STS, 31 de Enero de 2005

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 709/99 interpuesto por don Pedro Antonio, representado por el procurador de los Tribunales don José Luis Ferrer Recuero, contra el acto a virtud de silencio del Ministerio de Medio Ambiente que desestima su pretensión de indemnización de daños y perjuicios, causados como consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos dependientes de dicho Ministerio, resolución que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas».

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de don Pedro Antonio presentó escrito ante la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso- administrativo, sección primera, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 23 de abril de 2001, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala formulando escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en los que se ampara.

Nuestra Sala tuvo por interpuesto recurso de casación dando traslado del mismo al Abogado del Estado, para que formulase, como recurrido, sus alegaciones de oposición, como así hizo dentro del plazo de treinta días que, a tal efecto, le fue conferido.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día DIECINUEVE DE ENERO DEL DOS MIL CINCO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro,

A. En este recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante providencia de veintitrés de abril del dos mil uno, y que se ha tramitado ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo de España con el número 3255/2001, don Pedro Antonio, que actúa representado por el procurador don José Luis Ferrer Recuero y con asistencia jurídica del abogado don Carlos González Oviedo, impugna la sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 1ª) de nueve de marzo del dos mil uno, dictada en el proceso número 709/1999. B. En ese proceso contencioso-administrativo, quien aquí aparece como recurrente en casación, impugnaba la denegación por acto ficticio (silencio administrativo con significado negativo) de la reclamación que dirigió en su día al Ministerio de Medio Ambiente para que se le reconociera el derecho a indemnización por responsabilidad extracontractual de la Administración del Estado por daños materiales y morales derivados sanción que le fue impuesta y que luego fue anulada en vía judicial.

A. Para la adecuada comprensión de cuanto luego ha de decirse importa empezar transcribiendo el fundamento 2º de la sentencia impugnada, en el que se dice lo siguiente:

Segundo.- El señor De la Gándara accedió por concurso, resuelto por Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 25 de octubre de 1990, a la plaza de Técnico Nivel 18, de la Confederación Hidrográfica del Duero, con destino en Salamanca. Por resolución de 30 de abril de 1993, por formalización del cambio de denominación y/o nivel del puesto de trabajo, se le asigna el de Jefe de Sección de Proyectos y Obras, de nivel 24. Con fecha 14 de enero de 1994 el Director General de Recursos Humanos, vista la denuncia formulada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Duero el 24 de noviembre de 1993, acuerda la incoación de expediente disciplinario al Sr. De la Gándara, por motivo de presunto incumplimiento de la normativa sobre incompatibilidades, abuso de autoridad en el ejercicio del cargo, conductas que causan daño a la Administración o a los administrados y atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración, y se acuerda la suspensión provisional del expedientado, lo que conlleva la reducción de retribuciones. Por resolución de 10 de enero de 1993 el Director Técnico del Ministerio comunica al Presidente de la Confederación Hidrográfica del Duero encomendar al Sr. De la Gándara la realización de las funciones propias de un ingeniero técnico correspondiente al área de explotación, como modificación introducida en el Area funcional de Explotación y de Proyectos y Obras, resolución que no fue impugnada por el mismo. En el curso del expediente sancionador, se formula pliego de cargos, y a la vista de las alegaciones de la parte y prueba practicada, el instructor formula propuesta de resolución, en la que describe unos hechos que estima probados, recogidos en los folios 1 al 13 del expediente, y que considera constitutivos de dos faltas de carácter grave tipificadas en los apartados g) y n) del artículo 7.1 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, por intervenir en un procedimiento administrativo cuando se dé alguna de las causa de abstención legalmente señaladas y por el atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración. Con fecha 29 de abril de 1994 el Instructor había solicitado el levantamiento de la suspensión, que se llevó a efecto por resolución de 13 de mayo y con efectos del 1 de junio de 1994. La resolución sancionadora de 30 de septiembre de 1994 recoge, con matices, la propuesta, y declara a don Pedro Antonio responsable de la comisión de dos faltas de carácter grave, acorde con la tipificación del instructor, a corregir con la sanción de suspensión de funciones por cuatro meses y tres meses, respectivamente, a partir del 1 de noviembre de 1994, reconociéndole el periodo de tiempo en que ha estado en la situación de suspensión provisional como de cumplimiento de la sanción irme. En ejecución, el recurrente cesa con efectos de 1 de noviembre de 1994. Contra la resolución sancionadora interpuso dos recursos contencioso administrativos, uno ordinario ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que posteriormente se inhibió en favor de esta Sala de la Audiencia Nacional que aceptó la competencia, y otro por el procedimiento especial de la Ley 62/78, solicitando en ambos la suspensión de los autos recurridos. En este último procedimiento se accede a la suspensión por la Sala del Tribunal Superior en auto de 28 de noviembre de 1994, al estimar no demostrada la existencia ni la posibilidad de perjuicio grave para el interés general, y con fecha 1 de diciembre se lleva a efecto la reincorporación al puesto de trabajo. En el recurso contencioso-administrativo, procedimiento Ley 62/78 seguido ante el Tribunal Superior, recae sentencia el 27 de febrero de 1995 que desestima el recurso, en base a considerar que no se ha vulnerado el derecho fundamental a la presunción de inocencia, ni el de tutela judicial efectiva. Consecuencia de la sentencia se produce nuevo cese en las funciones el 30 de abril. Por auto de 7 de abril de 1995 recaido en el procedimiento ordinario seguido ante esta Sala, Sección 7ª, se suspende la ejecución de la resolución sancionadora, y por el de 19 de junio se desestima el recurso de súplica interpuesto contra aquel, ejerciendo sus funciones desde el 15 de mayo de 1995. Con fecha 28 de abril de 1997, recae sentencia en el procedimiento ordinario seguido ante esta Sala, acogiendo como fundamentación en sus Fundamentos de Derecho Segundo y Tercero: [...]Por lo que respecta a la falta grave del art. 17.1 g) hemos de señalar que a juicio de la Sala, de la documentación que obra en el expediente administrativo no se desprende -tanto en la declaración del propio inculpado como especialmente de las dos realizadas por don Eusebio, Ingeniero Técnico de Obras Públicas, compañero y como tal, amigo del inculpado-, la existencia de procedimiento administrativo alguno en el que tuviera que abstenerse cuando lo único probado en el expediente incoado es la presentación del técnico que posteriormente se ocupó de efectuar el proyecto y de la realización de los trabajos que le correspondieran como tal, y sin que en todo caso haya sido probada otra actuación distinta por parte del expedientado. De igual forma tampoco se ha acreditado el atentado grave a la dignidad de los funcionario o de la Administación a la que hace mención el cargo referido a la falta grave del art. 7.1. n) del Reglamento. Tercero.- De otra parte, es preciso apreciar la concurrencia del elemento de culpabilidad imprescindible con arreglo a la moderna jurisprudencia ... para la tipificación del ílicito administrativo, en el sentido de que el ejercicio de la facultad punitiva en cualquiera de sus manifestaciones, debe acomodarse a los principios y preceptos constitucionales que presiden el ordenamiento penal en su conjunto, por lo que para que las infracciones administrativas sean susceptibles de sanción o pena deben ser atribuibles a su autor, a título de dolo o de culpa. De todo ello hay que concluir que no se ha probado el ilícito administrativo que motivan estos autos, onus probandi que corresponde no al recurrente sino al acusador. En la parte dispositiva, se estima el recurso, recogiendo y... debemos declarar y la declaramos no ajustada al ordenamiento jurídico, en cuanto se refiere a los extremos examinados, y en consecuencia debemos anularla y la anulamos, dejando sin efecto la sanción disciplinaria impuesta al recurrente, con abono de las retribuciones que hubiera podido dejar de percibir como consecuencia del expediente disciplinario, y sin que respecto al pago de las costas deba hacerse pronunciamiento condenatorio alguno por no darse las circunstancias previstas en el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción

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Hasta aquí, transcrito literalmente, el fundamento 2º de la sentencia impugnada

2. Los daños antijurídicos que el recurrente considera que se le han derivado de las actuaciones jurídicas que quedan constatadas en esa relación de hechos probados -y según los concreta en la vía judicial- son de dos tipo: materiales y morales:

   1. Materiales: consistentes en las cantidades dejadas de percibir como funcionario, lucro cesante derivado de la venta de cinco acciones de la sociedad "Campo de Golf de Salamanca", gastos de defensa jurídica y pérdida de la plaza de profesor asociado.

