Retos de la calidad de los servicios en el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia
| Autor | Mª Carmen Sánchez Pérez |
| Cargo | Profesora Titular de Trabajo Social. Universidad de Castilla-La Mancha. |
| Páginas | 135-154 |
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De los múltiples análisis que permite la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, nos planteamos, desde la óptica de la calidad, profundizar en las implicaciones que tendrá el desarrollo de la Ley en relación con las garantías que ha de ofrecer el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante, SAAD). Reflexionaremos sobre el concepto de calidad y las medidas que se proponen, tanto en las prestaciones y servicios del SAAD, como, en general, en el Sistema de Servicios Sociales, en los diferentes ámbitos de gestión (pública, privada, tercer sector). Analizaremos el distinto punto de partida en el que se encuentran los servicios sociales especializados y los servicios sociales básicos.
Hablar de calidad implica asumir una perspectiva de evaluación y reflexionar sobre cómo se interviene, qué personas acceden a los servicios y quiénes se deberían hacerlo, si lo que se hace responde a las demandas y expectativas de los ciudadanos y si con nuestra intervención estamos garantizando sus derechos.
Cuando se afronta un análisis que podríamos denominar "selectivo" de la Ley 39/06, buscando la perspectiva de la calidad que ésta nos ofrece, cabe diferenciar tres dimensiones de estudio, estrechamente relacionadas e interdependientes:
Por un lado, encontramos las menciones a la calidad como principio inspirador de la Ley, íntimamente relacionada con los derechos que se reconocen a las personas en situación de dependencia.
Otra dimensión, relaciona la calidad con la evaluación del funcionamiento del sistema, que debe de garantizarse por la Administración y exige el desarrollo de pro-Page 136cedimientos de coordinación, intercambio de información, sistemas comunes de recogida de información y registro, etc.
Finalmente, la calidad se plantea desde la perspectiva del cumplimiento de determinadas condiciones y estándares que la Administración debe de vigilar, mediante sistemas de acreditación e inspección y, en caso de incumplimiento, de infracción y sanción.
Desde la Exposición de Motivos, la alta calidad se plantea como uno de los tres criterios establecidos por la Unión Europea para las políticas de dependencia1. Por ello, en la configuración del modelo a desarrollar en España, se opta por: promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, garantistas y plenamente universales. (Ley 39/06:44143).
Entre los principios inspiradores de la Ley (Art. 3), encontramos de un modo explícito la mención a la calidad, accesibilidad y la sostenibilidad. Podemos considerar un gran avance el reconocimiento de la calidad del sistema como principio inspirador de la norma. Otros principios inspiradores de la norma hacen referencia a:
- Condiciones de acceso al sistema: universalidad, igualdad y no discriminación, equidad, accesibilidad.
- Tipo de atención a recibir: atención integrada e integral, personalización de la atención, adecuación de las medidas, fomento del mayor nivel de autonomía, permanencia en el entorno, perspectiva de género, participación, calidad.
- Actuaciones a desarrollar por las Administraciones: transversalidad, coordinación de servicios sociales y sanitarios, cooperación, sostenibilidad, carácter público, participación de la iniciativa privada y el tercer sector.
Cabría considerar este listado de principios como "vectores de análisis" de la calidad del sistema, ya que una evaluación de su calidad implicaría analizar en qué medida los servicios del SAAD los hacen efectivos y materializan.
Finalmente, entre los objetivos de las prestaciones de dependencia (recogidos en el artículo 13), también se insiste en la relevancia de que las personas dependientes tengan una existencia autónoma, así como su incorporación activa en la vida comunitaria, buscando siempre "proporcionar un trato digno en todos los ámbitos de su vida personal, familiar y social".
Tal es la importancia que se quiere conceder a la calidad, que la Ley dedica uno de sus tres Títulos (Título II), a regular las medidas para asegurar la calidad y la eficacia del Sistema. Hemos de tener en cuenta que a Ley hace referencia a dos perspectivas de la calidad, íntimamente relacionadas entre sí: 2.a. La calidad en el empleo: profesionalidad y formación. 2.b. La calidad en los servicios, prestaciones, centros.
Nos detendremos brevemente sobre la primera de las cuestiones, para profundizar después en la calidad de los servicios.
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El estudio de la calidad de vida en el trabajo y la relación que ésta tiene sobre la calidad de los servicios es uno de los aspectos que se han ido incorporando a las evaluaciones de calidad2. Por ello, a la hora de conocer la calidad de un servicio, no se puede omitir la evaluación de las condiciones laborales de las personas encargadas de su desarrollo.
La Ley 39/06, teniendo en cuenta esta faceta esencial de la calidad de los servicios y de la calidad de vida, plantea la necesidad de atenderla, promoviendo la calidad en el empleo y la profesionalidad, exigiendo la cualificación y la formación, básica y permanente, tanto de aquellas entidades que aspiran a gestionar prestaciones o servicios del SAAD, como para los profesionales y cuidadores que lo vengan haciendo3.
Antes de adentrarnos en las medidas que la Ley establece para garantizar la calidad del sistema, nos esforzaremos por explicitar el concepto de calidad que se desprende de la lectura de la norma.
Podríamos recurrir a cualquiera de las definiciones que, sobre el concepto de "calidad", se vienen utilizando en la bibliografía sobre el tema4, pero he preferido buscar (y "entresacar") el sentido que la Ley le otorga. Para ello, extraeremos diversos elementos regulados en la Ley que nos hablan tanto del tipo de servicios que se desea desarrollar, como de los instrumentos para conseguir su existencia en lo que se entiende como un marco de calidad.
