STS, 29 de Marzo de 2006

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: «Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Camila, Dña Amparo y D. Germán , Dña Melisa (en representación de "Carmelitas Misioneras Teresianas"), Dña Cristina y D. Jesús Luis , D. Benedicto, D. Gerardo, Dña Raquel, D. Rosendo, Dña Celestina y "Miralfi Inmobiliaria" contra la desestimación presunta del Ministro de Fomento de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial, debemos declarar la expresada desestimación conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.»

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal Dª Camila y otros se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 28 de febrero de 2.002 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación procesal de Dª Camila y otros se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que, estimándolo, se case y anule la Sentencia recurrida o subsidiariamente se revoque parcialmente en coherencia con los motivos de casación articulados y fundamentados en este escrito, por su orden y con el carácter expresado para cada uno de ellos, con cuantos más pronunciamientos sean legalmente procedentes, en particular de entre los solicitados en el suplico de nuestra demanda."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado y a la representación procesal de Dragados y Construcciones, S.A. para que formalicen sus escritos de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizaron, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala se desestime el mismo y se impongan las costas causadas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 7 de marzo de 2.006, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. AGUSTÍN PUENTE PRIETO, Magistrado de esta Sala.

El presente recurso de casación se interpone contra sentencia de 21 de diciembre de 2.001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional que resuelve el recurso 3016/1996, al que se acumuló el 949/1997, interpuesto por la representación de Dª Camila, Dª Amparo y D. Germán, Dª Melisa (en representación de "Carmelitas Misioneras Teresianas"), Dª Cristina y D. Jesús Luis, D. Benedicto, D. Gerardo, Dª Raquel, D. Rosendo, Dª Celestina y "Miralfi Inmobiliaria" contra desestimación presunta del Ministerio de Fomento de reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial.

La sentencia recurrida concreta en su fundamento de derecho primero las circunstancias a tener en cuenta, comenzando por la descripción de los inmuebles propiedad de los recurrentes, afectados por la construcción de la carretera M-40 de circunvalación a Madrid correspondiente al distrito Norte de la N-VI a la carretera del Pardo y M-607 denominado enlace de la Zarzuela.

Todos los inmuebles recogidos en dicho fundamento de derecho primero son parcelas situadas en la urbanización Fuentelareina de la Ciudad Puerta de Hierro y comprenden diversas superficies de terreno que oscilan entre 1.573 m2, la menor, y 7.351 m2, la mayor, sobre las cuales existen diversas construcciones de varias plantas.

A continuación la sentencia recurrida afirma que: «La construcción de la carretera M-40 de circunvalación a Madrid, correspondiente al Distribuidor Norte, denominado enlace La Zarzuela, ha determinado que la calle de entrada a las parcelas de los recurrentes transcurra contigua a dicha carretera».

Descarta de la sentencia objeto del recurso la existencia de prescripción en el planteamiento de la reclamación de responsabilidad administrativa ya que entiende que algunas reclamaciones fueron, incluso, presentadas antes de que entrara en funcionamiento la carretera de circunvalación en cuestión, por lo que no resulta acreditado que las reclamaciones se presentaran extemporáneamente, después del año de la puesta en funcionamiento de la carretera.

