Resolución STP/DTSP/013/20 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 06-04-2020
| Número de expediente | STP/DTSP/013/20 |
| Fecha | 06 Abril 2020 |
| Actividad Económica | Transporte |
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RESOLUCIÓN SOBRE EL ACUERDO MARCO PARA LA RESERVA DE
CAPACIDAD ENTRE LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ADIF-ALTA
VELOCIDAD Y RENFE VIAJEROS, S.M.E., S.A.
CONSEJO. PLENO
Expediente: STP/DTSP/013/20
Presidente
D. José María Marín Quemada
Vicepresidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Josep Maria Guinart Solà
Dª. Clotilde de la Higuera González
Dª. María Ortiz Aguilar
D. Mariano Bacigalupo Saggese
Dª. María Pilar Canedo Arrillaga
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario del Consejo
Joaquim Hortalà i Vallvé
En Madrid, a 6 de abril de 2020
En el ejercicio de la función establecida en el artículo 11.1.g) y 11.2.e) de la Ley
3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC), en relación con el artículo 13.3 de la Orden
FOM/897/2005, de 7 de abril, relativa a la declaración sobre la red y al
procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria (en
adelante, Orden FOM/897/2005), el Pleno de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) emite la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 22 de julio de 2019 la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta
Velocidad (en adelante, ADIF AV) publicó la modificación de la Declaración sobre
la Red 2019 dando transparencia a la capacidad disponible para suscribir
acuerdos marco.
El Pleno de la CNMC informó estas modificaciones mediante Acuerdo de 25 de
junio de 2019 por el que se emite informe relativo a las propuestas de ADIF y
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ADIF Alta Velocidad sobre la modificación de la Declaración sobre la Red de
2019
1
(en adelante, Acuerdo de 25 de junio de 2019).
SEGUNDO.- El 28 de noviembre de 2019 tuvo entrada en el registro de la CNMC
un escrito de ADIF AV en el que comunicaba el Acuerdo de su Consejo de
Administración por el que se asigna provisionalmente la capacidad marco. Según
este escrito, solicitaron capacidad marco los siguientes candidatos: Renfe
Viajeros, S.M.E., S.A. (en adelante, RENFE Viajeros), Eagle Rail, S.A. (en
adelante, EAGLE RAIL), Rielsfera, S.A.U. (en adelante, RIELSFERA), Motion
Rail, S.A. (en adelante, MOTION RAIL), Eco Rail, S.A. (en adelante, ECORAIL)
e Intermodalidad del Levante, S.A. (en adelante, ILSA).
Además, en virtud de este Acuerdo del Consejo de Administración de ADIF AV
se adjudica la capacidad marco, de forma provisional, a: RENFE Viajeros, ILSA
y RIELSFERA.
TERCERO.- El 10 de diciembre de 2019 se requirió a ADIF AV determinada
información relativa al proceso de adjudicación de capacidad marco que fue
contestada mediante escrito que tuvo entrada en el registro de esta Comisión el
3 de enero de 2020.
CUARTO.- El 26 de febrero de 2020 se recibió en el registro de la CNMC escrito
de ADIF AV comunicando la ampliación por 1 mes y medio del plazo establecido
mediante Acuerdo del Consejo de Administración de 27 de noviembre de 2019
para la firma de todos los acuerdos marco.
QUINTO.- El 24 de marzo de 2020 tuvo entrada en el registro de la CNMC un
escrito de ADIF AV dando traslado del borrador del Acuerdo Marco que esta
entidad prevé suscribir con RENFE Viajeros, para que previamente a su firma
sea aprobado, si procede, por la CNMC.
En su escrito, ADIF AV también señala que los tres candidatos pre-adjudicatarios
de capacidad marco “han prestado su consentimiento expreso, de conformidad
con la excepción establecida en la Disposición Adicional Tercera.3 del Real
Decreto 463/2020, para la no suspensión de los términos y plazos establecidos
en el presente procedimiento durante la vigencia del estado de alarma”.
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS
I. HABILITACIÓN COMPETENCIAL
El artículo 11.2.e) de la LCNMC establece que la CNMC supervisará y controlará,
por iniciativa propia, “las disposiciones sobre el acceso a la infraestructura y a
los servicios ferroviarios, así como el procedimiento de adjudicación y sus
resultados”.
De conformidad con lo previsto en el artículo 11.1.g) de la LCNMC, esta
Comisión está habilitada para “realizar cualesquiera otras funciones que le sean
atribuidas por ley o por norma reglamentaria”.
El artículo 13.3 de la Orden FOM/897/2005 establece que los acuerdos marco
deberán ser previamente aprobados por la CNMC.
La CNMC resulta, por consiguiente, competente para pronunciarse sobre las
cuestiones objeto del presente procedimiento.
II. VALORACIÓN DEL PROCESO DE ADJUDICACIÓN DE CAPACIDAD
MARCO
II.1. Descripción del proceso seguido por ADIF AV
En línea con lo manifestado en el Acuerdo de la CNMC de 25 de junio de 2019,
la Declaración sobre la Red publicada por ADIF AV permitió que las empresas
ferroviarias solicitaran capacidad marco con la flexibilidad suficiente para reflejar
su plan de negocio, no viéndose limitadas a la estructura propuesta de paquetes.
Una vez recibidas las solicitudes, ADIF AV constató que el conjunto de peticiones
superaba con mucho la capacidad disponible y hacía imposible el proceso de
coordinación previsto para hacerlas compatibles
2
. A continuación procedió a
valorar si las peticiones de capacidad marco resultaban realistas a la vista de los
planes de operaciones y económico-financieros de los candidatos
3
.