Desde la Exposición de Motivos, la Ley describe el tipo de servicios que desea poner en marcha. Esa aspiración determinará los parámetros de calidad de los mismos en la medida que, como hemos comentado anteriormente, cualquier evaluación de la calidad buscará conocer hasta qué punto lo que se planteaba como deseable se ha materializado.
Se busca fundamentar al SAAD en un marco estable de recursos y servicios, que permitan hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad. Es esencial para ello una financiación suficiente, sostenida y garantizada, optimizando los recursos públicos y privados existentes, con una fuerte cooperación y coordinación.
Se parte del reconocimiento del derecho subjetivo de ciudadanía y se aspira a desarrollar un modelo de atención integral, innovador y abierto a la participación activa de sus principales protagonistas: las personas en situación de dependencia y sus familias5.
Además de los ya mencionados, la Ley reconoce como derechos de estas personas (art. 4): el disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales, con pleno respeto de su intimidad y dignidad6. A Page 138 modo de concreción de estos derechos, se menciona la necesidad de que los usuarios/as:
- Reciban información completa y continuada en términos comprensibles y accesibles.
- Sean advertidos/as de si los procedimientos pueden ser utilizados en un proyecto docente o de investigación y la autorización previa.
- Tengan garantizado el respeto a la confidencialidad en la recogida y el tratamiento de los datos.
- Puedan decidir (en la medida de sus capacidades) sobre la intervención a desarrollar. A lo largo del Título II, se van introduciendo de un modo más específico, conceptos vinculados con la calidad que nos hablan de la concepción que se tiene sobre la misma. Así, se relaciona con:
- El aseguramiento de la eficacia de las prestaciones y servicios.
- La fijación de criterios comunes de acreditación de centros.
- El desarrollo de planes de calidad (en el marco de calidad de la Administración General del Estado)7. También en relación con la puesta en marcha de un Sistema de calidad, se encomienda al Consejo Territorial8 el establecimiento de:
- Criterios de calidad y seguridad.
- Indicadores de calidad para la evaluación, la mejora continua y el análisis comparado.
- Guías de buenas prácticas.
- Cartas de servicios.
Así mismo, ha de ser el Consejo Territorial el que acuerde los estándares esenciales de calidad para cada uno de los servicios que conforman el Catálogo (Art.35.1).
En cuanto a los centros residenciales, la Ley establece que "habrán de disponer de un reglamento de régimen interior, que regule su organización y funcionamiento, que incluya un sistema de gestión de calidad y que establezca la participación de los usuarios" (Art. 35.2).
El último elemento que se introduce en el análisis de la calidad y eficacia del SAAD es el sistema de información. Sobre éste, la Ley establece que será el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (a través del organismo competente, que no determina), el encargado de establecerlo. Sus objetivos serán garantizar la disponibilidad de la información y la comunicación recíproca entre las Administraciones Públicas, así como la compatibilidad y articulación entre los distintos sistemas.
Nuevamente el Consejo Territorial del SAAD tendrá un importante papel en el establecimiento de los objetivos y contenidos de este sistema, si bien la propia Ley establece como información esencial del Sistema en relación al catálogo de servicios (Art. 37.2) la siguiente: "población protegida; recursos humanos; infraestructuras; resultados obtenidos; calidad en la prestación de servicios".
Se plantea además, la posibilidad de realizar estadísticas en materia de dependencia, Page 139 tanto para fines estatales, como de interés general supracomunitario o las requeridas para dar respuesta a otros compromisos con organizaciones supranacionales e internacionales.
La propuesta de un sistema general de información que realiza la Ley, presenta semejanzas con el desarrollo del SIUSS (Sistema de Información de Usuarios9) y de la ficha social en el ámbito de los servicios sociales.
A iniciativa del Consejo General de Colegios de Diplomados en Trabajo Social de 1985 y posteriormente del entonces Ministerio de Asuntos Sociales, se diseñan unos modelos de ficha e informe social, para su implantación en los Servicios Sociales10. Actualmente informatizado, el SIUSS establece como niveles para el intercambio de información: las Unidades de Trabajo Social -UTS- (donde el Trabajador/a Social realiza la toma de datos y desarrolla su contenido); los Centros de Servicios Sociales (que reciben los datos de la UTS para sus propias explotaciones); la Comunidad Autónoma (que recibe los datos del Centro de Servicios Sociales para las explotaciones sobre su territorio) y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (que recibe los datos de las Comunidades Autónomas y realiza las explotaciones a nivel estatal. Cuando se vuelcan los datos de todo el territorio, se procede a su tratamiento y explotación estadística para obtener resultados sobre el perfil de los usuarios de Servicios Sociales y de cada una de las prestaciones básicas, sobre las demandas y su evolución temporal y sobre las intervenciones profesionales y recursos aplicados. Con esta información, cabría realizar estudios de necesidades y recursos para la reordenación e implantación de recursos sociales, así como evaluaciones sobre el sistema.
Muy relacionado con este último aspecto, no podemos dejar de mencionar las potencialidades de las nuevas tecnologías de la información (sometidas a las condiciones establecidas por la L.O. 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal), consideradas en la Ley (Art. 38) fundamentales para el intercambio de información en el SAAD.
En definitiva, podemos afirmar que el planteamiento de la Ley en cuanto a la garantía de la calidad del sistema, pasa por el uso de determinados instrumentos y herramientas (indicadores, guías de buenas prácticas), en el marco de los planes de calidad ya existentes en la Administración, para la realización de una adecuada evaluación; el uso de criterios comunes permitirá un análisis comparado.
