Resolución CFT/DTSA/014/15 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 19-05-2016
| Fecha | 19 Mayo 2016 |
| Número de expediente | CFT/DTSA/014/15 |
| Tipo de proceso | Conflictos telecom |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
CFT/DTSA/014/15/ESTO ES
MARKETING VS TELEFÓNICA
APERTURA 11887
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C/ Barquillo, 5 – 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 – 08005 Ba rcelona
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RESOLUCIÓN DEL CONFLICTO INTERPUESTO POR ESTO ES
MARKETING, S.L. CONTRA TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A. EN
RELACIÓN CON LA APERTURA DEL NÚMERO 11887 EN LA RED DE
ESTE ÚLTIMO.
CFT/DTSA/014/15/ESTO ES MARKETING vs TELEFÓNICA APERTURA
11887
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Eduardo García Matilla
Dª. Clotilde de la Higuera González
D. Diego Rodríguez Rodríguez
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 19 de mayo de 2016
Vistas las actuaciones practicadas en el expediente relativo al conflicto de
acceso con nº CFT/DTSA/014/15, la SALA DE SUPERVISIÓN
REGULATORIA adopta resolución basada en los siguientes:
I ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Escrito presentado por Esto es Marketing, S.L.
Con fecha 13 de noviembre de 2015, se recibió escrito del operador Esto es
Marketing, S.L. (en adelante, EEM) mediante el que plantea un conflicto contra
Telefónica de España, S.A Unipersonal (en adelante, Telefónica) ante la
negativa de este último a abrir en interconexión desde su red el número corto
11887, asignado a EEM, para el que se había solicitado la apertura el día 30 de
septiembre de 2015.
En su escrito, EEM señala que solicitó la apertura del número 11887 en
interconexión “a todos los operadores” inmediatamente después de que le
fuera asignado
1
. La conexión se realizaría a través de la red de Orange
1
Resolución de 22 de julio de 2015 sobre la solicitud de asignación de Esto es Marketing, S.L.
de numeración corta 118AB para la prestación del servicio de consulta telefónica sobre
números de abonado (expediente núm. NUM/DTSA/1020/15ESTOES118).
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Espagne, S.A. Unipersonal (en adelante, Orange), como operador de acceso
de EEM.
Por todo lo expuesto en su escrito, EEM solicita a la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) que dicte Resolución en la
que se obligue a Telefónica a la apertura de interconexión desde su red al
número 11887.
SEGUNDO.- Notificación a las partes del inicio del procedimiento y
requerimientos de información
Mediante escritos de la Directora de la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual (en adelante, DTSA) de 11 de diciembre de 2015, se
comunicó a EEM y Telefónica el inicio del procedimiento y se formularon
sendos requerimientos de información.
TERCERO.- Respuesta de Telefónica al requerimiento de información
Con fecha 18 diciembre de 2015, se recibió escrito de Telefónica por el que
daba contestación al requerimiento de información mencionado en el apartado
anterior.
En su escrito, Telefónica parte de la premisa de que “TdE no mantiene relación
contractual con Esto es Marketing” e indica que “no se puede obligar a
Telefónica a la interoperabilidad con todos los números 118AB”.
Telefónica reconoce que EEM le ha solicitado la apertura de su numeración y
que no la ha abierto por existir ya una oferta suficiente tanto en el mercado de
servicios de consulta telefónica a números de abonados como en el número de
prestadores de servicios.
CUARTO.- Contestación de EEM al requerimiento de información
Con fecha 18 de diciembre de 2015, se recibió escrito de EEM que daba
respuesta al requerimiento de información remitido por la CNMC.
QUINTO.- Declaración de confidencialidad
Con fecha 22 de diciembre de 2015, la Directora de la DTSA dictó declaración
de confidencialidad, en la que se declaraban como confidenciales los datos
económicos aportados por Telefónica –incluidos en su escrito de fecha 18 de
diciembre de 2015, y los datos técnicos que describen el enrutamiento de
llamadas con destino al 11887 –aportados por EEM en su escrito de fecha 18
de diciembre de 2015.
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SEXTO.- Segundos requerimientos de información
En fecha de 22 de diciembre de 2015, la DTSA dio traslado a las partes de un
nuevo requerimiento de información en vistas de aclarar nuevos extremos del
conflicto.
SÉPTIMO.- Contestación de Telefónica y EEM
En fechas de 7 y 12 de enero de 2016, se recibieron en el registro de la CNMC
los escritos por los que Telefónica y EEM, respectivamente, dieron
contestación a los requerimientos de información indicados en el antecedente
anterior.
OCTAVO.- Contestación de EEM
Con fecha 8 de marzo de 2016, se recibió un nuevo escrito de EEMM en el que
detalla y aporta copia de la contestación de Vodafone a la solicitud de apertura
del 11887 en su red.
NOVENO.- Declaración de confidencialidad
Con fecha 8 de marzo de 2016, la Directora de la DTSA dictó declaración de
confidencialidad, en la que se declaraban como confidenciales las alegaciones
de Vodafone ante la solicitud de apertura del número 11887 por parte de EEM.
DÉCIMO.- Trámite de audiencia
Con fecha 22 de marzo de 2016, se remitió por la CNMC a los interesados el
informe de la Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual (en
adelante, DTSA), emitido en el trámite de audiencia.
UNDÉCIMO.- Alegaciones al trámite de audiencia
Con fecha de 11 de abril de 2016, se recibió en el registro de la CNMC un
escrito de Telefónica en el que formula alegaciones al conflicto planteado.
No se han recibido alegaciones de EEM dentro del plazo señalado.
DUODÉCIMO.- Declaración de confidencialidad del escrito de alegaciones
al trámite de audiencia de Telefónica
Mediante escrito de la Directora de la DTSA de fecha 13 de abril de 2016, se
declaró la confidencialidad de determinados datos de las alegaciones al trámite
de audiencia presentadas por Telefónica en su escrito de 11 de abril de 2016.
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DECIMOTERCERO.- Solicitud de acceso al expediente por EEM
Con fechas 10 de febrero y 22 de abril de 2016, EEM solicitó copia de los
escritos que hubiera presentado Telefónica durante la tramitación del
procedimiento. Mediante escritos de la Directora de la DTSA de fecha 16 de
febrero y 27 de abril de 2016, se remitió a EEM copia de los escritos
solicitados.
A los anteriores Antecedentes de hecho les son de aplicación los siguientes,
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Objeto del presente procedimiento
El presente procedimiento tiene por objeto resolver sobre la reclamación
planteada por EEM frente a Telefónica ante la denegación de apertura en la red
de esta última del número 11887, asignado a EEM para la prestación del
servicio de consulta telefónica sobre números de abonados.
SEGUNDO.- Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia
La Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (en adelante,
LGTel), otorga a la CNMC las competencias para intervenir en las relaciones
entre operadores y en los conflictos que surjan en los mercados de
comunicaciones electrónicas, tal como se prevé en sus artículos 12.5, 15 y
70.2, letras d) y g).
Asimismo, de conformidad con los artículos 6.4 y 12.1.a).4º de la Ley 3/2013,
de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC), esta Comisión es competente para
conocer los conflictos que se planteen entre los operadores en materia de
obligaciones de interconexión y acceso.
Por su parte, el apartado octavo.2 de la Orden CTE/711/2002
2
atribuye a la
CNMC la resolución de los conflictos de acceso e interconexión que se
produzcan entre operadores de redes públicas o servicios de comunicaciones
electrónicas disponibles al público relacionados con la prestación del servicio
de consulta telefónica sobre números de abonados.
Por ello, de conformidad con los preceptos citados y en atención a lo previsto
en los artículos 20.1 y 21.2 de la LCNMC, y en virtud del artículo 14.1.b) del
Estatuto Orgánico de la CNMC aprobado por el Real Decreto 657/2013, de 30
2
Orden CTE/711/2002, de 26 de marzo, por la que se establecen las condiciones de prestación
del servicio de consulta telefónica sobre números de abonado (en adelante, Orden
CTE/711/2002).