   2. Morales: consistentes en el menoscabo en el honor y prestigio profesional del recurrente, como consecuencia de la sanción que se le impuso y el procedimiento de más de tres años de duración hasta la sentencia estimatoria de su recurso en vía judicial; verse obligado a realizar un trabajo inferior en seis niveles al que tenía; discriminación en el desarrollo de las funciones propias del puesto que provisionalmente le fue asignado; deterioro de su imagen profesional y dignidad personal que ha afectado ala convivencia y a la estabilidad psíquica y emocional de los miembros de su familia. El monto total de la indemnización que solicita es de 32.007.041 pesetas.

3. La sentencia impugnada en este recurso de casación dijo lo siguiente en su parte dispositiva: «Fallamos.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo número 709/99 interpuesto por don Pedro Antonio, representado por el procurador de los Tribunales don José Luis Ferrer Recuero, contra el acto a virtud de silencio del Ministerio de Medio Ambiente que desestima su pretensión de indemnización de daños y perjuicios, causados como consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos dependientes de dicho Ministerio, resolución que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas».

A. Cuatro motivos de casación invoca la parte recurrente, todos ellos al amparo del artículo 88.1, letra d) del a vigente ley jurisdiccional: 1º Por infracción de los artículos 139.1 y 3 de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia que lo desarrolla, y ello porque el recurrente entiende que la conducta de la Administración es antijurídica.

2. Por infracción de los artículo 139.1 y 142.5 de la Ley 30/1992, y de los artículos 43,84 y 131.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa vigente a la fecha en que se dictó la sentencia de la Audiencia Nacional, y ello porque la sentencia considera que el fallo estimatorio de su recurso contra la sanción impuesta es reparador de los perjuicios causados.

3. Por infracción de los artículos 142 de la Ley 30/1992, y del artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa en cuanto se desestiman determinados daños por no haber sido objeto de reclamación previa.

4. Por infracción del artículo 24 de la Constitución y del 1253 del Código civil por error de derecho en la apreciación de la prueba.

2. Como parte recurrida ha comparecido la Administración del Estado, cuyo representante formuló, cuando para ello fue requerido, sus alegaciones de oposición, alegando una causa de inadmisibilidad a la que damos contestación de seguido, para rechazarla según se verá.

Porque lo que el Abogado del Estado dice es esto: «Inadmisibilidad, ya que este recurso carece de todo interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones ni poseer el suficiente contenido de generalidad, interesando sólo a la actora [art. 93.2, e), LJ]». Y no dice más.

Bien está la concisión, pero llevarla al extremo en que lo hace el defensor y representante de la Administración, convierte su argumento en un puro enigma. Bienvenida sea siempre la concisión, pero sin merma de la claridad.

Y por eso debemos empezar por decir que la letra e) en que pretende apoyar su alegación de inadmisibilidad la transcribe de manera incompleta. Las líneas que omite dicen esto: «e) En los asuntos de cuantía indeterminada que no se refieran a la impugnación directa o indirecta de una disposición general, si el recurso estuviese fundado en el motivo del artículo 88.1.d), y se apreciase que [....]».

Esto quiere decir que hay que empezar por comprobar si se dan estos presupuestos. Y en el caso que nos ocupa la cuantía del recurso -sin perjuicio de ulteriores correcciones que puedan resultar de la sentencia que se dicte- esta determinada ab initio: 32.007.041 pesetas (cfr. escrito de interposición del recurso).

Con esto basta para tener que rechazar la alegación de inadmisibilidad. Pero es que, caso de que efectivamente la cuantía sea indeterminada, hay que razonar además si concurren los restantes requisitos que se mencionan en el resto del texto de esa letra e), sin que baste con afirmar que concurren. Y es esto lo que únicamente hace el Abogado del Estado.

Por todo ello, la causa de inadmisibilidad invocada la tenemos que rechazar y así lo declaramos.

Luego veremos que, en cambio, alguna de las objeciones de fondo que se invocan en el escrito de oposición debe ser tomada en consideración.