Sus objetivos últimos son: asegurar la eficacia, garantizar la seguridad y la aspiración a una mejora continua.
Antes de avanzar en el análisis de la calidad, nos detendremos un momento para recordar cuáles son los servicios, prestaciones, centros, establecidos en la Ley y, por tanto, objeto de cualquier intervención en calidad sobre el SAAD.
Uno de los mayores logros de la Ley ha sido el enunciar un catálogo de servicios, reconocidos como derechos. Este catálogo se recoge en el art. 15 y se concretan en: servicios de pre-Page 140vención de las situaciones de dependencia y de promoción de la autonomía personal, teleasistencia, servicio de ayuda a domicilio, centros de día y de noche, servicio de atención residencial.
Junto al catálogo de servicios del art. 15, la Ley establece (aunque de modo excepcional), la prestación de servicios no profesionales (integrados en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas mediante la Disposición Adicional Quinta de la Ley11).
Aun conociendo las dificultades que entraña cualquier intento de establecer tipologías, cabría analizar dicho catálogo desde el punto de vista de la calidad de los servicios, a partir de una triple perspectiva12:
- Clasificándolos según la tipología de servicios sociales establecida en las distintas normas autonómicas de servicios sociales (servicios sociales básicos -de atención primaria, generales- y servicios sociales de atención a colectivos -especializados, secundarios-).
- Clasificándolos a partir de los objetivos que persiguen, siendo unos más claramente de carácter preventivo-integrador y otros más de tipo asistencial (no sin aclarar que parto de la idea de que los objetivos vienen determinados más por el tipo de intervención que se proponga -en este caso, recogida en el Programa Individual de Atención-, que por el tipo de servicio en sí mismo).
- Clasificándolos en función del responsable de su prestación. Así, vamos a encontrar en el SAAD la prestación de servicios públicos, concertados con entidades privadas (sin o con ánimo de lucro) y prestados desde el ámbito privado (tercer sector, mercantil y no profesionalizado).
Según se pone de manifiesto en el Texto, el SAAD se imbrica en el sistema de servicios sociales pre-existente:
"Se trata ahora de configurar un nuevo desarrollo de los servicios sociales del país que amplíe y complemente la acción protectora de este sistema, ... potenciando el compromiso de todos los poderes públicos en promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, ... El Sistema de Atención de la Dependencia es uno de los instrumentos fundamentales para mejorar la situación de los servicios sociales en nuestro país..." (Exposición de motivos,2); "... integración de las prestaciones establecidas en esta Ley en las redes de servicios sociales de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de las competencias que tienen asumidas... "; (Art.3.o); "Los servicios del catálogo del artículo 15 se prestarán a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas Comunidades Autónomas" (Art.14.2)
Por tanto, hablar de calidad en el SAAD, implica inevitablemente plantearse la calidad en el Sistema de Servicios Sociales, tanto en su nivel primario como secundario. De otro modo ¿qué sentido tendría pensar en térmi-Page 141nos de calidad del servicio tan solo para una "parcela" del sistema?
Es de sobra conocido que la gestión de calidad se está implantando con fuerza en todos los ámbitos económicos y sociales, partiendo del sector industrial y llegando al de los servicios. Más recientemente, la nueva gestión de los servicios públicos, que intenta compatibilizar sus objetivos sociales con una atención al usuario de mayor calidad, ha introducido planteamientos y estrategias de gestión de calidad en la administración pública (Martinez-Tur, 2001:9). Tardíamente, frente a otros sistemas de bienestar social (como educación o sanidad), la calidad ha llegado también a los servicios sociales13.
En materia de acción social, se ha producido un mayor desarrollo en la gestión de calidad en los servicios sociales especializados (tercera edad y discapacitados, especialmente) y en organizaciones no gubernamentales, que en los servicios sociales básicos públicos. La causa de este menor desarrollo puede deberse a su carácter de servicio público14, que lo aproxima a las corrientes relativamente recientes de gestión de calidad desde las administraciones públicas15. Sin embargo, los servicios sociales especializados, al ser ofrecidos en muchas ocasiones por empresas privadas con ánimo de lucro, ya vienen desarrollando una tradición, desde una perspectiva mercantil, de sistemas de gestión de calidad.
Hemos de ser conscientes de este diferente punto de partida y, aunque vamos a mencionar algunas iniciativas pioneras de gestión de calidad en los servicios sociales básicos (y en la evaluación de la calidad de algunos servicios concretos, como el de ayuda a domicilio16), hemos de tener en cuenta que el esfuerzo a realizar en materia de gestión de calidad desde el nivel primario de atención, ha de ser muy importante.
En cuanto a la clasificación de los servicios en función del objetivo que persiguen, me permito plantear un interrogante: ¿se puede pensar en un mismo tipo de evaluación de calidad para un servicio orientado a la prevención- integración que para otro orientado a la asistencia? Bajo mi punto de vista, cualquier evaluación de calidad va a seguir unos Page 142 procesos y elementos comunes17. Sin embargo, a la hora de pensar en la consecución de resultados, los servicios asistenciales pueden permitir un análisis más directo (más "tangible", cabría decir), que aquellos que se plantean alcanzar metas en las que es difícil llegar a determinar cuál ha sido el/los agentes determinantes del logro/fracaso, el grado de incidencia de nuestra intervención, etc.