Examina a continuación la recurrida las circunstancias determinantes de la responsabilidad de la Administración, entendiendo que el hecho imputable a la Administración se concretó por los recurrentes en la construcción de una carretera de circunvalación a Madrid cuyo trazado tiene lugar junto a las viviendas de los recurrentes y, por tanto, la ubicación, junto a una zona residencial y estructural, de una gran vía de afluencia de tráfico, ha determinado que dicha obra pública haya provocado un perjuicio a los recurrentes. Pasa a continuación la sentencia a enjuiciar los perjuicios, concretados en la pérdida de valor de los inmuebles y los inherentes a lo que supone ahora vivir en la zona, precisando que la construcción de la carretera de circunvalación ocasionó la pérdida de vistas a la sierra madrileña que tenían las viviendas de las recurrentes por la construcción de "un muro a modo de talud o paredón, que en algunos casos llega hasta 7 metros de altura, según se recoge en la página 6 del informe pericial realizado en el presente recurso contencioso administrativo". "Igualmente se ha producido una contaminación ambiental en sus inmuebles como consecuencia de la densidad de tráfico que soporta la citada carretera y la emisión de humos y ruidos de los vehículos que transitan por la citada vía". Afirma acto seguido la sentencia en el fundamento de derecho séptimo y octavo que el daño producido a la propiedad de los recurrentes no reúne la característica de antijurídico, recogiendo con amplia cita distintos dictámenes del Consejo de Estado así como la jurisprudencia de esta Sala y entiende que no se está ante un sacrificio jurídicamente indemnizable pues de lo contrario se caería en la utopía de la socialización de los daños causados; en el fundamento de derecho siguiente se insiste en análogas consideraciones, afirmando que no tienen derecho a que la carretera no transcurra junto a los inmuebles de su propiedad, y el interés público demanda la construcción de vías de circunvalación a Madrid que faciliten los accesos y salidas de la capital de España, facilitando una tráfico más fluido y rápido; afirma, por último, que la sentencia de 19 de julio de 1997 se refiere a un caso distinto por funcionamiento anormal de los servicios, por ocupación de terrenos sin respetar los trámites legales de la expropiación y en el que, además, se ocasionaron daños como el hundimiento del terreno, daños en las aceras y calzadas, lo que impide la aplicación de su doctrina al presente caso.

Por último y en el fundamento de derecho noveno afirma la sentencia que «Además, en el desglose de las indemnizaciones que se solicitan por el daño patrimonial que supone a los recurrentes la pérdida de valor comercial de sus fincas, se aprecia que lo que se pretende es la indemnización de la pérdida de nuevas expectativas urbanísticas y comerciales, como consecuencia de la construcción de la nueva carretera. Si, como ya hemos dicho, no ostentan los recurrentes un derecho a que la carretera no transcurra por las inmediaciones de sus fincas, esa disminución del valor de las fincas que, a juicio de los recurrentes, es inferior tras la construcción de la carretera podría también haber resultado afectado por otras incidencias, como la modificación del planeamiento, que hubiera impedido igualmente "materializar" el aprovechamiento urbanístico, a que se refiere la parte recurrente en su escrito de demanda. La solución contraria que postula la parte recurrente comportaría un sistema de socialización de los daños, con el establecimiento de un fondo de seguros para corregir todo cambio patrimonial o cualquier expectativa originada por la actividad administrativa, concretamente por el funcionamiento normal de los servicios públicos, incompatible con el régimen jurídico sobre responsabilidad patrimonial que diseña la Ley 30/92 .»

Contra la indicada sentencia se interpone el presente recurso de casación en cuyo escrito interpositorio se articulan cuatro motivos de casación, formulado, el primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley rectora de la Jurisdicción , estimando infringidos el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 43, 80 de la Ley Jurisdiccional , que entiende aplicable por razón del tiempo en que se inicio el proceso, y de los actuales artículos 33 y 67 de la Ley de lo Contencioso Administrativo vigente . En definitiva, se denuncia la incongruencia de la sentencia recurrida en función de que no ha dado respuesta suficiente, en opinión del recurrente, a cuestiones en el recurso planteadas por la actora, con invocación de jurisprudencia que estima no se ha considerado, e insistiendo en el hecho de que no se ha realizado un pronunciamiento de la sentencia recurrida acerca de la reclamación de indemnización por reducción del aprovechamiento urbanístico.

Al final de la amplia exposición de este motivo interesa que se dicte nueva sentencia dando respuesta a las alegaciones esenciales de la parte, muchas de las cuales, afirma el recurrente, no han recibido respuesta en la sentencia recurrida.