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de agosto, el órgano competente para resolver el presente procedimiento es la
Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC.
III FUNDAMENTOS JURÍDICOS MATERIALES
PRIMERO.- Sobre las relaciones entre los operadores interesados en el
presente conflicto
Desde el 13 de marzo de 2015, EEM figura inscrita en el Registro de
Operadores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas como entidad
autorizada para prestar el servicio de consulta telefónica sobre números de
abonado y el servicio telefónico fijo disponible al público
3
. Para la prestación del
primer servicio, la entidad tiene asignado el número 11887 por la CNMC, desde
el día 22 de julio de 2015
4
.
El día 12 de junio de 2015, EEM y Orange suscribieron un acuerdo por el que
Orange ofrece a EEM el servicio de tránsito de interconexión. Conforme
estipula este contrato, Orange presta a EEM el servicio soporte de red
necesario que permite al primero entregar a EEM el tráfico asociado a la
numeración 11887 con origen en la red de Telefónica – u otros operadores- a
través de la interconexión constituida entre ellos.
Este tipo de relaciones es habitual para los titulares de numeración 118AB. En
numerosas ocasiones, estos operadores no se interconectan directamente con
el resto, sino que lo hacen a través de un operador de red que les proporciona
acceso y les ofrece el tránsito necesario para que puedan ser llamados desde
otras redes, con cuyos titulares no tienen firmados acuerdos de interconexión.
En el caso de EEM, este funcionamiento responde al esquema siguiente:
Por tanto, la llamada de un usuario de Telefónica –operador de acceso del
presente ejemplo- al número 11887 de EEM se dirigiría desde la red de
Telefónica hacia la de Orange, quien a su vez se la entregaría a EEM.
Con el objeto de poder gestionar este tráfico, con fecha 30 de septiembre de
2015, Orange, como operador de interconexión, solicitó a Telefónica, mediante
correo electrónico, la apertura de su red para permitir el encaminamiento de las
llamadas hacia el número 11887. Telefónica, en su contestación de fecha 1 de
3
Expediente núm. RO 2015/219.
4
Expediente núm. NUM/DTSA/1020/15/ESTOES118.
EEM 11887
Orange
Telefónica
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octubre de 2015 y amparándose en la Orden IET/1262/2013, de 26 de junio
5
,
justificó la denegación de la apertura solicitada en que “actualmente garantiza
una oferta de proveedores de estos servicios que asegura su prestación en
condiciones apropiadas para el usuario final” y que, por tanto, “este operador
no va a proceder a la apertura de la interconexión del número 11887”.
SEGUNDO.- Sobre los principios regulatorios aplicables a la
interoperabilidad
Antes de examinar las razones esgrimidas por las partes, se reproduce el
análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado por EEM que se realizó
por la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC en las resoluciones de los
conflictos planteados por Litra, S.L.
6
(en adelante, Resolución del conflicto de
Litra), Infónica, S.L.
7
(en adelante, Resolución del conflicto de Infónica) y
Fulltime Networks Limited
8
(en adelante, Resolución del conflicto de Fulltime).
En particular, se reproduce a continuación el alcance que a juicio de la Sala de
Supervisión Regulatoria tiene el principio de interoperabilidad en el ámbito de
los servicios de consulta sobre números de abonados, analizado en las citadas
resoluciones.
El artículo 12.2 de la LGTel dispone que “los operadores de redes públicas de
comunicaciones electrónicas tendrán el derecho y, cuando se solicite por otros
operadores de redes públicas de comunicaciones electrónicas, la obligación de
negociar la interconexión mutua con el fin de prestar servicios de
comunicaciones electrónicas disponibles al público, con el objeto de garantizar
así la prestación de servicios y su interoperabilidad”.
En desarrollo de esta previsión, la letra c) del artículo 17 de Reglamento sobre
las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas,
el servicio universal y la protección de usuarios, aprobado por el Real Decreto
424/2005, de 15 de abril (en adelante, Reglamento de Prestación de Servicios)
establece la obligación relativa a “garantizar la interoperabilidad de los
servicios”, a la que se hallan sujetos todos los operadores de comunicaciones
electrónicas, con independencia de la red o servicio que pretendan explotar o
prestar.
5
Orden IET/1262/2013, de 26 de junio, que modifica la Orden CTE/711/2002.
6
Resolución de 23 de julio de 2015 por la que se pone fin al conflicto interpuesto por Litra, S.L.
contra Orange Espagne, S.A. unipersonal en relación con la apertura del número 11829 en la
red de este último (exp. CFT/DTSA/1440/14/LITRA – ORANGE DENEGACIÓN APERTURA
11829) – en adelante, conflicto Litra-Orange-.
7
Resolución de 5 de noviembre de 2015 del conflicto interpuesto por Infónica, S.L. contra
Vodafone España, S.A. unipersonal en relación con la apertura del número 11895 en la red de
este último (exp. CFT/DTSA/1892/14/INFÓNICA VS VODAFONE DENEGACIÓN APERTURA
11895).
8
Resolución de 17 de diciembre de 2015 del conflicto interpuesto por Fulltime Networks Limited
contra Orange Espagne, S.A. y Vodafone España, S.A. en relación con la apertura del número
11894 en la red de estos últimos (exp. CFT/DTSA/324/15/FULLTIME VS
ORANGE/VODAFONE APERTURA 11894).
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Asimismo, Telefónica, como operador de comunicaciones electrónicas, también
está vinculado a la condición prevista en el artículo 17.d) del Reglamento de
Prestación de Servicios, que le obliga a garantizar “a los usuarios finales la
accesibilidad de los números (…) de conformidad con lo recogido en los
correspondientes planes nacionales”.
El principio de interoperabilidad garantiza que todos los usuarios de un
operador puedan comunicarse entre ellos y con todos los usuarios de los
demás operadores, así como acceder a los servicios que cualquier proveedor
pueda ofertar en el mercado
9
.
Para otro tipo de numeración, esta cuestión fue planteada por Vodafone
España, S.A. a esta Comisión. Como se indicó en la contestación de la CNMC
de 16 de abril de 2015
10
, “todos los operadores de comunicaciones están
obligados, con carácter general, a garantizar la interoperabilidad de los
servicios, lo que implica que los operadores de red deben abrir su red a los
rangos de los planes nacionales de numeración asignados a terceros
prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas, sin que para ello
deba tenerse en cuenta si el operador ha sido declarado con PSM [poder
significativo en el mercado] en los correspondientes mercados mayoristas”.
Como se indicó en la contestación citada, el artículo 30 del Reglamento MAN
11
establece que los operadores de redes y servicios de comunicaciones
electrónicas están obligados a realizar, en los sistemas que exploten, las
modificaciones necesarias para tratar y encaminar las comunicaciones de
forma eficiente cuando, entre otras cuestiones, la CNMC realice asignaciones
de recursos públicos de numeración.
De forma muy similar, el apartado 2.4 del Plan Nacional de Numeración
Telefónica (en adelante, PNNT), aprobado por el citado Reglamento MAN a
través de su Anexo 2, dispone que los operadores deberán dimensionar o
configurar sus redes de forma que permitan a sus abonados la marcación de
cualquier secuencia de cifras y símbolos que resulte de aplicación en dicho
plan o en sus disposiciones de desarrollo.
9
Resolución de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 9 de octubre de 2007
por la que se resuelve el conflicto de acceso presentado por Editateide, S.L frente a Esto es
ONO, S.A.U. sobre el acceso de los abonados a este último al servicio de consulta telefónica
sobre números de abonado de Editateide, S.L (RO 2006/717).
10
Acuerdo de la CNMC de 16 de abril de 2015, por el que se da contestación a la consulta
planteada por Vodafone España, S.A.U. en relación con el acceso a redes y la interoperabilidad
de los servicios de comunicaciones electrónicas (CNS/DTSA/2031/14/VODAFONE ACCESO E
INTEROPERABILIDAD).
11
Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes, y la
numeración, aprobado mediante Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre.