Como venimos observando, la subjetividad juega un papel muy importante en la evaluación de la calidad (como en muchos otros procesos de la intervención social). Por ello, uno de los primeros objetivos en el análisis de calidad se orienta a reducir la incertidumbre sobre los elementos más abstractos y a determinar los criterios y una metodología común que permitan un análisis comparado.
Pienso que no cabe duda de las diferencias que pueden existir en la prestación de un servicio desde unos u otros ámbitos. La profesionalización, el nivel de formación, el salario, el tipo de relación contractual, la estabilidad en el empleo, el clima laboral, etc. serán totalmente diferentes en cada uno de ellos. Ya hemos hecho mención a la consideración que la Ley realiza a la calidad en el empleo, pero la cuestión que ahora nos ocupa nos lleva a preguntarnos si se pueden evaluar las mismas dimensiones de la calidad en unos y otros espacios.
El espíritu de la Ley nos lleva a pensar que la exigencia de calidad no tiene excepciones, por lo que, siendo conscientes de las diferencias que nos vamos encontrar, hemos de acudir de nuevo a la aspiración que la ley propone y desarrollar el análisis desde una perspectiva de mejora continua, que será un largo camino para algunos/as prestadores/as del servicio y un camino "ya trillado" para otros. Veamos hasta qué punto.
Desde finales de los años noventa, el Ministerio de Administraciones Públicas está desarrollando un Plan de Calidad orientado a la Administración General del Estado. Este Plan consiste, fundamentalmente, en desarrollar tres tipos de iniciativas diferentes: la elaboración de Cartas de Servicios, la auto evaluación de las unidades y servicios administrativos y los Premios a la Calidad y a las Mejores Prácticas (Cánovas y Pardavila, 2004).
Recientemente se ha creado la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos), que, de acuerdo con un nuevo modelo de gestión pública, busca mejorar los servicios públicos y el conocimiento de los efectos en la sociedad de las políticas y programas públicos18.
También en la Administración Autonómica se están desarrollando numerosas iniciativas, a través de diferentes organismos de gestión. Algunas Comunidades autónomas, como la de Madrid, la valenciana, la catalana, así como la vasca, están introduciendo políticas de gestión de calidad en los servicios sociales.
En el ámbito de las Corporaciones Locales, cabe destacar las propuestas y acciones de la Comisión de Calidad, en la Federación Española de Municipios y Provincias Page 143 (FEMP), así como las experiencias de algunos ayuntamientos implicados en la gestión de calidad de los servicios sociales como los de Barcelona, Guetxo, Esplugas de Llobregat, Alcobendas, Madrid, Alcázar de San Juan, etc.19. Salvo contadas excepciones, es difícil encontrar iniciativas que no sean parciales y poco constantes en el tiempo20.
En los últimos años, algunas ONGs españolas han desarrollado sistemas de calidad sobre la base de algunos de modelos como las normas ISO y EFQM. A raíz de algunas experiencias pioneras y aisladas, se están impulsando por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales dos grandes líneas de actuación (Garau 2005, 2002):
- La dirigida a crear un sistema de calidad propio de las ONG, la llamada ONGconcalidad21. El sistema, se basa en la Norma ONGconcalidad y otorga mucha importancia a la Gestión por Procesos. Ha sido adaptada a las peculiaridades de las ONG de servicios sociales, comparable a las normas ISO y con elementos innovadores del modelo europeo de gestión de calidad EFQM (Garau, 2002:2). El objetivo último es establecer una norma que permita la certificación de las entidades. Dicha norma se fundamenta en siete pasos: Preparación para la implantación (comprometerse, organizarse y formarse); implantación del sistema (adaptarse y mejorar) y asegurar el cumplimiento y acreditación ante terceros (auditándose internamente y externamente).
- La impulsada por el Consejo de ONG, dirigida a la elaboración, para su posterior aprobación y desarrollo, de un Plan Estratégico de la Calidad para las ONG.
Las iniciativas en este creciente sector de actividad empresarial se encuentran concentradas principalmente en los servicios residenciales o de ayuda a domicilio para las personas mayores, sector de los servicios sociales donde más ha penetrado la actividad empresarial con ánimo de lucro. En la mayoría de los casos, los procesos iniciados están orientados hacia la implantación de la Norma ISO.
También se deben tener en cuenta las iniciativas de empresas privadas relacionadas con el auge de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC), que desarrollan programas con fundaciones o con asociaciones no lucrativas22. El modelo de gestión de RSC propone conjugar las expectativas de los distintos grupos de interés concurrentes en la actividad empresarial, lo que permitirá mejo-Page 144rar la anticipación de los riesgos y crear un valor para la empresa. (Lafuente, 2003).
Si recordamos nuestro esquema de análisis inicial23, la tercera perspectiva del análisis de la calidad a realizar es la del cumplimiento de determinadas condiciones y estándares que la Administración debe de vigilar, mediante sistemas de acreditación e inspección y, en caso de incumplimiento, de infracción y sanción.
En relación a esta última dimensión de análisis, podemos hablar de los diferentes modelos de gestión de calidad que se han venido implantando.
Partimos del ya citado hecho de que la calidad es un término técnico, abstracto (implícitamente carece de fórmulas, pero se aspira a convertirlo en una magnitud cuantificable), pero que sin embargo está de moda y se está implantando como una "consigna", prácticamente imprescindible. Se intenta "matematizar" la calidad (de los servicios o cualquier otro ámbito), mediante el establecimiento de un sistema de puntaje.