Es cierto que esta Sala ha declarado que el principio de congruencia es en principio más riguroso en este orden jurisdiccional que en el civil, pues mientras en éste la congruencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas oportunamente en el pleito, pero no a los motivos que sirven de fundamento a la pretensión o a la oposición del demandado, las Salas de lo Contencioso Administrativo están obligados a juzgar dentro de los límites de las pretensiones de las partes y de las alegaciones formuladas para sustentar el recurso y la oposición, de manera tal que existe incongruencia tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones formuladas, como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas y, finalmente cuando se desvía de los términos en que se planteó la controversia y falla sobre cuestiones diferentes de las planteadas.

También hemos dicho que no existe incongruencia en los supuestos en que la sentencia no conteste a todos y cada uno de los argumentos de las partes, ya que lo cierto es que la exigible congruencia de la sentencia no requiere una exhaustiva argumentación que corra paralela al iter discursivo de las alegaciones de las partes, sino un núcleo de razonamientos suficientes para, con el apoyo de la norma aplicable, dar una respuesta razonada a la pretensión que se formula.

En el presente caso y frente a lo argumentado por el recurrente, la Sala acertadamente enjuició las cuestiones sometidas a su consideración y, después de rechazar la pretensión de prescripción de la acción resarcitoria, entró en el análisis de la cuestión sustancial que se planteaba por el recurrente entendiendo que la existencia del daño, que no se negó por la sentencia de instancia, no reunía el carácter de antijuricidad exigido por la Ley y, en consecuencia, negó el derecho de los recurrentes a que la carretera no transcurra junto a los inmuebles de su propiedad.

Y en cuanto a la pretensión de indemnización por la reducción del aprovechamiento, la sentencia afirmó en el fundamento de derecho noveno que antes transcribimos, que si los recurrentes carecen de derecho a que la carretera no transcurra por las inmediaciones de su finca, esa disminución del valor de las fincas, que a juicio de los recurrentes es inferior tras la construcción de la carretera, podría también haber resultado afectado por otras incidencias, como la modificación del planeamiento, que hubiera impedido igualmente materializar el aprovechamiento urbanístico a que se refiere la parte recurrente en su escrito de demanda.

Con ello, implícitamente, la Sala de instancia dió respuesta, que el recurrente puede o no considerar acertada, a la pretensión de indemnización por el aprovechamiento que, evidentemente, la Sala de instancia vinculó a una reclamación sobre la modificación introducida cuando se aprobó por la Comunidad de Madrid la modificación del Plan General de Ordenación Urbana el 19 de abril de 1.997 para acomodarlo a la nueva estructura viaria resultante de la obra que da lugar a la reclamación.

En definitiva, como el propio recurrente recoge, implícitamente la sentencia había enjuiciado la reclamación sobre la reducción del aprovechamiento y, por la razón expuesta, había denegado el derecho a la indemnización reclamada por el recurrente, con lo que no incurrió la misma en el defecto de incongruencia que el recurrente invoca. Y todo ello naturalmente, sin perjuicio de que el recurrente pueda cuestionar, a través de la denuncia de infracción del ordenamiento jurídico, el criterio de la sentencia recurrida, como efectivamente en el presente caso ha hecho a través del motivo cuarto que será objeto de posterior análisis.

En el motivo de casación segundo, el recurrente denuncia, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , la infracción del artículo 139.1 y 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como de la jurisprudencia que expresamente invoca. En el motivo tercero, y a través del propio apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , con invocación de los mismos preceptos, entiende el recurrente que se ha cometido nuevamente la infracción de los mismos, pero ya en lo que se refiere al concreto demérito comercial experimentado por la finca, denunciando como infringido también los artículos 139.1 y 149.1 de la Ley 30/92 .

Ambos motivos en los que, en definitiva, se viene a plantear la misma infracción, en el primer caso con carácter general y en el segundo, más concreto, referido al demérito comercial, será objeto de consideración conjunta.