2
En el segundo año de apertura del mercado, la capacidad media solicitada ya alcanzaría
prácticamente la ofertada, siendo incluso un 10% superior en el caso del corredor Madrid-
Barcelona. A partir del horario de servicio 2025-2026, cuando los planes de negocio de los
candidatos estuvieran plenamente operativos, la capacidad media solicitada superaría la
disponible en un 40%, incrementándose hasta el 70% en el corredor Madrid-Barcelona y el 30%
en el de Levante y Sur.
3
Para este análisis, de acuerdo con el punto 12 del Anexo P de la Declaración sobre la Red, los
candidatos debían aportar la información detallada sobre sus planes operativos, recursos
disponibles para su realización, incluyendo el material rodante, fuentes de financiación,
composición societaria, etc.
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ADIF AV analizó esta información, concluyendo que:
- En relación con los planes de operaciones presentados por los 6 candidatos
“desde el punto de vista de material rodante, personal e instalaciones, se
constata la viabilidad técnica de todos ellos”.
- En relación con la composición societaria y plan económico financiero, “todos
los candidatos han justificado la coherencia financiera de sus solicitudes,
conforme a lo establecido en el anexo P de la Declaración de Capacidad
Marco”.
En el caso particular de ILSA se hacía constar que su plan económico
financiero “se sujeta necesariamente en la participación final de TrenItalia
en el accionariado del Candidato, en los términos y porcentajes expuestos
en la oferta presentada, de modo que, si finalmente no fuese efectiva dicha
participación, el plan económico financiero quedaría gravemente
comprometido hasta el punto de no considerar coherente el Plan de Negocio”.
Una vez valorado que las peticiones de capacidad marco de los seis candidatos
resultaban realistas y coherentes con su plan de negocio, se procedió, de
acuerdo con el punto 5 del Anexo P de la Declaración sobre la Red, a aplicar el
criterio de priorización, en el sentido de que “candidato que objetivamente solicite
el mayor número de los surcos propuestos, en un periodo máximo de 10 años,
(…), a contar desde el 14 de diciembre de 2020, será el adjudicatario de la
capacidad de un paquete”.
La tabla siguiente presenta las peticiones de capacidad del conjunto de los
candidatos, resaltándose los candidatos con un mayor número de surcos
solicitados:
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Surcos
Paquete A
Paquete B
Paquete C
Capacidad
ofertada
760.032
350.784
109.620
Surcos
solicitados
%
ofertado
Surcos
solicitados
%
ofertado
Surcos
solicitados
%
ofertado
RENFE
Viajeros
652.305
86%
EAGLE RAIL
43.088
6%
43.088
12%
RIELSFERA
189.978
54%
109.620
100%
MOTION
RAIL
150.595
43%
94.495
86%
ECORAIL
228.451
65%
98.100
89%
ILSA
245.513
70%
Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por ADIF
II.2. Análisis de las peticiones de capacidad
El 10 de diciembre de 2019 se requirió a ADIF AV para que aportase la
documentación necesaria para conocer y valorar la información empleada por el
gestor de infraestructuras y los criterios utilizados para la evaluación de las
diferentes solicitudes de capacidad marco.
A continuación, se resumen los aspectos más relevantes de las propuestas que
los candidatos presentaron a ADIF AV:
- RENFE Viajeros cuenta con 96 trenes con los que actualmente presta los
servicios de alta velocidad, a los que prevé añadir 30 nuevos trenes del
fabricante TALGO (Modelo AVRIL) así como 19 trenes adicionales resultado
de la transformación de trenes hoteles Talgo de la serie 7. RENFE Viajeros
adjudicó a TALGO los señalados trenes AVRIL el 28 de noviembre de 2016,
y se prevé que estén disponibles para operar en 2021.
RENFE Viajeros plantea unas inversiones en material superiores a los 900
millones de euros, que se financiarán con fondos propios y a través del
contrato general de tesorería firmado con la E.P.E. Renfe Operadora.
- RIELSFERA utilizará desde diciembre de 2020 una flota de trenes propiedad
de SNCF y que actualmente realizan servicios internacionales entre
diferentes ciudades francesas y Barcelona. Para ello durante este año 2020
prevé realizar los ensayos y circulaciones de prueba para su autorización en
las líneas ferroviarias para las que este candidato ha solicitado capacidad.
RIELSFERA invertirá más de 700 millones de euros para sus operaciones en
España, que financiará parcialmente con una aportación de capital inicial por
parte de su matriz SNCF. Además, ha previsto líneas de financiación
corporativa para la adquisición del material rodante, así como la reinversión
de los resultados positivos de su operativa.
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- ILSA garantiza el inicio de sus operaciones a principios de 2022 aportando
una carta de compromiso del fabricante y un acuerdo para el arrendamiento
de trenes. El plan económico-financiero de ILSA prevé aportaciones de sus
accionistas para financiar sus operaciones durante los primeros ejercicios de
actividad.
- ECORAIL, que también había previsto operar a principios de 2022, no
concreta la fórmula de acceso al material rodante, más allá de cartas de
compromiso para su fabricación y, en su caso, arrendamiento. Solo uno de
los compromisos de fabricación del material rodante sería compatible con la
fecha de inicio de la actividad a que se compromete este candidato.
El plan económico-financiero de ECORAIL plantea la aportación de fondos
propios de sus accionistas además de una eventual línea de crédito con una
entidad financiera. La financiación prevista por este candidato no cubre la
adquisición del material rodante para el que ECORAIL ha previsto su
arrendamiento.
- MOTION RAIL adquiriría material rodante para operar, por lo que las
necesidades de inversión previstas se situarían en torno a 400 millones de
euros. Para su financiación contaba con el respaldo financiero de sus
accionistas y de un fondo de inversión. Además, aportaba cartas de
compromiso de diferentes entidades financieras con las que pretende
asegurarse líneas de crédito.
