STS, 2 de Marzo de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 862/1998, promovido por el AYUNTAMIENTO DE IBI (Alicante), y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre sanción por daños al dominio público hidráulico.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de marzo de 2000, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que con estimación del recurso interpuesto por el Procurador DÑA. MARIA CARMEN OTERO GARCIA en representación de AYUNTAMIENTO DE IBI, debemos de anular y anulamos por contrario a derecho el acto recurrido, sin costas.".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 13 de septiembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 10 de octubre de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual tras exponer los motivos de interposición que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la Sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, como tiene suplicado esta representación.".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 14 de enero de 2003, ordenándose también, por providencia de 20 de febrero de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Ibi) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 28 de marzo de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "declarando no haber lugar y desestimando el recurso de casación interpuesto de contrario contra la Sentencia dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 2000, dictada en el recurso 862/1998, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.".

Por providencia de fecha 23 de diciembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de febrero de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 10 de marzo de 2000, en su recurso contencioso administrativo nº 862/1998, por medio de la cual se estimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE IBI (Alicante) contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 6 de julio de 1998, por la que fue impuesta al Ayuntamiento recurrente la sanción de multa, en la cuantía de 50.000.001 pesetas, mas una indemnización de 40.491.477 pesetas por daños causados al Dominio Público Hidráulico, como autor responsable de la infracción, tipificada en el artículo 108.c) de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (LA), calificada como muy grave en el artículo 317 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH) --aprobado por Real Decreto 846/1986, de 11 de abril, y modificado por Reales Decretos 419/1993, de 26 de marzo, 1771/1994, de 5 de agosto y 606/2003, de 23 de mayo--, y sancionada en el artículo 109.1 de la citada Ley de Aguas, en la redacción que al precepto diera la Disposición Adicional Novena de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo anulando la Orden Ministerial recurrida por su disconformidad con el ordenamiento jurídico.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, que justifica la pretensión de caducidad del expediente, deducida, en primer lugar, por el Ayuntamiento recurrente, sin que por ello mismo la sentencia analice los restantes motivos de impugnación (ausencia de actividad dañosa imputable al Ayuntamiento, falta de tipicidad, improcedencia de pronunciamiento sobre la responsabilidad civil y rechazo a la valoración de los daños):

1. Que, «el expediente se incoó el 9 de junio de 1997 y si la resolución lleva fecha 6 de julio de 1998, y aún se notificó el 21 de julio de 1998, es claro que superó el plazo de un año (incluso el de un año y treinta días) que a tales efectos establece el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción dada por R. D. 1771/94 de adaptación de plazos a la Ley 30/92, de 26 de noviembre».

2. Que «esto ya lo advertía en el expediente el Sr. Abogado del Estado», dedicando, la Administración demandada, a la contestación un escaso tratamiento.

Contra esa sentencia ha interpuesto el Abogado del Estado, representante de la Administración General del Estado, recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión, por entender que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 332 del citado Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), aprobado por Real Decreto 846/1986, de 11 de abril, así como los artículos 57, 58 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) y la doctrina y jurisprudencia que los interpreta y aplica.

En síntesis, el Abogado del Estado considera de aplicación el plazo de un año establecido por el Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto, el cual, por su carácter específico, sustituye al que, con carácter general, establece el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (artículo 20.6), debiendo seguirse, no obstante, en relación con la caducidad, lo establecido en la LRJPA; por ello, señala que «transcurrido el indicado año a que se refiere el artículo 332 del RDPH se iniciará el plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la ley citada 30/92, LRJPA», y añade que «el plazo de treinta días es el de caducidad cuando haya transcurrido el año; es por tanto inexcusable su transcurso (no siendo apropiada la expresión del Fundamento transcrito que parece que da al referido plazo de treinta días un sentido de "a mayor abundamiento"». Partiendo de tal planteamiento y con apoyo de los artículos 57 y 58 LRJPA sostiene la representación estatal que «la incoación de un expediente sancionador es de los actos que necesitan ser notificados para su eficacia y sólo desde entonces, habrá de comenzar el plazo legalmente establecido para su ultimación o para su resolución que, a su vez abrirá el plazo de treinta días para la caducidad». Para la representación estatal no existe duda de que el expediente fue resuelto en fecha de 6 de julio de 1998, notificándose la misma el día 21 de julio siguiente, pero plantea dudas acerca de la fecha en que el expediente sancionador fue iniciado, señalando las de 24 de junio de 1997 (fecha del «escrito de iniciación»), 14 de julio de 1997 (fecha del registro de salida del mismo) y 23 de julio de 1997 (fecha de la recepción o notificación). Y concluye reiterando que los preceptos invocados «exigen la notificación para la eficacia de los actos y efectos de la incoación del expediente sancionador ...».

