículo 19 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre), por dicho Organismo se tomó la iniciativa de modificar el citado Real Decreto con la finalidad de que los funcionarios en prácticas que ya estén prestando sus servicios remunerados en la Administración como funcionarios de carrera, interinos o como personal laboral fueran retribuidos por los organismos de procedencia de los mismos.
Como fruto de dicha iniciativa, se aprobó el Real Decreto 213/2003, de 21 de febrero, por el que se modifican los artículos 1 y 2 del citado Real Decreto 456/1986, de 10 de febrero, en el sentido indicado, es decir, los funcionarios en prácticas que tengan una relación previa con la Administración serán retribuidos por los órganos de procedencia de los mismos. Page 434
A la vista de este nuevo marco normativo, el INAP ha interpretado que el citado Real Decreto 213/2003 es aplicable a todas las Administraciones Públicas. Por el contrario, algunas Administraciones territoriales han considerado que el citado Real Decreto no resulta aplicable fuera de la Administración del Estado, declinando en consecuencia la responsabilidad en cuanto al pago de las retribuciones de los funcionarios en prácticas.
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Partiendo de los antecedentes expuestos, y tras expresar su parecer razonado sobre las cuestiones planteadas, la Abogacía del Estado en el MAP eleva a este Centro directivo consulta sobre el ámbito de aplicación del Real Decreto 456/1986, de 10 de febrero, modificado por el Real Decreto 213/2003, de 21 de febrero, entendiendo que: «las referidas cuestiones poseen especial relevancia en cuanto el INAP, en su petición de informe, nos comunica que si el ámbito de aplicación del Real Decreto 213/2003 se extiende únicamente a la Administración del Estado, ello generaría graves problemas presupuestarios al INAP por carecer de dotación presupuestaria suficiente para atender a sus obligaciones en materia de retribución de los funcionarios en prácticas.»
I. Para resolver la cuestión planteada por el INAP en relación con el ámbito de aplicación del Real Decreto 456/1986, de 10 de febrero, modificado por el Real Decreto 213/2003, de 21 de febrero, sobre retribuciones de los funcionarios en prácticas, la consulta formulada por la Abogacía del Estado en el Ministerio de Administraciones Públicas parte de deslindar el régimen general de retribuciones de los funcionarios en prácticas establecido en las normas reglamentarias precitadas y el régimen retributivo específico aplicable a los funcionarios en prácticas con habilitación de carácter nacional, contenido en el Real Decreto 117/1987, de 18 de septiembre, diferenciación que entiende necesaria en la medida en que las previsiones de este último conducen a una solución contraria a la establecida por los primeros.
En relación con el régimen retributivo general de los funcionarios en prácticas, la Abogacía del Estado en el MAP considera que el Real Decreto 456/1986 se circunscribe al ámbito estatal, pues no tiene carácter básico (al no haber incluido el legislador estatal el régimen retributivo de los funcionarios en prácticas dentro de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos contenidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública) ni puede, en consecuencia, sostenerse su aplicación a las Comunidades Autónomas (algunas de las cuales han regulado el régimen retributivo de sus funcionarios en prácticas, como la Comunidad Autónoma de Canarias a través del Decreto 130/1990, de 29 de junio) salvo en virtud del principio de suple- Page 435toriedad del Derecho estatal establecido en el artículo 149.3 de la Constitución, además de que la redacción literal del Real Decreto 213/2003, de reforma del anterior (que alude al «Departamento ministerial u Organismo al que estén adscritos los puestos de trabajo de origen»), parece indicar que la voluntad del Gobierno era circunscribir la aplicación de estas disposiciones a la Administración del Estado y los Organismos públicos adscritos a la misma.