A. El motivo primero no puede ser estimado. Porque lo que la parte recurrente sostiene es -literalmente- esto: que «la antijuricidad necesaria para considerar responsable a la Administración por los daños derivados de la incoación del expediente disciplinario cuya resolución sancionadora fue anulada, existe por el mero hecho de haberse impuesto la sanción declarada posteriormente improcedente y nula». Y esto no es así. Una cosa es que la sanción sea antijurídica y por eso se anula, y otra cosa distinta es que de la imposición de esa sanción haya resultado un daño antijurídico y como tal económicamente resarcible. Y esto lo dice con toda claridad el artículo 142.4 de la Ley 30/1992: «La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a indemnización». Y esto lo ha explicado más de una vez el Tribunal Supremo, haciéndose eco, por cierto, de doctrina del Consejo de Estado, según lo ha recordado la sentencia impugnada, que cita entre otras, las sentencias de 5 de febrero de 1996, 29 de octubre de 1998 y 9 de marzo de 1999, cuya doctrina transcribe.

2. Igual suerte desestimatoria debe correr el motivo segundo. Y desde luego entra dentro de la libertad estimativa del Tribunal de instancia al apreciar que, habida cuenta de las circunstancias que concurren en el caso, el funcionario ha obtenido una reparación suficiente de los daños causados, puesto que se dictó a su favor una sentencia que anula la sanción que le fue impuesta, y ha tenido lugar la ejecución integral de lo acordado en la misma mediante la reincorporación al puesto de trabajo del que se le privó y el consiguiente abono de las retribuciones que, correspondiéndole, había dejado de percibir.

3. Tampoco debemos estimar el motivo tercero en el que el recurrente cuestiona el que no se le hayan reconocido determinados daños, que son, concretamente, éstos: daños morales, renuncia por enfermedad al puesto de trabajo de profesor asociado, lucro cesante por venta de necesidad, y gastos de defensa.

   La Sala de instancia dio respuesta oportuna y razonada acerca de la imposibilidad de reconocer esos daños, bien por no haber sido reclamados en la vía administrativa bien por no estar acreditados (es el caso, por ejemplo, del lucro cesante y de la pérdida de la plaza de asociado: cfr. fundamento sexto de la sentencia impugnada). Y en cuanto a los gastos de defensa niega su abono con cita expresa de jurisprudencia de este Tribual Supremo (sentencia de 18 de abril del 2000).

4. Por último -y esto lo alega el Abogado del Estado en su escrito de oposición- el motivo cuarto tiene que ser desestimado porque en él se está cuestionando la valoración de la prueba hecha por la Sala de instancia, y es sabido que la prueba no constituye materia casacional, y así lo tiene reiteradamente declarado este Tribunal Supremo. Y si bien hay excepciones -todas ellas de creación jurisprudencial- a esta regla general, ninguna de ellas se alega por la parte recurrente, ni tampoco se dan en este caso.

   Así, por ejemplo, en sentencia de 31 de octubre de 1998 (casación 5535/98) tuvimos ya ocasión de decir lo siguiente:«[...] como hemos declarado, entre otras, en nuestras sentencias de fecha 11 de marzo, 28 de abril, 16 de mayo, 15 de julio, 23 de septiembre y 23 de octubre de 1995, 27 de julio y 30 de diciembre de 1996, 23 de junio y 9 de diciembre de 1997, 24 de enero, 23 de marzo, 14 y 25 de abril y 18 de mayo de 1998 (recurso de casación 409/94, fundamento jurídico cuarto), y 31 de octubre de 1998 (recurso de casación 5535/1993) F. J.1º [...] es ajeno al significado y finalidad de la casación pretender la sustitución del criterio de la Sala de instancia por el propio a través de una diferente apreciación de la prueba pericial efectuada por aquélla, salvo que se justifique que tal apreciación es irracional o arbitraria, que conculca el principio de arbitrariedad o las normas que regulan la prueba tasada.

Sólo nos resta pronunciarnos sobre las costas del presente recurso de casación, a cuyo efecto debemos estar a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción contencioso-administrativo.

Teniendo, pues, a la vista dicho precepto, habida cuenta que el recurso ha sido desestimado en su totalidad y que este Tribunal no aprecia que concurran en este caso, circunstancias de ningún tipo que justifiquen su exoneración, debemos imponer las costas del presente recurso de casación a la parte recurrente.

Por lo expuesto,

No hay lugar al recurso de casación formalizado por don Pedro Antonio, contra la sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 1ª) de nueve de marzo de dos mil uno, dictada en el proceso número 709/1999.

Imponemos las costas del presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.