- Por último, EAGLE RAIL solo solicitaba capacidad en el corredor Madrid-
Barcelona, proponiendo el inicio de sus operaciones en el último trimestre de
2023, plazo coherente con el indicado por el fabricante para el suministro y
autorización de puesta en servicio de los trenes. Este candidato, con unas
inversiones estimadas que no alcanzaban los 300 millones de euros, preveía
una aportación de fondos propios de sus socios que se completarían con
financiación bancaria avalada por una carta de compromiso de una entidad
financiera.
ADIF AV ha considerado las mismas variables y criterios para valorar las
solicitudes de todos los candidatos, por lo que cabe concluir que se han
respetado los principios de no discriminación en la pre-adjudicación de
capacidad marco.
Si bien ADIF AV ha considerado que todas las ofertas recibidas son viables
técnica y financieramente
4
, una revisión de los planes de operaciones y
4
Con la excepción de que, entre los pre-adjudicatarios, la solvencia financiera de ILSA está
condicionada a que se produzca efectivamente la entrada en su capital de TrenItalia.
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económico-financieros de los diferentes candidatos indica que su cumplimiento
no deja de estar sujeto a un cierto grado de incertidumbre:
- Los riesgos de incumplimiento de las solicitudes de capacidad marco de
RENFE Viajeros y RIELSFERA son más reducidos, dado que su material
rodante ya está fabricado. Los posibles retrasos en la entrada por las
autorizaciones de puesta en servicio de los nuevos trenes se considera que
están limitados, dado que este proceso ya estaría en marcha o se iniciaría
próximamente.
- La fecha de entrada de ILSA en el mercado depende de que se cumplan los
plazos previstos por el fabricante para la producción del material rodante y,
posteriormente, la efectiva obtención de la autorización de puesta en servicio
para la red ferroviaria en España. Por el contrario, este candidato ya cuenta
con un acuerdo para el arrendamiento de trenes.
- La entrada de cualquier nuevo operador en el corredor Sur requiere no solo
la disponibilidad de material rodante, sino de equipos de señalización LZB,
que serán necesarios hasta la puesta en servicio en ese corredor de la
señalización ERTMS.
- La incertidumbre sobre el cumplimiento de los plazos previstos en las
peticiones de capacidad marco de MOTION RAIL y ECORAIL sería superior,
tanto por la necesidad de fabricar los nuevos trenes como por su dependencia
de líneas de crédito cuya aprobación está sujeta a una posterior valoración
de riesgos.
Por ello, se considera que las propuestas más realistas en cuanto a
disponibilidad de material rodante y solvencia financiera son precisamente las de
los tres candidatos pre-adjudicatarios de capacidad marco.
III. PROCESO DE COORDINACIÓN DE LOS ACUERDOS MARCO
El proceso de coordinación de los acuerdos marco supone la concreción de las
características de la capacidad marco adjudicada a cada candidato,
especificando aspectos operativos como las paradas intermedias en el trayecto
o las prolongaciones de las capacidades a otras estaciones, tal y como se recoge
en el punto 2 del Anexo P de la Declaración sobre Capacidad Marco.
En esta fase del proceso, el gestor también ha de abordar la asignación de
capacidad remanente a la pre-adjudicada a los tres candidatos (definida como
aquella que se considera apta para formar parte de un eventual acuerdo marco
5
).
5
Surcos que estén disponibles en uno o varios días genéricos de circulación durante un periodo
ininterrumpido de 5 horarios de servicio.
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El Acuerdo de 25 de junio de 2019 abordó la asignación de esta capacidad marco
remanente. De forma preliminar es necesario subrayar que en este Acuerdo se
señalaba que “las empresas ferroviarias podrán realizar las solicitudes de
capacidad marco que consideren adecuadas, sin estar vinculadas por la
estructura fijada del administrador de infraestructuras. Esta tan solo ha de
interpretarse como una priorización de solicitudes de capacidad en caso de
peticiones de capacidad incompatibles entre sí, que pretendería una
optimización del uso de la red y la entrada de al menos dos operadores
alternativos, pero no como una vinculación de los planes de negocio de
potenciales entrantes al esquema propuesto por el administrador de la red”.
La versión definitiva de la Declaración sobre la Red 2019 publicada por ADIF AV
recogía este aspecto señalado por la CNMC, y el gestor puso a disposición de
los solicitantes un formulario para la petición de surcos adicionales en otros
paquetes. RENFE Viajeros y RIELSFERA hicieron uso de esta posibilidad,
solicitando surcos adicionales sobre la capacidad ofertada en el paquete A y C
respectivamente.
ADIF AV ha intentado atender las solicitudes de capacidad marco realizadas por
RENFE Viajeros y RIELSFERA en otros paquetes distintos a los que les han
correspondido en la pre-adjudicación, si bien existe una fuerte incompatibilidad
con la capacidad pre-asignada de los paquetes. Como resultado, tan solo
RENFE Viajeros ha obtenido un surco de capacidad marco adicional (en el
corredor de Levante) a lo pre-adjudicado en el Paquete A.
La CNMC también consideró la posibilidad de que existiera capacidad marco no
solicitada durante el proceso, señalando que en “caso de que después de este
proceso de asignación quedara capacidad disponible, ADIF AV, dentro de este
mismo procedimiento, la ofrecerá a continuación a los candidatos cuyas
solicitudes no hayan podido ser atendidas como se ha señalado”.