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Estas previsiones reflejan el contenido del artículo 28 de la Directiva de
Servicio Universal
12
que contiene una previsión más clara sobre el necesario
acceso a números y servicios por parte de los usuarios, salvo determinadas
circunstancias:
“1. Los Estados miembros velarán, cuando sea técnica y económicamente
posible y excepto si el abonado llamado hubiera decidido por motivos
comerciales limitar el acceso de quienes efectúan llamadas desde
determinadas zonas geográficas, por que las autoridades nacionales
competentes tomen todas las medidas necesarias para que los usuarios
finales puedan:
a) tener acceso y recurrir a los servicios utilizando números no
geográficos en la Comunidad, y
b) tener acceso, con independencia de la tecnología y los dispositivos
utilizados por el operador, a todos los números proporcionados en la
Comunidad, (…)”.
En conclusión, con carácter general, los operadores de servicios de
comunicaciones electrónicas tienen derecho a ser accesibles desde todas las
redes, y los operadores de red, por su parte, deben permitir, salvo si concurren
causas técnicas o económicas justificadas, el acceso desde su red a los
servicios de comunicaciones electrónicas prestados por otros operadores que
así lo soliciten
13
.
No obstante, este derecho no tiene un carácter ilimitado, sino que debe
encajarse en el marco de la normativa aplicable a los distintos servicios de
comunicaciones electrónicas, a la numeración de que se trate y a las
circunstancias particulares de cada caso concreto.
Por lo tanto, en el presente conflicto es preciso analizar la razonabilidad de la
petición concreta planteada por EEM a la luz del principio de interoperabilidad
anterior y de la regulación de las condiciones de acceso para la prestación de
los servicios de consulta telefónica sobre números de abonado.
TERCERO.- Sobre la regulación de los servicios de consulta telefónica
sobre números de abonado
La Orden CTE/711/2002 atribuye el código 118, coincidente con las tres
primeras cifras del número nacional NXYABMCDU, al servicio de consulta
telefónica sobre números de abonado, asignándose la numeración
12
Directiva 2002/22/CE, de 7 de marzo, relativa al servicio universal y los derechos de los
usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, modificada
por la Directiva 2009/136/CE, de 25 de noviembre.
13
En el ámbito europeo, este principio tiene, en líneas generales, un alcance similar al de la
regulación española. Así se ha constatado a través de las Autoridades Nacionales de
Reglamentación europeas.
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perteneciente a este rango a las personas autorizadas para la prestación del
mencionado servicio de consulta.
El criterio general aplicable a la apertura de esta numeración en las redes de
los operadores que prestan el servicio telefónico disponible al público –para
que sus clientes puedan llamar a los servicios de consulta-, es el de su
necesaria apertura a la interconexión, cuando sea técnicamente viable y esté
debidamente justificada, como señala el segundo párrafo del apartado octavo.1
de la Orden CTE/711/2002, en los siguientes términos:
“Para la prestación del servicio de consulta telefónica sobre números de
abonado, los operadores de redes públicas y del servicio telefónico disponible
al público deberán atender las solicitudes técnicamente viables y
debidamente justificadas de acceso a sus redes y recursos asociados por
parte de los prestadores del servicio de consulta telefónica sobre números de
abonado, en la medida en que sea necesario para dar cumplimiento a lo
establecido en el apartado decimotercero.5 de la presente orden”.
Por su parte, los apartados decimotercero.5 y 6 de la Orden CTE/711/2002
obligan a los operadores de redes y del servicio telefónico a que garanticen el
acceso a una oferta de estos servicios en condiciones adecuadas cuando
establecen que:
“5. Los números pertenecientes al rango [118AB] atribuido en este apartado
podrán ser accesibles desde las redes de los operadores del servicio
telefónico disponible al público.
En cualquier caso, todos los usuarios del servicio telefónico disponible al
público deberán poder acceder a una oferta de prestadores del servicio de
consulta telefónica sobre números de abonado que asegure su prestación en
condiciones adecuadas para el usuario final.
6. La Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la
Información podrá determinar los criterios que deben cumplirse para que se
considere que existe una oferta de proveedores de servicios de consulta
telefónica sobre números de abonado que aseguren su prestación en
condiciones apropiadas para el usuario final”.
Aunque con carácter general, debe garantizarse a los usuarios finales del
servicio telefónico el acceso a los servicios de consulta telefónica sobre
números de abonado, la Orden CTE/711/2002 establece la posibilidad de que
se exima a los prestadores del servicio telefónico disponible al público de abrir
sus redes a los números de consulta telefónica sobre números de abonado.
Para ello, se fija un sistema que se articula en torno a dos medidas.
De un lado, el apartado decimotercero.6 de la Orden CTE/711/2002 prevé la
posibilidad de que la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la
Sociedad de la Información (en adelante, SETSI) determine mediante una
disposición de carácter general los criterios que deben cumplirse para que se
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considere que existe una oferta de proveedores de servicios de consulta
telefónica sobre números de abonado que aseguren su prestación en
condiciones apropiadas para el usuario final. De esta forma, cuando concurran
los criterios que, en su caso, establezca la SETSI, el operador del servicio
telefónico podrá limitar los 118AB a los que accedan sus abonados.
Por otro lado, cuando exista un desacuerdo concreto entre operadores sobre la
apertura de un determinado número, el apartado octavo.2 fija el papel que en
este ámbito corresponde a la CNMC, en los siguientes términos:
“Los conflictos de acceso e interconexión que se produzcan entre operadores
de redes públicas o servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al
público relacionados con la prestación del servicio de consulta telefónica
sobre números de abonado se resolverán por la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones [CNMC] de acuerdo con lo dispuesto en la normativa
general sobre acceso e interconexión y con lo establecido en la presente
orden”.
El alcance de las facultades de la CNMC para la determinación de la existencia
de una oferta suficiente de operadores de los servicios de consulta se analiza
un poco más en la Exposición de Motivos de la Orden IET/1262/2013, de 26 de
junio, por la que se modifica la Orden CTE/711/2002 (en adelante, Orden
IET/1232/2013):
“(…) Por tanto, es necesario que los abonados del servicio telefónico
disponible al público tengan acceso a un número suficiente de prestadores del
servicio de consulta telefónica sobre números de abonado, en condiciones
que posibiliten una provisión de este servicio en régimen de libre
competencia, sin por ello modificar la Orden CTE/711/2002, de 26 de marzo,
que no impone una interoperabilidad plena con todos los prestadores. En su
caso, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de
la Información, (…), o la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones,
con base en las competencias que tiene atribuidas para imponer obligaciones
y condiciones aplicables al acceso a las redes y recursos asociados y su
interconexión, podrán determinar los criterios que deben cumplirse para que
se considere que existe una oferta de proveedores de estos servicios que
aseguren su prestación en condiciones apropiadas para el usuario final”.
Por tanto, procede analizar en el marco del conflicto planteado por EEM las
razones aducidas por Telefónica para denegar la apertura de su red al número
11887.
CUARTO.- Aplicación de la regulación anterior al conflicto entre EEM y
Telefónica
En el marco del presente procedimiento, Telefónica alegó como punto de
partida de su negativa a abrir su red al número 118AB que no existía una
relación contractual directa con EEM. Adicionalmente, con anterioridad a
emitirse del informe de audiencia, el operador detallaba que no considera
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razonable la solicitud de apertura del número 11887 llevada a cabo por Orange
–en nombre de EEM- por las razones que se enumeran a continuación:
a) Telefónica dispone de una oferta muy amplia de prestadores del servicio
de consulta telefónica sobre números de abonado. Por tanto, el servicio
a prestar con esas numeraciones está delimitado y perfectamente
cubierto por los prestadores existentes.
b) Los precios de los servicios de consulta de números de abonado en
general -y los solicitados para el número 11887- se consideran
excesivos, generando habitualmente dichos servicios muchas
reclamaciones de los usuarios.
c) Existen muchos antecedentes de tráfico fraudulento con numeraciones
118AB. Estos servicios son perjudiciales para la integridad de las redes.