Significativo fue el cambio introducido por la LRJPA, en su citado artículo 42, en relación con la obligación de resolver, de forma expresa, por parte de la Administración Pública los procedimientos administrativos; obligación que no se establecía de una manera aislada sino enmarcada dentro del Título IV de la misma Ley, dedicado a la «actividad de las Administraciones Públicas», y como consecuencia o derivación de la obligación -y responsabilidad-- que se impone en el artículo anterior (41 LRJPA) en relación con la tramitación de los procedimientos administrativos, habilitándose a los titulares de las unidades administrativas y al personal servicio de las mismas para adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos e intereses legítimos, «disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos».

En concreto, el artículo 42, en su redacción de 1992, establecía:

1. La obligación general -o genérica-- de resolver, de forma expresa, todo tipo de procedimientos; efectivamente, tal obligación se extiende (42.1) no sólo a cuantas «solicitudes formulen los interesados», sino también a los «procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado»; tan amplio espectro contó, sin embargo (42.1.2º), con algunas excepciones --en las que no se exigía la resolución expresa--, cuales eran los procedimientos en los que se producía la prescripción (132 LRJPA), la caducidad (43.4 y 92 LRJPA), la renuncia o el desistimiento (71.1, 90 y 91 LRJPA), así como aquellos procedimientos «relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación», o aquellos «en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento».

2. En segundo lugar, el citado artículo 42, en su apartado 2, establecía (o concretaba) que la expresada genérica obligación de resolución expresa debería llevarse a cabo en un «plazo máximo», pero ello solo en el supuesto de que se tratara de procedimientos iniciados mediante «solicitudes que formulen los interesados», esto es, no en el caso de los procedimientos iniciados de oficio. Tal plazo máximo era, en primer lugar, el establecido específicamente para la «tramitación del procedimiento aplicable en cada caso»; en segundo lugar, con carácter supletorio («cuando la norma de procedimiento no fije plazo»), el plazo para resolver sería el de tres meses; y, en tercer lugar, el precepto contemplaba (42.2.2º y 3º) la posibilidad de ampliación de los anteriores plazos «cuando el número de solicitudes formuladas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos».

3. En tercer lugar, en su apartado 3, el artículo 42 LRJPA, contemplaba un mecanismo de responsabilidad para los titulares de los órganos administrativos, en los supuestos de incumplimiento de resolución expresa, que no es del caso.

La misma LRJPA, consciente de la existencia de una gran cantidad de procedimientos administrativos, en las diversas Administraciones Públicas, en los que no establecía su tiempo de tramitación, y utilizando una técnica de deslegalización temporal contenida en la Disposición Adicional Tercera de la misma Ley, que fue denominado proceso de adecuación, dejó en manos de las diversas Administraciones Públicas (por un período de seis meses, que luego el Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto, prorrogaría a dieciocho), tanto el establecimiento del «plazo máximo» de cada procedimiento, como la determinación de los efectos, positivos o negativos (silencio positivo o negativo), para el supuesto de ausencia o falta de resolución expresa dentro del citado «plazo máximo».

Pues bien, con tal finalidad, se dicta, en el marco de dicha autorización normativa, el Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto, por el que se adecuan determinados procedimientos administrativos en materia de aguas, costas y residuos tóxicos a dicha la Ley 30/1992. En concreto en su artículo único se expresa que «se aprueban, en aplicación de la disposición adicional tercera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las modificaciones de las normas reguladoras de los procedimientos administrativos en materia de dominio público hidráulico y marítimo-terrestre y de residuos tóxicos que figuran en los anexos I, II y III».