Una vez concluido este proceso, el gestor de infraestructuras ofrecerá dicha
capacidad marco remanente a las empresas ferroviarias y candidatos. Para ello,
de acuerdo con el artículo 3.4 del RE 2016/545, ADIF AV deberá actualizar “la
declaración de capacidad marco en el plazo de tres meses desde la celebración
de un acuerdo marco, una modificación sustancial del mismo, o su rescisión, y
pondrá esa información a disposición de forma compatible con la
confidencialidad comercial”.
Por tanto, se considera adecuado que ADIF AV haya utilizado la capacidad
remanente para atender en primer lugar las solicitudes adicionales de los pre-
adjudicatarios de los paquetes de capacidad marco definidos en la Declaración
sobre la Red, así como que la capacidad marco remanente no pre-adjudicada
sea posteriormente puesta a disposición de otras empresas ferroviarias y
candidatos.
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IV. PROPUESTA DE ACUERDO MARCO
IV.1. Descripción general del Acuerdo Marco
El artículo 38.3 de la Ley del Sector Ferroviario establece que los
“administradores de infraestructuras y los candidatos podrán celebrar acuerdos
marco para la reserva de capacidad en los que se especificarán las
características de la capacidad de infraestructura solicitada y ofrecida al
candidato por una duración superior a un período de vigencia del horario de
servicio”.
El Acuerdo Marco remitido se compone de trece cláusulas que tratan: i) el objeto
del acuerdo; ii) los compromisos de las partes, incluyendo las penalizaciones en
caso de incumplimiento; iii) la vigencia del acuerdo; iv) las condiciones de su
modificación y resolución; v) resolución de conflictos, y; vi) confidencialidad y
protección de datos. Además, el Acuerdo Marco incluye tres Anexos:
- El Anexo 1 se refiere a “Parámetros Técnicos y Operacionales” e incluye
información sobre las características del material rodante (fabricante,
modelo, sistemas embarcados, velocidad máxima, corriente, peso, ejes,
longitud y plazas), las líneas ferroviarias incluidas en el Acuerdo, así como
las condiciones generales de explotación, haciendo referencia al inicio del
servicio, frecuencias máximas, paradas y tiempo de viaje aproximado.
- El Anexo 2 incluye la capacidad marco reservada, que se corresponde
con el modelo SCM2 presentado y, en su caso los surcos remanentes
adjudicados en el proceso de coordinación.
- El Anexo 3 se refiere al compromiso de reducción de huella de carbono.
Además, como consecuencia del proceso de coordinación descrito en el epígrafe
anterior, RENFE Viajeros ha obtenido un surco de capacidad marco adicional a
lo pre-adjudicado en el Paquete A en el corredor del Levante en la franja horaria
de las 21:00 h, con destino Valencia, para 6 días de la semana.
Por otra parte, el artículo 38.4 señala que los acuerdos marco "no determinarán
los surcos ferroviarios en detalle”. El Anexo 2 del Acuerdo Marco no establece el
surco concreto reservado sino franjas horarias aproximadas. La cláusula 3ª del
Acuerdo Marco compromete al candidato a solicitar capacidad para cada horario
de servicio, mientras que la 9ª señala que peticiones adicionales se regirán por
los procedimientos específicos establecidos en la Declaración sobre la Red.
IV.2. Modificación del Acuerdo Marco
De acuerdo con el artículo 6.2 del RE 2016/545, los Acuerdos Marco deben
contener “disposiciones que permitan solicitudes de modificación de la
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capacidad marco”. El Acuerdo Marco comunicado contiene diferentes
disposiciones que permiten tanto cambiar la capacidad solicitada como el propio
Acuerdo, estableciéndose las consecuencias de ello.
Las Cláusulas 2ª.2) y 3ª.2) prevén que tanto ADIF AV como el candidato soliciten
capacidad en cada horario de servicio anual con un margen del 10% con
respecto a la capacidad incluida en el Acuerdo Marco sin penalización. Estas
previsiones cumplen con lo establecido en el citado artículo 6.2 del RE 2016/545
al permitir el ajuste en la petición de capacidad sin modificar el Acuerdo Marco.
El artículo 11.3 de dicho Reglamento permite que el regulador pueda solicitar la
modificación de “la proporción de capacidad marco que deberán utilizar las
partes en el acuerdo marco” si esta proporción no es adecuada “habida cuenta
de la capacidad utilizada en la línea”.
A este respecto es necesario señalar que los porcentajes señalados de uso, de
al menos el 90%, han sido acordados entre el gestor de las infraestructuras y los
tres candidatos pre-adjudicatarios de capacidad marco. Por otra parte, la
utilización prevista de las líneas incluidas en el Acuerdo Marco es alta, por lo que
los umbrales de utilización mínima deben ser elevados dada la demanda
potencial observada durante el proceso de solicitud.
Por tanto, en el momento actual, se considera que los porcentajes propuestos
en el Acuerdo Marco resultan adecuados.
Por otra parte, la cláusula 3ª.3) añade, según lo establecido en el artículo 13.3.a)
del RE 2016/545, que el “administrador de infraestructuras no solicitará el pago
de la compensación en los casos siguientes:
a) Cuando el acuerdo haya sido modificado o anulado por causas ajenas a
la voluntad del candidato y que hayan sido comunicadas sin demora al
administrador de infraestructuras;
b) Cuando el candidato haya visto denegada una solicitud complementaria
de capacidad marco de la que dependía la viabilidad del servicio
ferroviario previsto;
c) Cuando el administrador de infraestructuras haya podido readjudicar los
surcos y la capacidad marco de tal forma que las pérdidas derivadas de
la modificación o rescisión del acuerdo marco ya estén cubiertas”.