En ese intento de buscar una definición de calidad que la haga más operativa y permita estudiarla y analizarla, se puede hablar de tres niveles de la calidad: esperada, programada y realizada (MAP, 2006:12), que se relacionarían así:
El óptimo de la prestación se obtendría al coincidir los tres niveles de calidad. La calidad programada y realizada se puede analizar desde la entidad prestadora del servicio un modo "objetivo" (a través de indicadores, autoevaluación, etc.). Sin embargo, resulta más complicado conocer las expectativas y percepciones de los usuarios sobre el servicio.
Para analizar estas dimensiones de la calidad, son varios los modelos o sistemas que se han ido desarrollando, provenientes de múltiples ámbitos. Pese a su diversidad, cabe sintetizar sus aspectos comunes más relevantes (Garau, 2002:8):
-
Están basados en unas normas que implican unas buenas prácticas (algunas, obligadas por las leyes, otras aconsejadas por expertos, otras, consideradas positivas por un importante número de organizaciones).
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-
Exigen una persona de la organización responsable de la calidad y el cumplimiento de las normas.
-
Han de ser examinados por alguien externo a la organización para conseguir el reconocimiento de que las normas se cumplen.
Así mismo, la mayoría de las normas desarrolladas por los modelos de calidad recogen los siguientes aspectos:
- Planificación de las actividades mediante objetivos e indicadores de calidad.
- Desarrollo de acciones mediante procedimientos y documentos de trabajo.
- Control y análisis de las acciones desarrolladas y la satisfacción de los destinatarios.
- Corrección de las desviaciones.
Los modelos que mayor repercusión y desarrollo están teniendo en el ámbito de los servicios sociales, son:
La norma ISO 9001, ofrece un conjunto de reglas de carácter social y organizativo para mejorar y potenciar las relaciones entre los miembros de una institución. Su objetivo último es mejorar las capacidades y rendimiento de la organización, y conseguir así un aumento de la calidad final del producto. La norma ISO 9001:2000 es una guía que orienta para ordenar las actividades de las organizaciones privadas o públicas, a partir del desarrollo de sistemas de gestión de la calidad certificables. Ello implica, por una parte, contar con un método de trabajo que facilite a la organización la mejora continua y, por otra, contar con un sello de calidad emitido por un organismo de certificación, si se demuestra ante éste que se cumplen con todos los requisitos de la mencionada norma. Por lo tanto, la calidad de la gestión en este modelo, se sustenta en prácticas normalizadas definidas por procedimientos específicos, para lograr que los productos y servicios de la organización mejoren día a día en la búsqueda de la satisfacción del ciudadano.
En el año 2000 se produjo un cambio en la norma ISO 9001, adaptándola a la nueva concepción de Gestión por Procesos y convergiendo con un movimiento paralelo de renovación del modelo de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (en adelante EFQM), buscando ofrecer a las organizaciones públicas y privadas herramientas de gestión más sólidas y efectivas. Hay que tener en cuenta que las primeras ISO 9000 estaban pensadas con la lógica de los departamentos típicos de una fábrica: compras, diseño, producción, ventas, etc., mientras que la nueva norma ISO se basa en el enfoque de gestión por procesos.
Existe otra norma, la ISO 9004, diseñada de un modo complementario a la ISO 9001. Aunque tienen un objeto y un campo de aplicación diferente, comparten una estructura similar. Mientras que la norma 9001 se centra en la eficacia del sistema de gestión de calidad para dar cumplimiento a los requisitos del cliente, la norma 9004 orienta sobre un rango más amplio de objetivos de un sistema de gestión de calidad. Por eso, esta última se recomienda como una guía para organizaciones cuyos directivos deseen ir más allá de los requisitos de la norma ISO 9001, persiguiendo la mejora continua del desempeño, la eficacia global de la organización y su eficiencia. Sin embargo (de ahí su menor uso), no tiene la intención de ser utilizada con fines contractuales o de certificación (AENOR 2003:140).
En cuanto a la aplicación de esta norma en el ámbito de los servicios sociales, encontramos algunas dificultades para su adaptación24, ya que la norma ISO 9001 pro-Page 146viene de la empresa privada y es excesivamente genérica, al querer ser válida para cualquier tipo de organización. Por tanto, encontramos que en la aplicación de esta norma a los servicios sociales no se da, en muchas ocasiones, el supuesto de que parten muchas aplicaciones de gestión por procesos, como es la existencia de una estructura funcional claramente establecida. Así mismo, el carácter relacional de los procesos operativos clave en los servicios sociales dificulta su estandarización.
La idea básica del Modelo EFQM de excelencia es proporcionar a las organizaciones una 25herramienta de mejora de su sistema de gestión. La herramienta no es normativa ni prescriptiva: no dice cómo hay que hacer las cosas, respetando así las características de cada organización y la experiencia de sus miembros. Tiene como objetivo ayudar a las organizaciones (empresariales o de otros tipos) a conocerse mejor a sí mismas y, en consecuencia, a mejorar su funcionamiento. Para mejorar, es necesario conocer primero la situación actual y, para ello, es útil tener una guía que lleve a examinar de forma sistemática todos los aspectos (o criterios) del funcionamiento de la organización. También es muy importante en el modelo la gestión por procesos.
Los conceptos fundamentales que subyacen al modelo son: la orientación hacia los resultados y hacia el cliente, el liderazgo y la constancia, la gestión por procesos y hechos, el desarrollo y la implicación de las personas, el aprendizaje y la mejora continua , la colaboración y la responsabilidad socia .