Telefónica destaca la necesidad “de activar un protocolo de vigilancia,
con el consiguiente esfuerzo económico derivado de los recursos
técnicos y humanos dedicados a tal fin”.
d) No es exigible la interoperabilidad con todos los números 118AB.
En su escrito de alegaciones al trámite de audiencia, Telefónica formuló las
siguientes consideraciones adicionales:
1. La obligación de apertura de la numeración 11887 no fomenta la
competencia efectiva en los servicios de consulta telefónica: Telefónica
pone de manifiesto que el mercado se reparte entre tres operadores del
servicio de consulta telefónica que alcanzan una cuota cercana al 90%.
2. La obligación de apertura no es proporcional a los costes que los
operadores de acceso deben asumir: Telefónica considera que estos
servicios le resultan deficitarios a pesar de repercutir los impagos del
cliente y retener pagos por tráfico fraudulento.
3. Por último, Telefónica plantea un par de objeciones en relación con la
posibilidad de disponer de mecanismos de protección frente a impagos o
reclamaciones al no tener una relación contractual directa con EEM y los
plazos de apertura en red del servicio 11887.
1.- Análisis de los motivos esgrimidos por Telefónica para la denegación
de apertura del número 11887
A continuación, se analizan los motivos presentados por Telefónica para
denegar la solicitud de apertura del número 11887:
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1.1.- Telefónica dispone de una oferta muy amplia de prestadores del
servicio de consulta telefónica sobre números de abonado y el servicio a
prestar con esas numeraciones está delimitado y perfectamente cubierto
por los prestadores existentes
Telefónica señala que en la actualidad hay 58 números 118AB accesibles
desde su red, lo que para esta operadora supone una oferta amplia y suficiente
de prestadores del servicio de consulta telefónica sobre números de abonados
accesible a sus usuarios. Por ello, no considera apropiado ampliar la oferta a
un servicio con un alto precio y “nada competitivo”.
Como se indicó en el apartado anterior, la Orden CTE/711/2002 atribuye a la
SETSI la función de especificar los criterios que deben cumplirse para que se
considere que existe una oferta suficiente de proveedores de servicios de
consulta. Esta previsión no ha sido desarrollada a día de hoy.
Como se ha señalado en otras resoluciones, la Sala de Supervisión Regulatoria
considera que, a falta de desarrollo en este punto de la Orden CTE/711/2002,
la definición del límite máximo de números 118AB que establece el PNNT (89
números que pueden asignarse a operadores) representa un primer filtro que
determina la cantidad que se considera como una oferta suficiente de
proveedores de servicios de consulta telefónica sobre números de abonados.
Telefónica daba acceso en diciembre de 2015 a 58 números 118AB, cifra
alejada del potencial número de operadores que puede haber en el mercado en
atención a los recursos de numeración reservados para este servicio e inferior
a la cifra de números asignados por esta Comisión en aquel momento.
La determinación de qué es un número suficiente de proveedores de este tipo
de servicios no queda al albur de los operadores, como se ha señalado
anteriormente. Esta Sala estima que debe haber motivos específicos para
denegar la apertura de red a unos operadores frente a otros, de forma que el
acceso no se otorgue de manera discriminatoria, más aun dado que en la
actualidad el número de asignatarios presentes en el mercado es bastante
inferior a 89 –actualmente hay 58 números asignados-.
Por ello, ha de haber razones técnicas o económicas, incluida la existencia o
posibilidades ciertas de fraude o comportamientos irregulares por el operador u
operadores vinculados al asignatario, que justifiquen la denegación de apertura
por parte de un operador.
En conclusión, no existen definidos unos criterios para determinar qué es una
oferta suficiente en el mercado de proveedores de este tipo de servicios. En
ausencia de tales criterios, esta Sala constata que, de los 89 números
reservados en el PNNT para la prestación de estos servicios, únicamente hay
asignados en la actualidad 58. Coincide que, en diciembre de 2015, Telefónica
tenía asimismo abiertos en interconexión 58 números (del total de los números
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entonces asignados por la CNMC)
14
. Por tanto, a priori no se encuentran
argumentos sólidos para entender que la apertura de la red de Telefónica al
11887 supere la consideración de una oferta suficiente de prestadores del
servicio de consulta telefónica sobre números de abonado y, más importante,
ha de insistirse en que la delimitación de los proveedores concretos a los que
se dé acceso no puede hacerse de forma arbitraria o discriminatoria,
especialmente por parte de aquellos operadores que ostentan una cuota
significativa de mercado en términos de líneas o abonados que les permitiría
dificultar y convertirse en árbitros de este mercado.
1.2.- Los precios de los servicios de consulta de números de abonado en
general y los solicitados para el número 11887 se consideran excesivos y
generan muchas reclamaciones de los usuarios
Según Telefónica, los precios de los servicios de consulta telefónica de
números de abonados suelen ser excesivos sin que el cliente sea consciente
cuando realiza la llamada, en parte porque se informa del precio por segundo
en una locución rápida que dificulta su cálculo.
Como consecuencia de lo anterior, Telefónica considera que estos números
tienen muchas reclamaciones debido principalmente a la ausencia de
regulación de precios. A su juicio, esto ha provocado que el servicio de
consulta de números de abonado sea el que recibe mayor número de
reclamaciones de clientes, por encima de las numeraciones de servicios de
tarificación adicional.
Sin perjuicio de que esta Sala ha tenido conocimiento de que los servicios de
consulta telefónica son origen en ocasiones de quejas por los usuarios, la
afirmación de Telefónica no se ve respaldada por datos concretos al respecto o
por informes independientes a la compañía que aporten información sobre el
volumen de quejas que realizan los usuarios en relación con otros servicios de
precios comparables, como los servicios de tarificación adicional, que sí están
todos abiertos en su red
15
.
Por otro lado, Telefónica considera que el precio solicitado por EEM por su
servicio [INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS FIN CONFIDENCIAL] es
muy elevado por situarse bastante por encima de la media del mercado.
A día de hoy el servicio de consulta no tiene regulados los precios, por lo que el
nivel de estos que decida fijar cada operador responde a su política comercial y
a sus propios intereses, sin que el operador de acceso pueda decidir los
precios que estos prestadores han de cobrar por sus servicios. Si esto va a
14
A día de hoy serán menos pues, entre otros, no ha abierto su red a EEM.
15
En este sentido, la SETSI publica los índices de quejas de los usuarios
(http://www.usuariosteleco.es/Destacados/Datos%20oficina/Datos_OAUT_2015_ANUAL.pdf)
pero no individualiza las denuncias por el funcionamiento de estos números, por lo que no se
pueden extraer conclusiones.
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suponer una menor demanda de sus servicios, implicará también un aumento
para el resto de los operadores que los ofrecen a precios más competitivos.
Si se observa el mercado telefónico en su conjunto, existen servicios con
precios máximos regulados como las llamadas a tarificación adicional de voz
16
o los SMS Premium
17
que se sitúan en sus niveles más altos -en cuanto al
precio por minuto sin tener en cuenta el de establecimiento- por encima del
notificado por EEM.
Tomando los precios de los servicios de consulta de números de abonados
publicados en la página web de Telefónica
18
, en enero de 2016 –en el que
figuran 63 números
19
--, el precio medio por minuto sin IVA es de 2,11 € -sin
tener en cuenta el precio de establecimiento de llamada-, bastante cercano al
solicitado por EEM.
Por otro lado, aunque es cierto que los precios a los que ofrece su servicio
EEM se sitúan ligeramente por encima de la media, Telefónica también ha
abierto su red a servicios de consulta de abonado a otros operadores
20
, que
cobran un precio por establecimiento y por minuto por encima del solicitado por
EEM
21
. En estas circunstancias no se puede admitir que Telefónica justifique
una denegación de apertura de un número 118AB en base a los precios finales
propuestos por EEM, cuando otros operadores de servicios de consulta
telefónica de números de abonados a los que Telefónica ha abierto su red en
interoperabilidad cobran más a los usuarios finales de Telefónica por estos
mismos servicios.