La posibilidad prevista en el epígrafe a) anterior sobre la posibilidad de que el
gestor no aplique penalizaciones cuando se modifique el acuerdo marco por
“causas ajenas a la voluntad del candidato” cobra especial importancia tanto ante
los riesgos señalados sobre la disponibilidad de material rodante y de equipos
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de señalización y los plazos comprometidos para iniciar los servicios como por
la incertidumbre intrínseca sobre la evolución de la demanda de transporte en un
periodo tan extenso como el cubierto por los Acuerdos Marco.
La situación derivada de la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de
marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación
de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 muestra la diversidad de
situaciones por las que los candidatos, aun habiendo solicitado la capacidad que
realmente necesitan, podrían no cumplir sus peticiones de capacidad marco.
A este respecto, el artículo 13.3.a) del señalado Reglamento pretende reducir los
riesgos que afrontan los candidatos posibilitando la modificación del Acuerdo
Marco sin que deban abonarse penalizaciones a los gestores de infraestructuras.
Por último, el acuerdo marco prevé también que ADIF AV pueda realizar obras
que pueden requerir afecciones sobre la capacidad de la infraestructura puesta
a disposición en el Acuerdo Marco, según se prevé en las cláusulas 4ª.3) y 7ª.3).
IV.3. Plazo del Acuerdo Marco
El artículo 38.5 de la Ley del Sector Ferroviario establece que los “acuerdos
marco tendrán una vigencia máxima de cinco años, renovable por períodos
iguales”. Sin embargo, este mismo artículo prevé la posibilidad de acordar una
duración superior “cuando esté justificado por la existencia de contratos
comerciales, inversiones especializadas o riesgos”. El artículo 13.2 de la Orden
FOM/897/2005 señala que con “carácter general y salvo causas excepcionales
debidamente acreditadas en el expediente, los acuerdos marco tendrán una
vigencia de cinco años”.
La cláusula 6ª.1) de la propuesta de Acuerdo Marco correspondiente al paquete
A pre-adjudicado a RENFE Viajeros establece que “desplegará efectos a la fecha
de su firma y tendrá vigencia hasta el 14 de diciembre del año 2030, conforme al
Plan de Negocio presentado por el Candidato en el Proceso de Adjudicación de
Capacidad Marco”. Esto es, la duración propuesta es de 10 años.
De acuerdo con el marco regulatorio anterior, duraciones de los acuerdos marcos
superiores a 5 años son excepcionales, deben estar justificadas y debidamente
acreditadas en el expediente sobre la base de: i) contratos comerciales; ii)
inversiones especializadas, o; iii) riesgos.
Por tanto, la aprobación del Acuerdo Marco entre ADIF AV y RENFE Viajeros
por el plazo de vigencia de 10 años propuesto requiere el cumplimiento de los
requisitos anteriores:
A. Contratos comerciales. La extensión de la vigencia de un acuerdo marco
por un periodo superior a 5 años podría justificarse por la existencia de
contratos suscritos por el candidato en el marco de, por ejemplo, la prestación
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de servicios sujetos a obligaciones de servicio público (OSP) o la prestación
de servicios de transporte de mercancías a largo plazo.
Sin embargo, la solicitud de capacidad marco realizada por RENFE Viajeros
no incluye referencia alguna a la existencia de contratos comerciales en
relación con los servicios comerciales de alta velocidad en los tres corredores
sobre los que se adjudica capacidad marco. Los informes emitidos por los
equipos evaluadores técnico y financiero de ADIF AV tampoco justifican la
extensión a 10 años del Acuerdo Marco propuesto por la existencia de
acuerdos comerciales suscritos por RENFE Viajeros.
B. Inversiones especializadas. La existencia de inversiones especializadas
para la prestación de los servicios incluidos en el Acuerdo Marco puede
justificar la extensión de la duración de su vigencia más allá del periodo de 5
En relación con la incorporación de material rodante señalada por RENFE
Viajeros y la existencia de inversiones especializadas, es necesario señalar
que:
- El material rodante de RENFE Viajeros responde a su estrategia de alta
velocidad, tanto nacional como internacional.
Los planes de operaciones y económico-financieros presentados por RENFE
Viajeros señalan que cuenta con una flota de 96 trenes para realizar los
servicios de alta velocidad en las líneas de ancho UIC. Además, ha suscrito
acuerdos para el suministro de un total de 49 nuevos trenes de alta velocidad,
30 TALGO AVRIL y 19 formados a partir de la adaptación de coches de la
serie 7 también de TALGO, incluyendo la adquisición de nuevas locomotoras.
En su conjunto, RENFE prevé una inversión superior a los 900 millones de
euros en material rodante de alta velocidad.
ADIF AV ha valorado este material rodante en su Informe de viabilidad técnica
de las solicitudes, concluyendo que los trenes de RENFE Viajeros durante el
periodo analizado “se mantienen en un rendimiento bajo, por lo que el número
de trenes es más que suficiente para realizar los servicios que plantea”.
A este respecto, de acuerdo con los datos que obran en la CNMC, el material
rodante utilizado actualmente por RENFE Viajeros en los corredores incluidos
en la oferta de capacidad marco de ADIF AV se sitúa en torno a los 74 trenes.
El resto de material rodante hasta las 96 unidades señaladas por RENFE
Viajeros se utiliza para prestar servicios en otros servicios y trayectos, como
los del corredor norte (Madrid-Valladolid-León), transversales (Barcelona-
Sevilla/Málaga o Valencia-Sevilla) o internacionales (Madrid-Marsella).
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Por otra parte, las características técnicas del nuevo material rodante
responden a las necesidades globales de los servicios de alta velocidad de
RENFE Viajeros y no se limitan a las requeridas para atender el servicio en
los corredores específicos incluidos en la oferta de capacidad marco.