En el llamado modelo de calidad para las administraciones públicas, conocido por las siglas de CAF (Marco Común de Evaluación), la gestión de calidad también se vertebra en la gestión de procesos. Comparado con el modelo EFQM, en el que se inspira totalmente, el CAF es un modelo "ligero", especialmente idóneo para obtener una primera impresión de cómo actúa una organización26.
El modelo de ciudadanía ha sido creado por el Observatorio para la Calidad de los Servicios Públicos (CSP), tras estudiar la estructura y las ideas de los modelos de calidad más relevantes. Más allá de su actual y original función como modelo de evaluación para la valoración de candidaturas al Premio Ciudadanía, está siendo utilizado por instituciones y expertos como instrumento para la evaluación de servicios públicos y como modelo hacia la excelencia. Según sus creadores (Observatorio Calidad Servicios Públicos, 2004:4), se ha configurado como un instrumento general de autoevaluación, especialmente interesante para las organizaciones públicas que comienzan con procesos de calidad, antes de usar modelos de mayor complejidad. Comparte principios, valores y similitud de contenidos con el modelo EFQM e ISO. Entre sus elementos más característicos, cabe resaltar su compromiso con la orientación al cliente/ ciudadano y lo que denomina "conectividad" (necesidad de establecer puentes entre los propios servicios de una organización y con las otras administraciones, para superar fracturas competenciales).
Este modelo ofrece un marco de actuación para las organizaciones que se inician en la Page 147 utilización de la evaluación como estrategia de mejora, con el objetivo de incorporarse posteriormente a modelos más complejos como EFQM o CAF. Se considera, por tanto, un primer paso en el proceso de mejora en la gestión. En función de los resultados obtenidos tras la evaluación mediante el modelo EVAM, se proponen tres fases para que las organizaciones inicien sus actuaciones, de forma secuencial y estructurada. Éstas son:
Incluye las primeras actuaciones a afrontar, cuya responsabilidad corresponde a los directivos/ responsables de la organización. Estas primeras actividades están alineadas con el eje "Política, planificación y estrategia a través del liderazgo" de este modelo.
En la que se articulan las acciones a llevar a cabo por la organización en relación con la gestión de sus procesos y la gestión de sus recursos, tanto materiales como personales.
En la fase final se presentan diversas actuaciones a realizar simultáneamente con el fin de: implicar a las personas de la organización a través de la comunicación; identificar y gestionar otros grupos de interés para proporcionar un valor añadido a la organización (alianzas); articular el enfoque a resultados y la mejora continua en la organización a través del establecimiento de mediciones.
Una vez realizada la evaluación de las organizaciones conforme al Modelo EVAM, y como culminación de la misma, las organizaciones evaluadas pueden solicitar de forma voluntaria al Ministerio de Administraciones Públicas la certificación del nivel de excelencia alcanzado y la concesión de un sello, conforme a lo establecido el artículo 23 del Real Decreto 951/2005.
El sistema de indicadores es una forma de empezar a introducir la gestión de calidad en aquellos procesos que una organización considera prioritarios y en aquellos aspectos que considera claves. Todas las partes implicadas (gestores, empleados, clientes y expertos), definen los indicadores apropiados y los niveles que se han de llegar a lograr (Sunyol, 2002).
El modelo más introducido en los Servicios Sociales es el que desarrolla en España, sobre todo en Cataluña, la Fundación Avedis Donabedian, siguiendo las pautas sanitarias28. Esta metodología se encuentra vinculada a los modelos de calidad desarrollados por la Joint Comision norteamericana (Garau, 2005: 47-48).
También en la publicación que la Generalitat Valenciana ha realizado sobre buenas prácticas (2005: 179), se resalta la importancia de establecer indicadores y estándares que incluso puedan medir elementos intangibles, como la satisfacción de las personas con el servicio. Sin embargo, suele ser complejo decidir cuál es el estándar (nivel del indicador que se considera aceptable), porque no haya cliente que conteste, o sea un indicador muy complejo o muy técnico. En estos casos, es bueno recurrir a la experiencia de ir probando o ver qué hacen otros que ya la tienen.
Otros posibles índices en el campo de los servicios sociales, son (Fernández-Villarán, 2003:101):
- Índice de la satisfacción del cliente: ha de definir la necesidad real del usuario y la adecuación entre la necesidad real y la expresada.
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- Indicador de conformidad con los servicios o productos.
- Indicador de disfunciones de procesos, ya que la calidad del proceso es necesaria (aunque no suficiente) para la calidad del servicio final.
Independientemente de que sean éstos los modelos más utilizados, debemos tener en cuenta que, en ocasiones, sólo ofrecen orientaciones para que cada entidad pueda desarrollar modelos propios, ajustados a sus necesidades. En el caso del SAAD, se han mencionado anteriormente las implicaciones para la evaluación que un sistema de registro de información ofrece, así como las posibilidades para un estudio de la calidad del sistema. Así mismo, uno de los aspectos más importantes en el desarrollo de la Ley es el de la coordinación de los distintos organismos y niveles de la Administración29, por lo que tal vez sea necesario articular en el SAAD metodología propia para estudiar el grado de colaboración entre las diversas administraciones publicas competentes en materia: educativa, sanitaria, laboral, asuntos sociales; y de éstas con: universidades30, sociedades científicas, organizaciones profesionales y sindicales, patronales y tercer sector.
Para finalizar, no podemos dejar de mencionar el papel que desempeñan los servicios de inspección de las Comunidades Autónomas en la garantía de funcionamiento del sistema. Éstos deberán observar tanto el cumplimiento de estándares, como la garantía de los derechos de los usuarios (Art. 43 e-i), si bien se reconoce una diferente consideración en las sanciones, según se trate de cuidadores o proveedores de servicios.