En el Anexo I se señala que el artículo 332 RDPH queda redactado como sigue: «En todo expediente sancionador, una vez contestado el pliego de cargos, realizada, en su caso, la práctica de las pruebas, completado el expediente con las alegaciones y documentos que procedan y previa audiencia del interesado, el instructor formulará la propuesta de resolución en los términos previstos en el artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

El organismo de cuenca dictará la resolución que proceda o remitirá el expediente a la Dirección General correspondiente para su elevación al órgano que tuviera atribuida la competencia. El plazo para resolver no excederá de un año, contado a partir de la incoación del expediente».

Y, por otra parte, en la DISPOSICION ADICIONAL Unica.1 del citado Real Decreto 1771/1994 se señala que «en lo no previsto en los Reglamentos a que se refiere el presente Real Decreto se aplicarán las normas correspondientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en su caso, las contenidas en las disposiciones que, con carácter general, regulen el procedimiento para el otorgamiento o extinción de las autorizaciones o el sancionador, según proceda».

Partiendo de lo anterior, dos datos se presentan como incontrovertibles en el supuesto de autos:

1. Que el plazo establecido para resolver los procedimientos sancionadores previstos en el RDPH es el de un año. Esto es, la Administración, haciendo uso de la autorización contemplada en la Disposición Adicional Tercera de la LRJPA, estableció, a través del RD 1771/1994, el plazo máximo y específico -de un año-- para la resolución de los mencionados procedimientos sancionadores.

2. Que dicho plazo de un año comenzará a contarse desde la fecha de la incoación del expediente.

Pues bien, de conformidad con los datos considerados probados en la sentencia de instancia, la fecha de incoación del expediente fue el 9 de junio de 1997. Por ello el plazo para su resolución expresa concluyó el 8 de junio de 1998, iniciándose el día 9 de junio siguiente el plazo de treinta días previsto en el artículo 43.4 LRJPA para la caducidad del expediente; caducidad que se habría producido el día 9 de julio de 1998, por cuanto la resolución expresa del mismo, adoptada en fecha de 6 de julio de 1998, no se notificó al Ayuntamiento recurrente hasta el 21 de julio de 1998 siguiente.

Ya en la STS de 29 de enero de 1994 el Tribunal Supremo, recordando la doctrina, sobre la materia, establecida en otras anteriores (SSTS de 15 de junio de 1988 -aclarado el 21 de julio siguiente-- 22 noviembre 1988 y 19 noviembre 1989) señaló que: «En la nueva Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, junto al artículo 92, donde se regula la caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 43.4 establece que, cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio, no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos --expresión negativa que, pese a su ambigüedad, parece referirse a los procedimientos sancionadores o semejantes--, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada --de forma automática, al parecer, sin requerimiento previo--, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver el procedimiento».

En síntesis, tal precepto exigía, hasta su modificación por la Ley 4/1999, para poder aplicar la caducidad que en el mismo se establece -al margen del doble transcurso, sin notificación de resolución expresa, del plazo establecido para resolver (específica o supletoriamente), y del plazo de treinta días a contar desde el vencimiento del anterior--, la concurrencia de una doble condición en los procedimientos a los que se pretendía aplicar tal caducidad: a) Que fueran «procedimientos iniciados de oficio»; y b) Que fueran procedimientos «no susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos». Doble condición que, obviamente, concurre en el procedimiento sancionador cuya caducidad se pretende.

Ante tal situación, la doble argumentación, fáctica y jurídica, esgrimida en apoyo de su único motivo por el Abogado del Estado, debe ser rechazada:

1. En relación con la determinación de la fecha del inicio del cómputo, que, como se ha expresado, es la fecha de incoación de expediente, ha de reiterarse la así declarada en la sentencia de instancia, de 9 de junio de 1997, debiendo, en consecuencia, rechazarse las otras fechas indicadas por la parte recurrente: de 24 de junio de 1997 (fecha del «escrito de iniciación»), 14 de julio de 1997 (fecha del registro de salida del mismo) y 23 de julio de 1997 (fecha de la recepción o notificación).

   Ninguna prueba acredita a alguna de las fechas alternativas propuestas por la representación estatal, siendo el denominado escrito de 24 de junio de 1997 un mera reproducción del auténtico acuerdo de incoación del expediente sancionador que, como se ha expresado, se produjo en fecha de 9 de junio de 1997 y así lo ha declarado la sentencia de instancia.