Es un criterio jurisprudencial reiterado por esta Sala el de que nadie tiene derecho a que se mantengan indefinidamente los trazados de las vías públicas ni se puede impedir que la Administración acometa las obras de mejora o cambio que considere convenientes para el interés general. Así está expresado en la sentencia de 13 de octubre de 2.001 y recogido en la de 21 de septiembre de 2.005 en la que, con invocación de la sentencia de 19 de julio de 2.002 que cita antecedentes jurisprudenciales, hemos declarado que la indemnización de los perjuicios derivados de la pérdida de accesos a un establecimiento desde la carretera sólo procede cuando sea privado totalmente de aquéllos, pero no cuando se produce una reordenación de dichos accesos con la finalidad de mejorar el trazado de la propia carretera. Y en la de 14 de junio de 2.001 hemos resaltado el interés general ligado a la construcción de una nueva vía y, con invocación de la sentencia de 13 de octubre de 2.001 , se ha declarado por esta Sala que constituye una regla general la de no resultar indemnizables los perjuicios que se irroguen por los desvíos que hubiese requerido la ejecución por la Administración de obras en las vías públicas, al no estar en tales supuestos en presencia de un daño antijurídico, sino de riesgos o consecuencias lesivas que los particulares tienen el deber de soportar.

Y ello ocurre, en definitiva, porque, aunque en dichas sentencias se contemplaba la alteración de trazado con la consiguiente modificación de accesos, el criterio que la jurisprudencia antes mencionada refleja es el de que tanto el cambio de trazado de una carretera como la construcción de la misma obedecen a razones de interés público y, en definitiva, ello supone que el daño que de dicho actuar administrativo se derive no reúne el requisito de antijuricidad en términos generales puesto que tales perjuicios derivados de la construcción de la carretera son meras cargas sociales que el administrado está obligado a soportar.

Y esto, que constituye un principio general, no puede sufrir alteración en el presente caso donde está acreditado que, según las recomendaciones contenidas en la declaración de impacto ambiental, la Administración previó y llevó a cabo la instalación de pantallas acústicas, cuya ineficacia no se ha cuestionado ni acreditado, adoptando además las demás medidas correctoras y de protección necesarias para proteger la seguridad de las fincas cercanas a la nueva carretera.

Y frente a tal circunstancia no resultan aplicables los criterios jurisprudenciales considerados en las sentencias que el recurrente invoca; así, en cuanto a la de 27 de enero de 1.971 a la que el recurrente reiteradamente acude, se toma en consideración la construcción de un muro de contención construido junto a las fachadas de las viviendas, que no es caso contemplado en el presente, pues tal muro fue construido a escasos metros de distancia, lo que originó un difícil acceso a las viviendas, junto con la imposibilidad de acceso de vehículos, la eliminación de las luces en la planta baja y la eliminación de ventilación en el sótano.

Por el contrario, en el presente caso la carretera construida no transcurre contigua a las viviendas de los recurrentes sino que linda con la calle de accesos a sus parcelas, todas ellas de gran amplitud, y no concurrían en definitiva las circunstancias considerados por aquel pronunciamiento.

Tampoco eran similares los supuestos contemplados en la sentencia de 18 de diciembre de 1.990 en que se indemnizaba a los reclamantes puesto que las fachadas principales de sus viviendas quedaron por debajo del nivel de la calzada, lo que a su vez originaba dificultades para el acceso a las viviendas; tampoco es aplicable el criterio de la sentencia de 10 de marzo de 1.994 en el que se indemniza a propietarios de locales a consecuencia de haber quedado los mismos por debajo de la rasante que ha sido elevada, lo que originaba daños derivados de posibles inundaciones para lo que resultaba necesario efectuar un desembolso que debía correr a cargo de la Administración; tampoco es aplicable al caso lo previsto en la sentencia de 19 de julio de 1.997 ya que en el caso en ésta enjuiciado se trataba de la construcción de un paso elevado sobre la vía férrea y se reclamaba por funcionamiento anormal de los servicios por la infracción de los trámites legales necesarios para la ocupación de los terrenos de los recurrentes, supuesto evidentemente distinto al considerado en el presente caso.