La compra de los trenes AVRIL de TALGO se efectuó en dos lotes. El primer
lote
6
de 15 trenes cuenta con ancho exclusivamente UIC y sistemas de
señalización ERTMS interoperable a nivel europeo y ASFA digital. De
acuerdo con las especificaciones del pliego, en 10 de estos trenes se
añadieron equipos de señalización TVM 430 y KVB, específicos para circular
por la red de alta velocidad y convencional francesa.
Por su parte, el segundo lote
7
del contrato con TALGO prevé el suministro de
15 trenes AVRIL adicionales de rodadura desplazable, que permite su
utilización, tanto en líneas de alta velocidad de ancho estándar como en la
red convencional de ancho ibérico. Igualmente, los 19 trenes resultado de la
transformación de la serie 7 de TALGO
8
también cuentan con rodadura
desplazable.
En definitiva, RENFE Viajeros no ha indicado el material rodante concreto
que utilizará en los tres corredores objeto de solicitud de capacidad marco.
Tampoco ha acreditado que el destino del nuevo material rodante sean
dichos corredores. Por el contrario, las características técnicas del mismo,
como el ancho desplazable o los equipos de señalización, indican que su
utilización podría ser en otros corredores de la red en ancho variable o la
anunciada entrada en el mercado francés.
De hecho, en su Informe de viabilidad técnica, ADIF AV señala, en relación
con la solicitud de RENFE Viajeros, que “los valores significativamente bajos
de ratios tienen su explicación en la posibilidad de utilizar circulaciones con
doble composición y que, además, el candidato utilice sus trenes en otras
relaciones no contempladas en la capacidad marco” (el subrayado es
añadido).
- La capacidad marco solicitada por RENFE Viajeros no supone un incremento
sustancial con respecto a los servicios que presta actualmente.
6
El primer lote de trenes AVRIL fue adjudicado a TALGO en noviembre de 2016 por importe
aproximado de 337 millones de euros por su suministro y 448 millones de euros por el
mantenimiento a 30 años.
7
RENFE ejerció su opción sobre los otros 15 trenes del segundo lote en mayo de 2017 por un
importe de 495 millones de euros aproximadamente, mantenimiento incluido.
8
En febrero de 2018 RENFE encargó la transformación de coches actuales de la serie 7 de
TALGO para la constitución de 19 trenes por importe de 151 millones de euros. Posteriormente,
en marzo de 2019 RENFE inició los trámites para la compra de locomotoras (186 millones de
euros) y el mantenimiento de los trenes (109 millones de euros).
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El Informe de 25 de junio de 2019 señaló que el paquete A de capacidad
marco contaba con importantes similitudes con los servicios prestados por
RENFE Viajeros. De hecho, la capacidad máxima que se prevé adjudicar a
este candidato, en 2025 y en día laborable, es tan solo entre el 6 y el 10%
superior a los surcos actuales.
Surcos
paquete A
Servicios
actuales
Acuerdo Marco
Renfe Viajeros (*)
Madrid-Barcelona
64
58
64
Madrid-Levante
64
56
61
Madrid-Sur
96
70
74
(*) El número de surcos se refiere a un día laboral representativo a partir de 2025, cuando
Renfe Viajeros haya desarrollado su plan de negocio.
Por tanto, el incremento de la capacidad marco adjudicada no parece
justificar la adquisición de 49 trenes señalado por RENFE Viajeros.
Por otra parte, el uso efectivo de los trenes por RENFE Viajeros se estima,
en los tres corredores objeto de adjudicación de capacidad marco en 405.000
km anuales por tren. Esta cifra podría incrementarse dado que, como señala
el propio ADIF AV en el Informe de viabilidad técnica de las solicitudes,
RENFE Viajeros “hasta la fecha está operando en régimen de monopolio, lo
que puede conllevar que una vez que se liberalice el mercado, sea necesario
desarrollar mecanismos de gestión y operación que mejoren su
productividad, por lo que es probable que los rendimientos se incrementen”.
En este sentido, ADIF AV ha considerado como referencia el uso efectivo del
material rodante alcanzado por NTV
9
señalando que de media alcanzan los
580.000 km/tren y año, esto es, un 40% superior al uso actual de RENFE
Viajeros. En caso de alcanzarse este índice de utilización del material rodante
y dado el incremento reducido que supone la capacidad marco adjudicada,
podría no ser necesaria inversión adicional alguna por parte de RENFE
Viajeros.
La documentación remitida por ADIF AV no ha acreditado los motivos por los
que RENFE Viajeros debe incrementar su flota de material rodante en más
del 50% cuando las peticiones de capacidad marco aumentan ligeramente
con respecto a los servicios actuales.
9
Nuovo Transporto de Viaggiatori, Spa (NTV) es el nuevo operador en el mercado ferroviario
italiano de alta velocidad desde el año 2012.
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C. Riesgos. El último aspecto que establece el artículo 38.5 de la Ley del Sector
Ferroviario para extender el periodo de vigencia de un acuerdo marco se
refiere a los riesgos afrontados por las empresas ferroviarias y candidatos.
- RENFE Viajeros adoptó las decisiones de inversión sin requerir la
suscripción de un Acuerdo Marco.
El considerando 7 del RE 2016/545 señala que la “introducción de nuevos
servicios ferroviarios requiere autorizaciones técnicas y de seguridad previas
o la adquisición de material rodante, o ambas cosas, lo que puede exigir
varios años. Los inversores necesitan conocer con certeza la capacidad
disponible antes de decidir dichas inversiones”. Efectivamente, en el caso de
nuevos entrantes, el acuerdo marco actúa como una garantía de actividad
que se considera necesaria para obtener la elevada financiación requerida
para disponer de material rodante.