Como argumento adicional, Telefónica considera que “no puede considerar
razonable una solicitud como la de Esto es Marketing, ya que el remedio para
un servicio cuya demanda se desploma sería la existencia de una oferta más
competitiva que derivase en precios más asequibles para el usuario”.
16
El artículo 8 de la Orden IET/2733/2015, de 11 de diciembre, por la que se atribuyen
recursos públicos de numeración a los servicios de tarificación adicional prestados a través de
llamadas telefónicas y se establecen condiciones para su uso, establece los precios máximos
para las llamadas a servicios de tarificación adicional. Entre los precios regulados hay una
categoría (803, 806 y 807 cuya cifra A sea 9) sin límite de precio. En, el siguiente nivel –cifra A
igual a 8- el máximo es de 3,45 €/min. Además el abonado debe solicitar expresamente a su
operador de acceso la apertura de los números cuyo precio es superior a 1 €/min –cifras A que
sean 6, 7, 8 y 9- (sistema opt-in).
17
El artículo 4.1 de la Orden ITC/308/2008, de 31 de enero, por la que se dictan instrucciones
sobre la utilización de recursos públicos de numeración para la prestación de servicios de
mensajes cortos de texto y mensajes multimedia, fija un precio máximo para determinados
SMS Premium de 6 €/servicio.
18
http://www.movistar.es/rpmm/estaticos/residencial/navegacion/fijo/tarifas-movil/2015/2015-
08-01-agosto-manual-precios-serv-telefonia-movil.pdf
19
Dato que pudiera estar desactualizado, porque la propia Telefónica ha declarado que un mes
antes tenía 58 números abiertos en interconexión.
20
Por ejemplo, Ancutatel, S.L (número 11832) o Fulltime Networks Limited (número 11894).
21
En concreto, de los 63 operadores del servicio de consulta telefónica sobre números de
abonado que figuran en enero de 2016 en la página web de Telefónica, 16 cobran más al
usuario por minuto que lo que pretende cobrar EEM.
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En conclusión, el precio solicitado por EEM es elevado pero resulta similar a
otros existentes en el mercado para este mismo servicio y por debajo de
algunos de tarificación adicional de voz o SMS Premium, por lo que no
constituye una razón por sí suficiente para denegar la apertura de red en
interconexión. Y esta Sala comparte el argumento de que una mayor
concurrencia de prestadores del servicio de consulta debería conducir a una
oferta de precios más competitivos, pero esto no constituye en el momento
actual un motivo suficiente para denegar la interoperabilidad.
Al igual que señaló la Sala de Supervisión Regulatoria en su Resolución del
conflicto de Fulltime, ante el precio minorista que EEM pretende establecer,
que está algo por encima de la media y que tendrá que facturar Telefónica, se
entiende como razonable que el operador de red ponga en funcionamiento
mecanismos adicionales que le protejan de posibles impagos o reclamaciones
de usuarios finales o de tráficos irregulares que les cause un perjuicio
económico no evitado a tiempo.
En este sentido, la Sala de Supervisión Regulatoria, en su Resolución del
conflicto de Litra, recogía esta posibilidad en los siguientes términos:
“esta Sala considera que ciertamente los operadores de acceso no tienen por
qué asumir el riesgo empresarial de los operadores de numeración 118AB. Por
lo tanto, Orange estaría legitimado, en primer lugar, para controlar el riesgo a
través de las correspondientes cláusulas del contrato con Telefónica, operador
al que le entrega las llamadas dirigidas al 11894 y, en segundo lugar, a
establecer mecanismos de control para las llamadas a tarifas elevadas, con sus
clientes. En última instancia, si estos instrumentos no son suficientes, se podría
explorar la posibilidad de solicitar a los operadores con numeraciones
asignadas a través de las cuales se presten servicios de tarifas muy elevadas,
garantías que reduzcan el riesgo y que sean proporcionales a los posibles
impagos”.
Las medidas anteriores se prevén como oportunas sin perjuicio de que en el
contrato de interconexión sea el titular del 118AB el que asuma los impagos y
por tanto se le puedan repercutir.
En relación con la posibilidad de implementar alguna de las medidas sugeridas
por la CNMC, Telefónica considera que se “debe tener en cuenta que Esto es
Marketing no mantiene relación contractual alguna con Telefónica –ni siquiera
la ha solicitado- que habilite a mi representada a solicitar que se constituya
garantía alguna”.
El hecho de que Telefónica no sea el operador de acceso de EEM y que todas
las transacciones con este operador las realice a través de un operador
intermediario –Orange- no impide que en ámbitos concretos de su actividad se
dirija directamente al operador afectado, en este caso EEM, y establezca con él
los acuerdos que estime por conveniente dentro del marco regulatorio
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existente. De forma adicional ha de señalarse que las medidas dirigidas a sus
usuarios finales, para controlar las llamadas dirigidas a servicios con una
facturación elevada, se pueden implementar aunque no haya una relación
contractual mayorista con EEM.
1.3.- La existencia de antecedentes de tráfico irregular o fraudulento
Telefónica alega que desde octubre de 2014 hasta la fecha de interposición del
presente conflicto suspendió la interconexión de 9 números 118AB, a lo que se
suma la incoación por parte de la CNMC de 13 expedientes sancionadores a
empresas que prestaban los mismos servicios que EEM.
La afirmación de existencia de tráfico fraudulento con carácter general, sin
aportar datos sobre EEM –o entidades relacionadas con este operador- que
acrediten que este operador haya realizado ese tipo de comportamientos, no
puede servir de base para denegar una apertura a este número. Esto
supondría imputar los mismos comportamientos irregulares a todas las
empresas del sector.
La denegación de acceso es un instrumento que debe utilizarse como último
recurso. Si Telefónica detecta un uso irregular de esta numeración una vez
abierta la interconexión, la normativa y regulación aplicables a día de hoy le
dotan de instrumentos suficientes que podrá utilizar para frenar esos
comportamientos. Así, de conformidad con el Real Decreto 381/2015, de 14 de
mayo, por el que se establecen medidas contra el tráfico no permitido y el
tráfico irregular con fines fraudulentos en comunicaciones electrónicas,
Telefónica podrá suspender la interconexión aplicando los criterios aprobados
por la SETSI en diciembre de 2015 y, asimismo, podrá denunciar ante la
CNMC para que se lleven a cabo las actuaciones oportunas en el ámbito
sancionador y de la numeración. En ese sentido, Telefónica establecerá
contractualmente –a nivel mayorista- los mecanismos necesarios para prevenir
el perjuicio económico denunciado
22
.
1.4.- No es exigible la interoperabilidad con todos los números 118AB
Telefónica señala que “no es exigible la interoperabilidad con todos los
números 118AB” amparándose en la Orden IET/1262/2013, de 26 de junio
concluyendo que “la obligación de Telefónica se limita a garantizar a sus
abonados una oferta de prestadores del servicio de consulta telefónica sobre
números de abonado suficientes”.
El operador señala que la nueva redacción de la Orden CTE/711/2002, de 26
de marzo, operada por la Orden IET/1262/2013, de 26 de junio, permite esta
22
De conformidad con la disposición adicional segunda del citado Real Decreto 381/2015, de
14 de mayo, los operadores han de describir en sus contratos los procedimientos que se
aplicarán para el bloqueo del tráfico, la retención de los pagos y las correspondientes
notificaciones al resto de operadores o proveedores de servicios.
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interpretación. Concretamente cita Telefónica el subapartado tercero de su
apartado noveno, que sostiene:
“Los operadores del servicio telefónico disponible al público deberán ofrecer a
los prestadores del servicio de consulta telefónica sobre números de abonado,
en la medida en que sea necesario para dar cumplimiento a lo establecido en el
apartado decimotercero.5
23
de la presente orden, un servicio de facturación y
cobro de los precios que éstos hayan establecido para sus usuarios. (…).”