Las anteriores consideraciones determinan el rechazo de los motivos tercero y cuarto, por no apreciar la Sala la infracción de lo dispuesto en los artículos 139.1 y 141.1 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ni de la jurisprudencia considerada como infringida.

En el cuarto motivo y último de los que contiene el escrito de interposición se denuncia, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción la infracción por la sentencia recurrida de lo dispuesto en los artículos 139.1 en relación con el 141.1 de la Ley 30/1.992 en relación con la jurisprudencia que el recurrente invoca y en cuanto a la denegación de la compensación económica solicitada por el recurrente por la disminución del aprovechamiento urbanístico a consecuencia de las obras.

Conviene precisar que la pretensión indemnizatoria, que la sentencia, como decimos en el primero de los motivos de esta casación, implícitamente resuelve, se fundamentaba esencialmente en lo dispuesto en el artículo 272 del Real Decreto Ley 1/92 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, y se amparaba en el resultado del informe pericial que se acompañó a la solicitud de reclamación en vía administrativa respecto a una sola de las fincas propiedad de uno de los recurrentes, pretendiendo que su resultado se aplicara también al resto de las fincas, sin precisar la concurrencia de las necesarias identidades de ubicación de tales otras fincas con respecto a la obra causante del daño.

En esencia, el argumento aducido se centraba en determinar, en función de la total superficie de la finca, el aprovechamiento correspondiente según el Plan de Ordenación Urbana de 1.985 entonces vigente en la modificación introducida para adecuarlo a las obras de la carretera por resolución de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1.997. Del total aprovechamiento correspondiente a la parcela se deducía el atribuible a la superficie ocupada por la construcción y el importe de esa diferencia determinaba, en los cálculos aportados por el recurrente, la cantidad a indemnizar por la pérdida del aprovechamiento.

En la instancia el actor fue renunciando a la prueba pericial que había solicitado para su práctica, comenzando por la de Ingeniero Industrial (rama de Ingeniero Acústico) con fecha 27 de septiembre de 2.000, así como a la de Ingeniero Agrónomo, especialista en Botánica, y Psicólogo (Ecología Urbana), renunciando igualmente a la de Arquitecto, pese a estar designado el mismo, por escrito de fecha 10 de abril de 2.001 y practicándose exclusivamente en el proceso prueba por Agente de la Propiedad inmobiliaria que, al emitir su informe, admitió que quedan fuera de su pericia las cuestiones acerca de las valoraciones urbanísticas, lo que evidentemente priva a la misma de toda eficacia probatoria a efectos de la valoración del aprovechamiento.

En cualquier caso, cabe destacar que, en relación con las limitaciones resultantes de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 25/88 de Carreteras en lo que se refiere a la zona de afección, los datos y la prueba en la que el recurrente se apoya no son suficientes para acreditar la disminución del aprovechamiento y, esencialmente, la imposibilidad de su materialización en el resto de la parcela, teniendo en cuenta que todas las de propiedad de los recurrentes son de una considerable superficie, la menor de 1.573 m2, y llega la mayor hasta 7.351 m2, ya que simplemente se ha considerado la mayor o menor cercanía de la construcción de una sola de las fincas respecto a la zona de afección para acreditar que está comprendida esa construcción, y no el total terreno de la parcela, dentro de la zona de afección. Pero, naturalmente, para demostrar el perjuicio supuestamente producido, era imprescindible acreditar, no solamente esa circunstancia, sino que el total de la parcela sobre la que dicha construcción parcialmente se ubicaba resultaba afectada totalmente por esa zona de afección, ya que solamente así cabría aceptar la imposibilidad de hacer uso del aprovechamiento no ocupado por la construcción; cosa que en el presente caso no solamente no se ha hecho, sino que ni siquiera se ha concretado la superficie del terreno afectada por la construcción partiendo de la base de que en la descripción de la misma constan varias alturas de dicha edificación y no está precisado siquiera la parte de terreno concreto que la misma ocupaba en planta; circunstancias todas ellas que hacen imposible la concreción del perjuicio, quedando sin demostrar la imposibilidad de materialización del aprovechamiento, en principio trasladable a la porción de la parcela no afectada por la zona de afección.