2. En relación, en segundo lugar, con la necesidad de que dicho acuerdo -de 9 de junio de 1997-- fuere notificado al inculpado en el procedimiento para que -desde tal fecha de notificación-- comenzare a correr el plazo -de un año-- establecido para la resolución del expediente, la respuesta de la Sala ha de ser negativa.

   El artículo 69 LRJPA, tras distinguir en el artículo 68 anterior entre procedimientos iniciados de oficio y a solicitud de persona interesada, dispone, en relación con los primeros que «los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente», y ello «bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia», aunque (69.2) en precepto también contempla la posibilidad de un «período de información previa» (que, en la práctica, se han denominado diligencias previas, informativas o provisionales) «con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento». En términos similares se expresa el artículo 11.1 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (RPS), que dispone que «los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente», que se formalizará con el «contenido mínimo» que se especifica en el artículo 13 del mismo RPS.

   La Administración recurrente considera infringidos los artículos 57, 58 y 59 LRJPA en relación con el 332 RDPH, exigiendo, para la eficacia de dicho acuerdo de incoación (esto es, por lo que aquí interesa, para el inicio del cómputo del plazo establecido para resolver), la notificación del mismo al expedientado, o, como dispone el artículo 13.2 del Reglamento sancionador, «a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado». Tal planteamiento no resulta de recibo, y las normas invocadas no deben considerarse infringidas. El artículo 57 LRJPA establece el principio de presunción de validez («se presumirán válidos») y de inmediata ejecutividad («y producirán efectos desde la fecha en que se dicten») de los actos dictados por las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, si bien, como señala el inciso final de su apartado 1, «salvo que en ellos se disponga otra cosa». Inciso que se completa en los otros dos apartados del precepto, que contempla los supuestos (2) en los que la eficacia de los actos queda demorada y (3) en los que, excepcionalmente, puede otorgarse a los mismos eficacia retroactiva.

   Pues bien, lo pretendido por la Administración del Estado es, en síntesis, que los acuerdos, dictados siempre de oficio, de incoación de procedimientos sancionadores son actos que, para su eficacia, requieren de la notificación de los mismos, o como dispone el 57.2, de actos cuya «eficacia quedará demorada» bien por así exigirlo el «contenido del acto», o bien por que la misma eficacia «esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior». No puede afirmarse, sin embargo, que se esté en presencia de alguno de estos supuestos, pues el contenido del acuerdo de incoación de un procedimiento sancionador (contenido que, como ya hemos señalado, se especifica en el artículo 13 RPS) lo que impone es la eficacia inmediata, sin quedar la misma demorada a la notificación al inculpado.

Así como los plazos de prescripción de las infracciones se interrumpen por la iniciación del procedimiento sancionador «con conocimiento de interesado», sin embargo tal exigencia no se requiere cuando el plazo de que se trata es el de caducidad del procedimiento.

Es cierto, como hemos expresado, que el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador debe ser notificado al inculpado, mas tal notificación tan solo es determinante del inicio del plazo de quince días, previsto en el artículo 10.1 RPS, para «aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes», mas no el plazo de duración del procedimiento, cuyo transcurso (más el de otro complementario de treinta días), daría lugar a la caducidad del mismo procedimiento. El inciso final del citado artículo 16.1 RPS expresamente señala que «en la notificación de la incoación del procedimiento se indicará a los interesados dicho plazo» de quince días para alegaciones, sin referencia al plazo de duración del procedimiento por cuanto su inicio no depende de tal notificación. A mayor abundamiento, el artículo 16.2 RPS permite al instructor del mismo, «cursada la notificación a que se refiere el punto anterior», pero sin necesidad de que la misma se hubiere materializado, realizar de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos.

Así lo ha venido a reconocer expresamente la misma LRJPA, tras su reforma por la Ley 4/1999, de 13 de enero, al señalar en el actual artículo 42.3.a) que tanto el plazo específico contemplado para cada procedimiento, como, en su caso el plazo supletorio de tres meses, se contarán «en los procedimiento iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de incoación», siendo, pues, tal fecha el dies a quo del cómputo del plazo para resolver, así como del subsiguiente, en su caso, de caducidad.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.