Telefónica considera que su obligación “se limita a garantizar a sus abonados
una oferta de prestadores del servicio de consulta telefónica sobre números de
abonado suficiente”. Además, la empresa especifica que en diciembre de 2015,
los clientes de Telefónica tenían acceso a 58 números 118AB y que, por tanto,
su oferta es suficiente. Para este operador, se ha producido un cambio
significativo en el nuevo texto legal que permite extender el campo de decisión
de los operadores de acceso en materia de apertura de este tipo de
numeración.
Sin embargo, si se examina detalladamente el texto, se observa que en
realidad la modificación introducida por la Orden IET/1262/2013 en el apartado
decimotercero.5 de la Orden CTE/711/2002 –puesto que el apartado noveno.3
únicamente elimina la diferenciación de las obligaciones entre operadores
dominantes y sin él- es mínima y no justifica un cambio de tanto calado como al
que se refiere Telefónica. Unas alegaciones similares ya fueron consideradas
en los conflictos de Litra vs. Orange e Infónica vs. Fulltime –citados
anteriormente- en los siguientes términos:
“La redacción del apartado decimotercero.5 antes y después de la modificación
indicada establecía:
Antes de la modificación de 2013
“Los números pertenecientes al rango atribuido en este apartado serán
accesibles desde las redes públicas telefónicas fijas cuyos operadores
tengan la consideración de dominantes. Igualmente, podrán ser
accesibles desde las redes de otros operadores del servicio telefónico
disponible al público”
24
.
Redacción dada por la Orden IET/1262/2013
23
Apartado 13.5 de la Orden IET/1262/2013. de 26 de junio que modifica a la Orden
CTE/711/2002, de 26 de marzo que señala: “(…) todos los usuarios del servicio telefónico
disponible al público deberán poder acceder a una oferta de prestadores del servicio de
consulta telefónica sobre números de abonado que asegure su prestación en condiciones
adecuadas para el usuario final”.
24
El subrayado señala el texto que ha permanecido invariable después de la modificación de
2013.
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“Los números pertenecientes al rango atribuido en este apartado
podrán ser accesibles desde las redes de los operadores del servicio
telefónico disponible al público”.
Como se puede observar, el nuevo texto elimina la relación de la obligación de
interoperabilidad con la declaración de dominancia de determinados
operadores –en particular, de Telefónica, como operador dominante en el
mercado de acceso y originación mayorista en redes públicas fijas-.
Esta supresión se explica en la exposición de motivos de la Orden
IET/1262/2013, de 26 de junio ITC/1262/2013 en los siguientes términos:
“En otro orden de cosas, con esta modificación se adapta el contenido de la
Orden CTE/711/2002, de 26 de marzo, al nuevo marco en materia de acceso e
interconexión. Si bien dicha orden solo obligaba a que la numeración 118XY
fuera accesible desde las redes telefónicas fijas de los operadores dominantes,
la aplicación del marco normativo introducido con la Ley 32/2003, de 3 de
noviembre, General de Telecomunicaciones, aconseja eliminar esta provisión,
sin perjuicio de que, en su caso, la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones pueda imponer las obligaciones que procede a los
operadores con poder significativo de mercado”.
Una interpretación integradora de los apartados octavo.2 y decimotercero,
puntos 5 y 6, de la Orden CTE/711/2002 permite entender que la SETSI podrá
determinar mediante una disposición de carácter general determinados criterios
objetivos para considerar que existe una oferta adecuada de proveedores para
el usuario final, criterios en los que en principio los operadores del servicio
telefónico disponible al público podrían apoyarse para denegar la apertura a
algunos números 118AB.
Ante la falta de estos criterios o teniéndolos en consideración, si hubiesen sido
establecidos por la SETSI, la CNMC, en base a sus competencias en materia
de interconexión y acceso, en sede de resolución de conflictos, intervendrá
para valorar si se dan las circunstancias necesarias que justifiquen una
denegación de interoperabilidad.
Asimismo, en el ejercicio de sus competencias para definir y analizar mercados
de referencia relativos a redes y servicios e imponer obligaciones específicas a
los operadores con PSM podrá obligar a estos últimos a abrir sus redes a la
numeración 118AB. Y así ha ocurrido en el mercado 2 de acceso y
originación
25
en el que Telefónica ha sido declarada dominante y se le ha
obligado a ofrecer el acceso en condiciones reguladas a la numeración 118AB.
En ningún caso la LGTel o la citada disposición ministerial dejan en manos de
los operadores la apreciación de si existe una “oferta de proveedores
25
Resolución de 12 de diciembre de 2008 por la que se aprueba la definición y el análisis del
mercado mayorista de acceso y originación de llamadas en la red telefónica pública en una
ubicación fija, la designación de operador con poder significativo de mercado y la imposición de
obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea (MTZ 2008/447).
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apropiada”, concepto jurídico indeterminado cuya interpretación no puede
dejarse a una de las partes implicadas, especialmente debido a la incidencia
que tiene esta decisión en el estado y evolución del mercado de los servicios
de información telefónica y en los usuarios finales, consumidores de estos
servicios.
En este sentido se inclina la Orden CTE/711/2002 cuando reserva a las dos
Autoridades Nacionales de Reglamentación mencionadas, la SETSI y la
CNMC, el establecimiento de los criterios a aplicar en este caso en sus
respectivos ámbitos de decisión.
Por otro lado y a diferencia de otros supuestos examinados por esta Sala,
Telefónica ha sido declarado operador con PSM en el mercado de originación y
acceso en redes fijas individuales -mercado 2 de la Recomendación de
mercados relevantes de 2007-. Dentro de sus obligaciones se incluye la de
ofrecer acceso a la numeración 118AB. El alcance de este servicio se ha
delimitado en la Oferta de Interconexión de Referencia (OIR) que aplica, entre
otras, a la numeración 118AB. Por ello, Telefónica tiene una responsabilidad
adicional de garantizar los servicios de acceso a estas numeraciones.
1.5.- Las tarifas desorbitadas que propone EEM no fomentan la
competencia efectiva en los servicios de consulta
Telefónica justifica su negativa a abrir el número 11887 en que con esta
medida no se fomenta la competencia efectiva en los servicios de consulta
telefónica. En este sentido, el operador pone de manifiesto que el mercado se
reparte entre tres operadores del servicio de consulta telefónica que alcanzan
una cuota cercana al 90%.
Telefónica añade que “del análisis de la evolución del tráfico de este servicio se
desprende que la mayor competencia en cuanto al número de prestadores no
ha sido capaz de generar mayor valor, como cabría esperar, sino que por el
contrario se está produciendo un rápido y preocupante decrecimiento en el uso
del servicio. La explicación de esto bien pudiera ser que las tarifas desorbitadas
de algunos números, junto con los continuos engaños a clientes, no constituyen
una referencia adecuada para el objetivo de estimular el consumo”
26
.
Para valorar la afirmación de Telefónica, se ha procedido a comparar la
evolución -en términos porcentuales- de los tráficos de otros servicios de
comunicaciones electrónicas que incluyen en el precio al abonado una
componente adicional como son los de SMS Premium y los de tarificación
adicional de voz, que también soportan un elevado volumen de tráfico irregular
o fraudulento debido a esa componente de precio adicional.
Estos dos tipos de servicios, a diferencia de lo que pasa con los servicios de
consulta, sí tienen fijado un precio máximo (salvo alguna excepción) –y el
26
El subrayado es nuestro.
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acceso a los números de tarificación adicional de voz de tarifas más altas debe
ser solicitado expresamente por el abonado con anterioridad a poderse realizar
las llamadas
27
- por lo que, de ser cierta la hipótesis de Telefónica, su evolución
en los últimos años debería ser sensiblemente distinta de la de los servicios de
consulta.
0
20
40
60
80
100
120
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
SMS Premium
118AB
Inteligencia de red
Fuente: elaboración propia a partir de datos de los informes anuales de la
CNMC
28
En el gráfico anterior se compara la evolución del volumen de tráfico de los tres
servicios -SMS Premium, consulta telefónica e inteligencia de red, que incluye
tarificación adicional-. Como se puede observar, la curva de la evolución,
aunque con diferencias, es bastante similar en los tres casos –con una mayor
caída de los SMS Premium en el periodo 2009-2010-, por lo que en base a los
datos de evolución del mercado no puede sostenerse la afirmación de
Telefónica de que han sido los elevados precios de algunos servicios 118AB
los que han determinado la caída de su uso.