Para ello hubiera sido preciso acompañar la oportuna justificación con base en la modificación del Plan General de Ordenación Urbana; y respecto a tal extremo exclusivamente se ha aportado con la demanda lo que el recurrente denomina anexo número 8, en que no se contiene concreción alguna de la edificabilidad inicial de la parcela y de la resultante por las obras de la carretera, ya que en la comunicación del Ayuntamiento de Madrid de 26 de marzo de 1.998 y en contestación a la consulta formulada «referente a distintas fincas sitas en la calle Fuente Milanos» señaladas en el plano aportado en el expediente se informa, al solicitante de la información, que "en virtud del artículo 7.14.9.apartado 1 del vigente Plan General de Ordenación Urbana aprobado definitivamente el 17 de abril de 1.997, en el suelo calificado por el Plan como urbano común se estará a lo dispuesto en el Plan General y sus normas urbanísticas". Y se añade que, por lo tanto, "la edificabilidad de las citadas parcelas será la que le confiere a la norma zonal a la que pertenece, en este caso, la norma zonal 8 grado 2, bien entendido que según el artículo 6.5.7 de las referidas normas urbanísticas , si de la conjunción de este parámetro con otros derivados de las condiciones de posición, ocupación, forma y volumen resultase una edificabilidad menor está será el valor de aplicación".

Se deduce de todo ello que el recurrente ni ha probado la imposibilidad de materializar la reducción del aprovechamiento, ni ha concretado debidamente la medida en que el entonces existente al construirse las obras resultaba afectado.

Y ello aparte de que, y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 237 del Real Decreto Legislativo 1/1.992 , sólo cabe reconocer derechos indemnizatorios por la modificación o revisión de planes derivados del nuevo planeamiento siempre que los aprovechamientos hubieran sido ya patrimonializados y no pudieran materializarse, sin que, conforme al apartado 3 de dicho precepto, procediera la indemnización por la reducción de aprovechamiento si ya hubiera transcurrido el plazo para solicitar licencia de edificación sin que ésta se hubiera solicitado, aun cuando no se hubiera notificado al propietario la incoación del respectivo expediente de incumplimiento. Y no obstante, si la reducción impidiera la edificación del 50% del aprovechamiento ya adquirido, la diferencia sería indemnizable.

No acreditadas, por tanto, las circunstancias determinantes de la indemnización pretendida por este concepto y con independencia de que la misma hubiera podido hacerse efectiva a través de la reclamación por modificación del Plan, en los términos previstos en la norma transcrita, no procede reconocer el derecho a la indemnización solicitada.

Todo ello aparte naturalmente de la falta de acreditación del daño efectivo pues ni corresponde determinar la cuantificación del mismo, como él mismo reconoce, al Agente de la Propiedad inmobiliaria, único perito procesal en la instancia, ni se conocen con precisión los términos en que la zona de afección ha afectado a todas y cada una de las fincas en su total extensión, ni si el aprovechamiento que hubiera sido reducido resultaba susceptible de ser trasladado al resto de la parcela no comprendido en dicha zona.

Rechazado el presente recurso de casación, procede la imposición de las costas al recurrente, con el límite, en cuanto a los honorarios del Letrado interviniente por la mercantil Dagrados y Construcciones S.A., de la cantidad de 3.000 ¤, y de 1.000 ¤ en lo que se refiere a los honorarios del Abogado del Estado.