En el caso del antiguo monopolista esta necesidad está muy relativizada,
dada su presencia en el mercado y la disponibilidad de una flota previa. De
hecho, como se ha señalado anteriormente, las decisiones de inversión a que
hace referencia RENFE Viajeros se tomaron entre 2016 y 2018, mucho antes
de la actual oferta de capacidad marco de ADIF AV y sin haber requerido la
suscripción de un acuerdo marco con el gestor de infraestructuras.
- La elevada antigüedad del material rodante de RENFE Viajeros limita sus
riesgos comparados con otros operadores entrantes.
RENFE Viajeros, como el resto de empresas y candidatos, asume riesgos
derivados de la inversión en material rodante cuyo valor, en caso de no contar
con capacidad en la red, se vería seriamente reducido.
La antigüedad media del material rodante de RENFE Viajeros asciende,
como se observa en la tabla siguiente, a 18 años lo que supone el 45% de su
vida útil, considerando una amortización de los trenes de alta velocidad a 40
años
10
. Esta elevada antigüedad limita los riesgos de esta empresa en
comparación con el resto de sus competidores.
Un acuerdo marco de 5 años aseguraría que RENFE Viajeros cuenta con
capacidad hasta el 57% de la vida útil de su material rodante, mientras que
si su duración se extendiera hasta los 10 años, alcanzaría el 69% de la
misma.
10
Este es el periodo de amortización previsto por RENFE en sus cuentas anuales.
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Fabricante
Nº
Año
Antigüedad
(años)
% vida útil
garantizada por
acuerdo marco
5 años
10 años
RENFE
Viajeros
ALSTOM
24
1992
29
85%
98%
TALGO
16
2004
17
55%
68%
SIEMENS
26
2007
14
48%
60%
TALGO
30
2009
12
43%
55%
Media
96
18
57%
69%
ILSA
BOMBARD.
23
2022
13%
25%
RIELSFERA
ALSTOM
14
2013
8
33%
45%
En el caso del resto de candidatos este porcentaje se reduce, incluso
considerando un acuerdo marco de duración de 10 años, por debajo del 50%
de la vida útil de los activos, tanto en el caso de ILSA como de RIELSFERA.
En definitiva, un acuerdo marco de duración de 5 años supone un riesgo
mucho menor para RENFE Viajeros que para el resto de candidatos que
acceden al mercado con un acuerdo a 10 años, dada la antigüedad de los
trenes que cada uno de ellos prevé utilizar.
- La elevada capacidad marco adjudicada, en torno al 65% del total, limita
los riesgos que afronta RENFE Viajeros en un contexto de renovación del
acuerdo a 5 años.
Como se observa en la tabla siguiente, el acuerdo marco adjudicado a
RENFE Viajeros representa el 65% de la capacidad marco total.
RENFE Viajeros
ILSA
RIELSFERA
Capacidad (surcos)
652.305
245.513
109.620
% s/ total
65%
24%
11%
El Acuerdo de 25 de junio de 2019 señaló que “la incertidumbre sobre la
evolución del mercado una vez se produzca la liberalización y, en particular,
sobre la participación de la empresa incumbente en el mercado es elevada,
lo que aconseja limitar el plazo de asignación de capacidad marco de este
paquete”. De hecho, el plan económico-financiero aportado por RENFE
Viajeros en su solicitud de capacidad marco prevé la reducción de su
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demanda en más 2 millones de viajeros hasta 2025, reduciéndose el
aprovechamiento de los trenes del 76% al 56% (fecha en que debería
renovarse el Acuerdo Marco).
El elevado volumen de capacidad marco adjudicada a RENFE Viajeros junto
con la importante reducción de la demanda prevista, que podría incluso ser
superior, dadas las diferencias en los ingresos medios por viajero con los
otros candidatos, limita los riesgos para esta empresa de no contar con un
Acuerdo Marco a 10 años. El plazo general de cinco años para su renovación
resulta apropiado para que se pueda reajustar su petición de capacidad
marco sin que afronte un riesgo elevado.
Finalmente, RENFE Viajeros cuenta con una imagen de marca consolidada,
así como una red comercial ya establecida en todas las estaciones de
viajeros. Por tanto, no debería requerir realizar inversiones significativas para
iniciar su actividad en el nuevo entorno liberalizado. Además, afronta un
riesgo inferior al de otras empresas ferroviarias dado que su canal de ventas
y las inversiones en comunicación se comparten con otros servicios, tales
como los servicios sujetos a OSP, regionales o comerciales no incluidos en
la oferta de capacidad marco.
A mayor abundamiento, el Acuerdo de 25 de junio de 2019 indicaba que “debe
excluirse de esta posibilidad de extender el plazo de vigencia de capacidad
marco al adjudicatario del paquete A”. Las razones para esta exclusión, de
acuerdo con el Acuerdo, eran, por una parte, la elevada capacidad de este
paquete y las importantes similitudes con la oferta actual de RENFE, lo que le
otorgaba una importante ventaja al operador histórico para realizar solicitudes de
este paquete. De hecho, en el paquete A solo RENFE Viajeros y EAGLE RAIL
solicitaron capacidad marco, si bien este último solo por el 6% del paquete. En
los paquetes B y C 5 candidatos realizaron peticiones con peticiones más
similares.
Por otra parte, el Acuerdo de 25 de junio de 2019 señalaba la elevada
incertidumbre sobre la evolución de la cuota de mercado de RENFE Viajeros y
su capacidad para mantener los servicios actuales diseñados en un entorno de
monopolio. De hecho, como se ha señalado en el epígrafe anterior, el propio plan
económico-financiero de RENFE Viajeros prevé reducciones significativas de las
ocupaciones actuales de sus trenes. Por ello, resultaba adecuado limitar la
duración de este Acuerdo Marco, permitiendo su modificación, sin
penalizaciones, en el plazo de 5 años.