Los datos más bien apuntan a que no es el elevado precio el que explica la
evolución del mercado (o no solo, pudiendo ser uno de los factores) –puesto
que los servicios de inteligencia de red y SMS Premium tienen, en media, un
precio menor que el que propone EEM
y que la media de los servicios de
consulta de abonados–; existirían otros factores ligados a la aparición de
nuevos servicios –como los vinculados a la banda ancha móvil–, los propios
patrones de uso de los usuarios –madurez del mercado– o de carácter
coyuntural –evolución de la situación económica– que afectarían a los tres tipos
de numeración de forma parecida y que probablemente tengan una repercusión
27
La disposición adicional primera de la Orden IET/2733/2015, de 11 de diciembre, antes
citada dispone que:
“(…) serán a petición expresa los servicios de tarificación adicional que se presten a través de
estos códigos:
a) 803, 806 y 807, todos ellos seguidos por las cifras 6, 7, 8 o 9” [precio superior a 1€].
28
Base 100 año 2007.
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relevante en la evolución del tráfico indicada, lo que justificaría una evolución
similar de los tres tipos de servicios comparados.
Por lo que se refiere a la segunda parte de esta alegación, como indica la
propia Telefónica, cerca del 90% del tráfico del servicio se reparte entre tres
operadores cuyas tarifas se encuentran en la franja baja de los importes
cobrados a los usuarios de conformidad con los datos publicados por la CNMC.
A continuación se comparan precios de los tres operadores con mayor cuota y
EEM:
Establ.
€/llamada
Est.
consulta
Precios/s
consulta
Precio/minuto
consulta
11811 Nueva
Información
Telefónica 0,42 € 0,124 € 0,033 € 1,98 €/m
11888 Servicio
Consulta
Telefónica 0,42 € 0,500 € 0,03 € 1,8 €/m
Atento 0,42 € 0,178 € 0,032 € 1,92 €/m
EEM
CONFIDENCIAL
[ ]FIN
CONFIDENCIAL
Fuente: página web de Telefónica
29
(excepto EEM)
Si bien es verdad que, en principio, la lógica del mercado sugiere que, con un
precio más elevado que sus competidores más fuertes, a EEM le resultará
difícil competir, éste es un tema que debe por el momento dejarse a la
estrategia comercial del operador. No obstante, una situación del mercado
caracterizada por la existencia de tres empresas que acaparan una cuota
elevada no justifica que se deniegue la entrada a un nuevo competidor.
1.6.- La obligación de apertura no es proporcional a los costes que los
operadores de acceso deben asumir
Telefónica señala que la apertura del 11887 en su red implicará la activación de
“un protocolo de vigilancia, con el consiguiente esfuerzo económico derivado
de los recursos técnicos y humanos dedicados a tal fin”.
Telefónica considera que estos servicios le resultan deficitarios a pesar de
repercutir los impagos del cliente y retener pagos por tráfico fraudulento. En
concreto, señala que sus ingresos por el servicio mayorista de interconexión de
acceso (nivel local) son de 0,00056€/minuto+0,0014€/llamada, por las llamadas
originadas en su red con destino a numeración 118AB. A su juicio, son
29
Precios sin IVA a 9 de mayo de 2016
http://www.movistar.es/rpmm/estaticos/residencial/navegacion/fijo/tarifas-movil/2015/2015-08-
01-agosto-manual-precios-serv-telefonia-movil.pdf
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insignificantes en relación a los gastos que estas llamadas generan en
diferentes gestiones.
Según el operador:
“si se toma en consideración la regulación de acceso que afecta de manera
exclusiva a Telefónica para los servicios de numeración corta, como son los
(…) [118AB], estos servicios resultan económicamente deficitarios, ya que los
ingresos percibidos por Telefónica son muy bajos y, sin embargo, los elevados
precios han contribuido a hacer estas numeraciones muy atractivas para
actividades fraudulentas destinadas a obtener lucro de clientes. Con ello, se
están generando muchos costes para el operador de acceso que, al menos en
el caso de Telefónica no se ven económicamente recompensados. En
concreto, estas numeraciones requieren las siguientes gestiones:
• Investigación y seguimiento de fraude y tráfico irregular puesto que,
como se ha adelantado, requieren control dado su alto potencial de
riesgo.
• Atención de reclamaciones de clientes. Según lo indicado en el escrito
de 18 de diciembre de 2015, con niveles de reclamación superiores
incluso a los STA.
• Control de impagos y repercusión en Consolidación.
• Responsabilidad de perseguir el fraude y gestión del cobro.
• Suspensión de interconexión; retención de pagos; activación de los
procedimientos de devolución a clientes. Tareas relacionadas con el RD
381/2015.
• Conflictividad con operadores en el ámbito comercial, regulatorio, legal.
• Bajas de clientes insatisfechos por problemas de facturación.
Además, cuanto más caro es el número, mayores son también las
probabilidades de reclamaciones de los clientes”.
Frente a estas afirmaciones, debe tenerse en cuenta que como operador con
PSM en el mercado de originación y acceso -mercado 2 (Rec. 2007)-
Telefónica tiene impuesta una obligación de ofrecer este servicio a precios
orientados en función de los costes de producción, precios que se fijan a través
de la presentación y supervisión de la contabilidad de costes de Telefónica.
Asimismo, se han delimitado los servicios que Telefónica debe ofrecer en la
Oferta de Interconexión de Referencia (OIR) que aplica, entre otras, a la
numeración 118AB, sin que haya acreditado que la apertura solicitada le
suponga un incremento del coste o unas pérdidas que justificarían la
denegación si no tuviera impuesta la citada obligación en el mercado 2.
1.7.- Plazos de apertura en red del servicio 11887
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En el informe de audiencia de la DTSA, se proponía que Telefónica de España,
S.A. Unipersonal debía realizar las adaptaciones de red necesarias para que
en un plazo no superior a 15 días desde la aprobación de la resolución del
conflicto esté accesible el número 11887 en su red para sus abonados.
Telefónica señala que no sería posible el cumplimiento de este plazo pues en
su calendario de atención de solicitudes de los servicios 118AB, se indica como
fecha de entrada en servicio para las solicitudes realizadas en mayo de 2016 el
día 30 de junio de 2016. Según Telefónica, ha informado a todos los
operadores de este calendario.
Esta Sala entiende que puesto que la solicitud de apertura del 11887 a
Telefónica le fue cursada en julio de 2015, la red debería haberse abierto hace
tiempo por lo que no cabe aplicar calendarios generales a una situación
excepcional. Esto justifica que dicha apertura deba realizarse a la mayor
brevedad posible. Por tanto, Telefónica tiene que abrir el número 11887 en su
red en un plazo máximo de 15 días desde que reciba la notificación de esta
resolución.
2.- Otros argumentos a favor de la apertura del 11887 en la red de
Telefónica
Junto con los motivos recogidos en los puntos anteriores, a continuación se
recogen otros que también apoyan la idea de que Telefónica debe abrir su red
al 11887.
Con carácter general, la CNMC considera fundamental que todas las empresas
se sitúen en unas condiciones de partida similares para prestar sus servicios.
Sin embargo, la CNMC, consciente de la incidencia negativa que tienen para
los usuarios finales y, por consiguiente, el funcionamiento del mercado, ciertos
usos inadecuados de los números que comportan un pago adicional de los
usuarios, ha arbitrado una serie de medidas para evitar el acaparamiento de
recursos de numeración y desincentivar las intervenciones que perjudiquen el
desarrollo de estos servicios de comunicaciones electrónicas.