Tras este recorrido por cuestiones relacionadas con la calidad y la consideración que de la misma realiza la Ley 39/06, me atrevo a dejar apuntados algunos interrogantes que, probablemente, sólo el tiempo y el desarrollo de la Ley podrán responder.
- ¿Se producirá una desigualdad en cuanto a los niveles de calidad en relación a los tres niveles de protección que la Ley establece: mínima, complementaria y adicional? Parece evidente que los criterios de calidad establecidos por la Comisión Territorial serán consensuados y contarán con la aprobación de las Comunidades Autónomas que, en principio, pueden implantarlos en su nivel adicional. La incertidumbre es hasta qué punto esos potenciales niveles complementarios y adicionales no pueden ahondar una desigualdad interterritorial que ya ponía de manifiesto el CES en su informe de 199631.
- ¿Será la Administración capaz de conseguir el nivel de coordinación en todas las áreas que la Ley establece (intercambio de información, planificación, oferta de prestaciones y servicios, etc.), tanto entre los diferentes departamen-Page 149tos implicados (especialmente los del ámbito sociosanitario), como entre los diferentes niveles administrativos? ¿Cómo se evaluará y determinará la calidad de la misma?
- Y, en una dimensión más concreta,
¿cómo se evaluará la calidad de los servicios que, aunque considerados de carácter excepcional, la Ley de Dependencia reconoce a través de prestaciones económicas (cuidados en el entorno familiar, apoyo a cuidadores no profesionales y asistencia personal32? ¿Se conseguirá implantar un sistema estatal de información? ¿Cómo se evaluará la calidad de los servicios de promoción, orientados a prevenir la dependencia?
No cabe duda de que nos enfrentamos a un tema complejo en un contexto complejo: en todo el proceso intervienen múltiples agentes y las expectativas de los usuarios son crecientes y cambiantes.
La perspectiva de la mejora continua debe servir para emprender evaluaciones en las que encontremos evidencias sobre nuestra intervención, dirigidas no sólo a aprender de lo que hacemos, sino también a reflexionar sobre cómo cambiarlo en una dimensión de mejora continua. Se trata de una necesidad que, por encima de modas o de exigencias, siempre está ahí: la de hacer cada vez mejor las cosas.
Hablar de calidad implica mirar al presente, analizado los condicionantes del pasado, pero sobre todo, mirando al futuro. Al evaluar, hemos de tomar conciencia de lo que somos, pero sin perder la perspectiva de cómo nos gustaría llegar a ser.
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[1] La Unión Europea decidió tres criterios que debían regir las políticas de dependencia de los Estados miembros: universalidad, alta calidad y sostenibilidad en el tiempo (Ley 39/06:44142).
[2] Véase, entre otros, Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales (2000): Encuesta de calidad de vida en el trabajo. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid.
[3] El texto de ESCUDERO RODRÍGUEZ (2007): La calidad del empleo del nuevo sistema para la autonomía personal y la atención a la dependencia. Germania, Alzira, analiza con profundidad este aspecto.
[4] La definición más habitual, ofrecida por la Real Academia Española (1994,365): "Propiedad o conjunto de propiedades inherentes a una cosa, que permiten apreciarla como igual, mejor o peor que las restantes de su especie. En sentido absoluto, buena calidad, superioridad o excelencia". Para más información sobre el concepto de calidad, véase la bibliografía de referencia que se ofrece en la parte final de este artículo.
[5] Como cauce de esta participación desde una dimensión institucional, se crea el Comité Consultivo del SAAD (art. 40).
[6] Serán sin duda éstos unos elementos de análisis fundamentales en cualquier evaluación de calidad. Hemos de preguntarnos hasta qué punto la intervención profesional promueve los derechos humanos y se desarrolla con un respeto escrupuloso a la intimidad y dignidad de las personas.
[7] Se profundizará sobre este marco general y sus peculiaridades a lo largo del artículo.
[8] Este Consejo se reconoce en la Ley como uno de los principales mecanismos de coordinación y cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas. Su composición se regula en el art. 8 y las funciones que se le encomiendan son de enorme relevancia y una trascendencia fundamental para la materialización de la Ley.
[9] http://www.mtas.es/SGAS/ServiciosSocDep/ServiciosSociales/siuss/SIUSS.htm.
[10] CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE DIPLOMADOS EN TRABAJO SOCIAL Y ASISTENTES SOCIALES (1985). Dos documentos básicos en Trabajo Social. Siglo XXI, Madrid. Y (1986). Un modelo de ficha social. Siglo XXI, Madrid. También RAMIREZ NAVARRO, J. M. (1990): "La ficha social: un soporte documental básico para los trabajadores sociales", en Revista de Servicios Sociales y Política Social, nº 20: pp. 110-123. La idea de establecer la Ficha Social como modelo único de registro e intercambio de información a nivel estatal no se consiguió, al desarrollar las Comunidades Autónomas en algunos casos sus propias adaptaciones, dificultando la necesaria normalización que la creación de una base de datos común exige.
[11] La prestación económica vinculada al servicio, la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la prestación económica de asistencia personalizada, reguladas en esta ley, quedan integradas en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas. Con tal fin, las entidades y organismos que gestionen dichas prestaciones vendrán obligados a suministrar los datos que, referentes a las que se hubiesen concedido, se establezcan en las normas de desarrollo de esta Ley.