Por el contrario, en el caso de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, la Abogacía del Estado del MAP recuerda que el legislador estatal ha regulado la selección, formación y el sistema de provisión de plazas de estos funcionarios en el marco de la legislación básica de régimen local (arts. 98 y 99 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local), por lo que considera que el Real Decreto 117/1987, de 18 de septiembre, sobre régimen jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, aprobado por el Gobierno en desarrollo de estos preceptos parece conformar, junto con los mismos, el régimen jurídico básico en esta materia (como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 1993 -art. 4.611-), además de constituir ley especial en la misma frente al carácter general del Real Decreto 456/1986, por lo que las previsiones contenidas en el artículo 21.3 del citado Real Decreto 117/1987 en relación con las retribuciones de los funcionarios en prácticas con habilitación nacional deben prevalecer sobre las que establece el artículo 2 del Real Decreto 456/1986 tras su modificación por el Real Decreto 213/2003.
A la vista del anterior planteamiento, conviene anticipar que este Centro directivo comparte, en lo sustancial y sin perjuicio de las matizaciones que se dirán, las conclusiones alcanzadas por la Abogacía del Estado en el MAP, en el sentido de considerar que las modificaciones introducidas en el Real Decreto 456/1986 por el Real Decreto 213/2003, en cuanto se refieren al órgano competente para efectuar el pago de las retribuciones de los funcionarios en prácticas, sólo se aplican en el ámbito de la Administración del Estado, y no son por ello de aplicación a los funcionarios en prácticas de otras Administraciones Públicas, como los de la Administración Local con habilitación de carácter nacional que realicen en el INAP los cursos de formación a que se refiere el Real Decreto 117/1987, pero tampoco a los funcionarios en prácticas de la Administración del Estado que ya estén prestando servicios remunerados como funcionarios de carrera o interinos o como personal laboral en otra Administración Pública, todo ello sin perjuicio de que los aspectos sustantivos del régimen retributivo de los funcionarios en prácticas que establece el Real Decreto 456/1986 y el Real Decreto 213/2003 que lo modifica puedan tener la consideración de básicos y ser, por ello, aplicables a todas las Administraciones Públicas.
II. Para alcanzar las conclusiones apuntadas en el fundamento anterior en relación con el ámbito de aplicación del Real Decreto 456/1986 y de las modificaciones introducidas en sus artículos 1 y 2 por el Real Page 436 Decreto 213/2003 conviene, ante todo, recordar que el rango reglamentario de estas normas no impide, de por sí, atribuir carácter básico al régimen retributivo de los funcionarios en prácticas regulado en las mismas como parte del régimen estatutario de los funcionarios públicos a que se refiere el artículo 149.1.18.a de la Constitución, ni constituye tampoco un obstáculo la reserva de ley establecida en el artículo 103.3 de la Norma Fundamental en relación con el Estatuto de los funcionarios públicos en la medida en que las normas reglamentarias se limiten a desarrollar y complementar una previa determinación legislativa.
En este sentido, conviene traer a colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la sentencia número 99/1987, de 11 de junio, que declaró inconstitucionales algunos preceptos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), por vulneración del principio de reserva de ley impuesto por el artículo 103.3 de la Constitución para la regulación del «Estatuto de los funcionarios públicos» y rechazó la invocada infracción del artículo 149.1.18 de la Constitución en base a la doctrina sentada por la anterior sentencia del Alto Tribunal número 85/1983, sosteniendo en su fundamento 3 que:
los artículos [...] 149.1.18.a de la misma Norma Fundamental no constituye(n), directamente, criterio(s) para resolver el problema de constitucionalidad que aquí se suscita, pues [...] tiene como objeto la ordenación de ámbitos competenciales, sin disponer nada, con carácter inmediato, sobre el modo de relación entre Ley y Reglamento y sin establecer, tampoco, reserva alguna en favor de la primera de estas fuentes.
[...] en el art. 103.3 de la Constitución se establece, efectivamente, una reserva para la regulación por Ley de diversos ámbitos de la función pública, entre los que se cuenta el "Estatuto de los funcionarios públicos". Esta materia queda, así, sustraída a la normación reglamentaria, mas no en el sentido de que las disposiciones del Gobierno no puedan, cuando así lo requiera la Ley, colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada, pues esta colaboración que, en términos de política legislativa, habrá de resultar pertinente en muchos casos, no será contradictoria con el dictado de la Constitución cuando la remisión al Reglamento lo sea, estrictamente, para desarrollar y...
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