En concreto, se han adoptado las siguientes medidas:
a) En las resoluciones de asignación, la CNMC toma en consideración la
situación de saturación del mercado, limitando a uno el número 118AB
asignado por operador y comprobando la existencia de los acuerdos de
acceso necesarios. En este sentido, en la Resolución por la que se
asignó a EEM el número 11887, se recordaba a la operadora –si bien
EEM únicamente solicitó un número- que:
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“Puesto que la cantidad de numeración atribuida para el servicio de consulta
telefónica sobre números de abonado podría resultar escasa debido al número
de potenciales entidades susceptibles de solicitar este tipo de numeración, se
considera necesario establecer limitaciones a priori a la cuantía de números a
asignar por cada entidad jurídica, sin perjuicio que en el futuro se puedan
establecer criterios más flexibles
30
. En este sentido, la ocupación media del
rango de numeración 118 ha motivado a la Comisión a solicitar datos
adicionales para justificar nuevas asignaciones. En particular, se requiere una
copia del acuerdo entre el solicitante del número 118AB y el operador de red
que le prestará el servicio soporte.”
Así, en el momento actual, la CNMC pondera en sus decisiones sobre
asignación de numeración 118AB la necesidad de que haya una oferta
variada del servicio de consulta telefónica sobre números de abonado
que favorezca la existencia de una competencia efectiva.
b) Se han rechazado solicitudes de numeración de operadores que
pertenecen a un mismo grupo empresarial por disponer ya de una
cantidad suficiente de numeración del rango 118AB
31
.
c) En su momento, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
autorizó a Telefónica -entre otros operadores- un procedimiento general
de suspensión de la interconexión hacia numeración 118AB y otras
numeraciones, para los supuestos de detección de tráficos irregulares
32
.
Actualmente, como se ha señalado con anterioridad, los criterios de
Telefónica para la identificación de tráficos no permitidos, que hacen uso
indebido de la numeración, y tráficos irregulares con fines fraudulentos,
así como los procedimientos de notificación, están aprobados por la
SETSI desde diciembre de 2015.
d) Se ha cancelado algún número por falta de uso
33
y se ha sancionado a
operadores asignatarios de números 118AB por mal uso de la
numeración
34
.
30
Resolución de 11 de julio de 2002 sobre la solicitud de Telegate España, S.A., de números
cortos 118AB para el servicio de consulta telefónica sobre números de abonado.
31
A modo de ejemplo: Resolución de la CMT de 26 de septiembre de 2013 sobre la solicitud de
Telebravo Operadora, S.L.U., de asignación de un número corto del rango 118AB para prestar
el servicio de consulta telefónica sobre números de abonado (Exp. DT 2013/1333) y Resolución
de la CNMC de 26 de mayo de 2014 sobre la solicitud de Rootmedia Payments, S.L. de un
número corto 118AB para la prestación del servicio de consulta telefónica sobre números de
abonado (Exp. NUM/DTSA/449/14/ROOTMEDIA 118).
32
Resolución de la CMT de 5 de septiembre de 2013 por la que se aprueba un procedimiento
común para la suspensión de la interconexión de numeraciones por tráfico irregular (Exp. núm.
2013/290).
33
Resolución de la CMT de 8 de noviembre de 2010 que acordó cancelar la asignación de los
números 11883 y 11884 al operador 11883 Telecom Gmbh. Confirmada por Sentencia
845/2012 de la Audiencia Nacional de 24 de febrero de 2012 –P.O. 10/2011- (firme).
34
Resolución de 18 de junio de 2015 del procedimiento sancionador incoado a Dataline
Personal, S.L. por el incumplimiento de las condiciones determinantes de la adjudicación y
asignación del número corto 11854 (SNC/DTSA/1305/14/NUMERACIÓN DATALINE) y
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De forma adicional, ha de tenerse en cuenta que en la actualidad el Anexo II de
la LGTel, en su apartado 2.1, ha fijado el importe de la tasa por el uso de la
numeración 118AB en 12.000 euros al año. Por tanto, el incremento de esta
tasa ha sido tenido en cuenta por el asignatario a la hora de planificar su
actividad
35
.
Ha de tomarse en consideración que la negativa de Telefónica supone un
obstáculo serio para la prestación por EEM
de servicios de consulta telefónica
sobre números de abonado de forma competitiva, ya que Telefónica es el
mayor operador en número de líneas y tiene una base de clientes del servicio
telefónico muy relevante
36
.
En la actualidad, el sector de los servicios de consulta telefónica sigue teniendo
una cuota de mercado a tener en consideración. Así, en el año 2014 movió un
total de 29,44 millones de euros con un total de 20,27 millones de minutos
distribuidos entre un total de 10,5 millones de llamadas
37
, aunque es cierto que
el mayor porcentaje de estas cantidades –un 85% de los ingresos
aproximadamente- le corresponde a las empresas 11888 Servicio Consulta
Telefónica, S.A. Unipersonal y Atento Teleservicios España, S.A. Unipersonal.
3.- Situación de la apertura del número 11887 en las redes de otros
operadores distintos a Telefónica
Por último, EEM señala que ha solicitado la apertura de la numeración 11887 a
determinados operadores
38
“sin que hasta el momento se haya recibido
confirmación de la apertura solicitada”. En el caso de Yoigo, las razones para
no abrir fueron que “su operador de tránsito, en este caso Telefónica, no había
procedido a abrirles por lo que ellos no podían realizar dicha apertura”. En un
sentido similar se manifiesta Vodafone para no abrir su red al 11887, según
EEM.
Las relaciones de tránsito desde Telefónica hacia terceros operadores no han
sido objeto del conflicto planteado. En principio, se entiende que si Telefónica
abre su red a EMM, se eliminarían los obstáculos para incluir esta apertura en
los contratos de tránsito. En todo caso, el hecho de que Telefónica no dé el
acceso a este número a sus clientes no parece razón suficiente para no dar el
Resolución de 18 de junio de 2015 del procedimiento sancionador incoado a Next Touch
Telecom, S.L., por el incumplimiento de las condiciones determinantes de la adjudicación y
asignación del número corto 11864 (SNC/DTSA/1306/14/NUMERACIÓN NEXT TOUCH).
35
Los ingresos de las empresas de consulta telefónica por este servicio se han reducido un
74% desde el año 2008.
36
Según los datos que figuran en CNMC DATA, Telefónica es el primer operador por número
de clientes con un total de 7.435.199 de clientes de telefonía fija a finales del segundo trimestre
de 2015 y 15.671.006 líneas móviles a noviembre de 2015.
37
Fuente: CNMC.
38
Yoigo, Vodafone, Ibercom, Lycamobile, Telecable de Asturias, Ingenium, Neo-Sky 2002,
Jazz Telecom, Euskaltel, Cablesur, BT España, R Cable y Telecomunicaciones, Tenaria y Digi
Spain.
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tránsito desde terceras redes hacia el número 11887. Esto es, la inclusión de
las llamadas hacia este número en los contratos de tránsito depende de otros
condicionantes y de las negociaciones con los terceros operadores que deseen
dar acceso a sus clientes a esta numeración. En el caso de que persistan los
problemas y EEM esté interesada, podrá plantear la cuestión directamente y
será objeto de análisis en el procedimiento administrativo correspondiente.
4.- Conclusión
En conclusión, no se consideran aceptables las razones que esgrime
Telefónica para rechazar la solicitud de apertura del número 11887 a EEM. La
Sala entiende que EEM tiene derecho a que su número 11887 sea accesible
desde la red de Telefónica, por lo que este operador deberá proceder a la
apertura correspondiente en el plazo de 15 días desde el día siguiente al de la
notificación de la presente resolución.
Vistos los citados antecedentes y fundamentos jurídicos, la Sala de Supervisión
Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en uso
de las competencias que tiene atribuidas,
RESUELVE
Único.- Estimar la solicitud de Esto es Marketing, S.L. Telefónica de España,
S.A. Unipersonal deberá realizar las adaptaciones de redes necesarias para
que el número 11887 esté accesible en sus redes para sus abonados en el
plazo máximo de 15 días desde la notificación de la presente resolución.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la
misma pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella
recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de
dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación.