En conclusión, se considera que no se han acreditado los criterios previstos en
el artículo 38.5 de la Ley del Sector Ferroviario ni las “causas excepcionales” que
de acuerdo con el artículo 13.2 de la Orden FOM/897/2005 deben concurrir para
que la duración del acuerdo marco entre ADIF AV y RENFE Viajeros se extienda
por encima de los 5 años establecidos en dicho artículo.
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IV.4. Renovación del Acuerdo Marco
En la cláusula 6ª.3) del Acuerdo marco se prevé que “los candidatos podrán
solicitar la renovación del Acuerdo Marco y el administrador de infraestructuras,
de conformidad con el artículo 38.5 de la LSF, podrá atender dicha solicitud
siempre que el candidato haya cumplido con los compromisos adquiridos a la
firma del Acuerdo Marco, se justifique la existencia de inversiones de su plan
inicial de negocio pendientes de amortizar y haya implantado el plan de
reducción de la huella de carbono desde el inicio del Acuerdo Marco, cuyos
resultados, a su finalización, puedan ser verificados por una entidad
independiente debidamente acreditada.”
En el Acuerdo de 25 de junio de 2019 se indicaba que “se han de clarificar las
condiciones en las que se procederá a la renovación de la capacidad marco,
vinculándolas con un uso suficiente de la misma por parte de la empresa
ferroviaria”.
A este respecto, hubiera sido deseable una mayor concreción en la
determinación de las condiciones para la renovación del acuerdo marco para
evitar, como se señalaba en el Acuerdo de 25 de junio de 2019, “forzar a las
empresas ferroviarias a una amortización acelerada del material rodante y de
otras inversiones (como instalaciones de mantenimiento), comprometiendo su
viabilidad y la capacidad de competir de forma adecuada en el mercado”.
V. CONCLUSIONES
De acuerdo con lo establecido anteriormente, se considera que:
1) Dado que las peticiones de capacidad marco superaban con mucho la
capacidad disponible, ADIF AV hubo de aplicar los criterios de priorización
previstos en función del uso de los paquetes establecidos en la
Declaración sobre la Red.
2) La aplicación de estos criterios tuvo como resultado la pre-adjudicación
de los paquetes de capacidad marco A, B y C a RENFE Viajeros, ILSA y
RIELSFERA respectivamente.
3) ADIF AV ha considerado las mismas variables y criterios para valorar las
solicitudes de todos los candidatos, por lo que cabe concluir que se han
respetado los principios de no discriminación en la pre-adjudicación de
capacidad marco.
4) El análisis realizado de los planes de operaciones y económico-
financieros indica cierto grado de incertidumbre en su cumplimiento. Sin
embargo, se considera que las propuestas más realistas en cuanto a la
disponibilidad de material rodante y solvencia financiera son precisamente
las de los tres candidatos pre-adjudicatarios de capacidad marco.
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5) ADIF AV, durante el proceso de coordinación previsto en el punto 2 del
Anexo P de la Declaración sobre la Red, estableció la capacidad marco
remanente útil. Se considera adecuado que el gestor haya utilizado dicha
capacidad para atender las solicitudes adicionales de los pre-
adjudicatarios, con el fin de atender sus necesidades de capacidad marco
según sus planes de negocios.
6) De acuerdo con el RE 2016/545, ADIF AV deberá actualizar la declaración
de capacidad marco en el plazo de tres meses, poniendo a disposición de
terceros la información relevante. La propuesta de Acuerdo Marco recoge
los elementos previstos en el RE 2016/545, como las solicitudes de
modificación de la capacidad marco, los casos en los que el gestor no
aplicará penalizaciones o el plazo de vigencia del mismo.
7) No obstante, se considera que no se han acreditado los supuestos
establecidos en el artículo 38.5 de la Ley del Sector Ferroviario y 13.2 de la
Orden FOM/897/2005 y que deben concurrir para extender, por encima de 5
años, la duración del Acuerdo Marco propuesto entre ADIF AV y RENFE
Viajeros. Por ello, y como ya establecía el Acuerdo del Pleno de la CNMC de
25 de junio de 2019, no está suficientemente justificada la duración de 10
años propuesta por ADIF AV y RENFE Viajeros para este Acuerdo Marco.
Por todo cuanto antecede, el Pleno de la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia,
RESUELVE
ÚNICO.- Condicionar la aprobación del Acuerdo Marco propuesto entre la
Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad y Renfe Viajeros, S.M.E., S.A.
a la revisión de la cláusula 6ª, 1), a fin de fijar el periodo de vigencia del Acuerdo
Marco en cinco años, o, en su caso, a una adecuada justificación por ADIF-Alta
Velocidad de la concurrencia de las circunstancias previstas en el párrafo
segundo del artículo 38.5 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector
Ferroviario.
En este segundo supuesto, la justificación deberá ser previamente apreciada,
mediante resolución, por la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia.
La presente resolución pone fin a la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición, de conformidad con el artículo 36.2 de la Ley 3/2013, de
4 de junio. Puede interponerse, no obstante, contra ella recurso contencioso-
administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses a contar
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desde el día siguiente al de su publicación conforme a la disposición adicional
cuarta, 5, de la Ley 29/1998, de 13 de julio. Sin embargo, se hace constar que,
de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional segunda del Real Decreto
463/2020, de 14 de marzo, “se suspenden términos y se suspenden e
interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes
jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que
pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”.