[12] Me he permitido establecer esta diferenciación, porque considero que, para una evaluación y propuesta de implantación de un sistema (o medidas) de calidad, es fundamental tener en cuenta las diferencias en el tipo de servicios a analizar.
[13] Entre las dificultades en la aplicación de métodos de mejora de la calidad en el ámbito de los servicios sociales, cabe mencionar: las circunstancias históricas que acompañan al sistema de servicios sociales en nuestro país (ausencia de una ley general, desarrollo de distintos sistemas de servicios sociales autonómicos, etc.); la insuficiente consolidación de los derechos sociales, las características personales de muchos usuarios y la situación de dependencia de muchos otros (Diputación Foral de Álava, 2004:83). En definitiva, este sistema se ha ocupado de la atención de necesidades básicas antes de incorporar la atención a nuevas demandas, como la del derecho a la garantía de calidad de los servicios.
[14] Bien es cierto que la tendencia cada vez más frecuente de las administraciones públicas -también en los servicios sociales- de contratación de empresas u organizaciones de iniciativa social para la prestación de los servicios públicos, favorece que la perspectiva empresarial de gestión de calidad haya ido llegando también al ámbito público.
[15] En este sentido, el fuerte desarrollo de Planes de calidad en la Administración General del Estado ha impulsado procesos de gestión de calidad en algunos departamentos que desarrollan servicios sociales.
[16] Véanse las aportaciones del Profesor MEDINA TORNERO sobre este tema: (2003): "La calidad de vida en la gestión de la calidad: el servicio de ayuda a domicilio", en SETIÉN SANTAMARÍA, M.L. y SACANELL BERRUECO, E. (coords.), La calidad en los servicios sociales: conceptos y experiencias, Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 189-196; (2000): Evaluación de la calidad asistencial del servicio de ayuda a domicilio en el Ayuntamiento de Murcia, Universidad de Murcia, Murcia. (2000): "Garantía de calidad de los Servicios Sociales", en Relaciones Humanas y Nuevas Tecnologías. III Congreso de EUTS. Conferencias y comunicaciones., Mira, Barcelona, pp. 285- 291.
[17] Puede resultar útil la consulta, en este sentido, del texto de JUANES y BLANCO (2001), que pretende ofrecer una aproximación sencilla al proceso de implantación de un modelo de gestión de calidad, buscando reforzar la lógica del ciudadano, adecuar el servicio a sus cambios de expectativas y conseguir movilizar a los recursos humanos.
[18] Puede obtenerse más información en su página web: http://www.map.es/ministerio/organismos/Agencia-de-Evaluacion.html.
[19] Algunas de las experiencias mencionadas se encuentran recogidas en el texto de SETIÉN Y SACANELL (2003), en el que se recogen aportaciones de diferentes autores y experiencias de diversas administraciones públicas del Estado español.
[20] Se pueden desatacar las iniciativas con la norma ISO en centros residenciales de la Comunidad Vasca; la aplicación del sistema de indicadores FAD por parte de la Generalitat Catalana para servicios residenciales; los Círculos de Comparación de la Diputación de Barcelona para servicios de Atención Primaria municipales; la aplicación del modelo EFQM en algunos centros residenciales de la Comunidad de Madrid, la creación de cartas de servicio, la aplicación de Indicadores FAD en algunos centros residenciales de mayores y la ISO en centros de discapacitados por la Generalitat Valenciana, y la reciente iniciativa de crear un Sistema Básico de Calidad para todos los centros residenciales de la Comunidad Valenciana, en base a los principios de la moderna gestión de calidad.
[21] Impulsada por FEAPS, Secretariado General Gitano, Cruz Roja, Fundación Vínculos, y Federación de Mujeres Progresistas, Fundación Pioneros e INTRESS, Premio IMSERSO Infanta Cristina a la Calidad de los Servicios Sociales, año 2003.
[22] La web de la Fundación Empresa y Sociedad ofrece algunos ejemplos de interés: www.empresaysociedad.org
[23] Recuérdese la propuesta de tres dimensiones ofrecida en la página de este artículo.
[24] GARAU, 2002:1; FANTOVA, 2004,6; BENGOA Y CELORIO, 2003: 231.
[25] Common Assesment Framework. http://www. caf.map.es
[26] http://www.map.es/iniciativas/mejora_de_la_ administracion_general_del_estado/ servicios_publicos/evaluacion_calidad
[27] Información obtenida de la guía de EVAM del MAP, 2006.
[28] Su implantación es generalizada en los centros residenciales dependientes del Área de Bienestar Social y Familia de la Generalitat de Cataluña y en algunos centros residenciales de la Conselleria de Bienestar Social de la Generalitat Valenciana.
[29] Véanse, por ejemplo, las importantes implicaciones que para la calidad del servicio desde la perspectiva del ciudadano puede tener tal coordinación. Así, en el art. 4.4 de la Ley: "Las personas en situación de dependencia y, en su caso, sus familiares o quienes les representen, no estarán obligados a aportar información, datos o documentación que obren ya en poder de la Administración Pública que los solicite o que, de acuerdo con la legislación vigente, pueda ésta obtener por sus propios medios".
[30] En este sentido, la Disposición Adicional Décima también insiste en el desarrollo de la investigación e innovación en relación a la atención a la dependencia, a través de los Planes de I+D+i.
[31] CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL (1996): Informe del Consejo Económico y Social 8/1996. La pobreza y la exclusión social en España, CES, Madrid.
[32] Si bien es cierto que no se trata de una prestación directa de la Administración, sí lo es su financiación, por lo que cabría plantearse la necesidad de que alcancen determinados estándares. Art. 18. 4.
