STS, 17 de Marzo de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 5 de febrero de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1238 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de D. Constantino y la mercantil INVERSORA MELOFE, S.L., contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Leganés, adoptado en sesión celebrada el 15 de junio de 1.993, por el que se aprobó el Convenio celebrado con la mercantil VALLADOLID DOS, S.A., referido a la reordenación de las superficies comerciales existentes en el Parque Comercial "PARQUESUR", declaramos ajustadas a Derecho las antedichas resoluciones. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente razonamiento contenido en el último párrafo del fundamento jurídico tercero: «Pues bien, el Convenio que aquí nos ocupa debe encuadrarse, precisamente, entre los denominados Convenios de Planeamiento en cuanto que tiene por objeto propugnar y poner en marcha una determinada modificación o reordenación del Polígono "PARQUESUR" -Estipulación segunda-, con ocasión de la próxima revisión del Plan General de Leganés. Desde esta perspectiva, el Convenio no contraviene el Planeamiento vigente en el momento de su celebración, sino que tiende y prepara su modificación en los parámetros que en el mismo se recogen. Su finalidad es, en definitiva, la de lograr una modificación futura de la ordenación existente. Así entendido, ni su objeto ni causa son ilícitos. Es indudable la potestad -"potestas variandi"- que tiene el Ayuntamiento de iniciar discrecionalmente la modificación o, en su caso, revisión del planeamiento para adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público siempre y cuando se respete el procedimiento establecido en cada caso -art. 45 y ss. LS y 154 y ss. Reglamento de Planeamiento-».

También se basa la sentencia recurrida en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Sentado lo anterior, entrando a examinar las particularidades de la presente litis, convendrá dejar sentado que no constituye el objeto del presente recurso, en atención a las concretas alegaciones de los recurrentes, ni la aprobación definitiva del Estudio de Detalle de las parcelas CR-1, CR-2, AP-1 y AP 2 del Plan Parcial "PARQUE SUR" de Leganés, ni la denegación de la solicitud de licencia para la instalación de una Estación de Servicio en dicho ámbito, cursada por los actores. Y entrando ya en el examen de los motivos de impugnación aducidos en la demanda, respecto del primero de ellos, referido a la necesaria citación en el expediente de elaboración del convenio impugnado de los actores como interesados, deberá ser rechazado por cuanto que las única personas o entidades que deben intervenir en un convenio son, única y exclusivamente, los que lo conciertan, careciendo de fundamento y razón de ser la intervención de terceras personas, cual propugnan los actores. En cuanto a la alegación de que el convenio impugnado supone una infracción del principio de igualdad y el de prohibición de la arbitrariedad, deberá ser igualmente desestimado. En efecto, para ello debe partirse de la idea básica de que "para que se aprecie desconocimiento del derecho de igualdad debe concurrir una desigualdad de tratamiento que sea injustificada por no ser razonable" -Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1985-; en otras palabras, el derecho a la igualdad contemplado en el artículo 14 de la Constitución "veda tan sólo las desigualdades que carezcan de toda justificación objetiva" - Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 1.994-. Y en el caso presente, el trato diferente queda justificado en la medida que las situaciones de los aquí actores y la firmante del convenio, Valladolid Dos S.A., no se encuentran en idéntica situación y de ahí que no pueda imponerse a la Administración la firma de otro convenido con los aquí actores idéntico al firmado. Basta para llegar a dicha conclusión el tener presente que mientras Valladolid Dos, S.A. es titular dominical del suelo contemplado en el Convenido, los aquí recurrentes carecen de dicha cualidad, y de ahí, precisamente, que la Administración no pueda suscribir el Convenio pretendido por los actores, quienes por no ser propietarios de suelo alguno, no podrían hacer frente a las dotaciones públicas contempladas en el Convenio impugnado como de cargo de la mercantil Valladolid Dos S.A. -estipulación sexta- en contraprestación al incremento de edificabilidad pactado».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 28 de febrero de 2000, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Leganés, representado por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, y, como recurrentes, Don Constantino y la entidad Inversora Melofe S.L., representados por el Procurador Don Alejandro González Salinas, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero al amparo del artículo 88.1 c de la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos al amparo del artículo 88.1 d de la misma Ley; el primero por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con infracción de las normas que rigen las garantías procesales, causando indefensión a los recurrentes, y concretamente por haber conculcado lo dispuesto en el artículo 70.4 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y en el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos de Roma, ya que el Ayuntamiento demandado no remitió íntegramente el expediente administrativo, a pesar de los requerimientos que le formuló la Sala de instancia a petición de los demandantes, impidiendo con tal proceder la práctica de prueba indispensable para decidir con pleno conocimiento del conflicto planteado; el segundo por haber conculcado el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículo 9.1 y 14 de la Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las sentencias que se citan, ya que el convenio urbanístico impugnado viene a legalizar todos los excesos de edificabilidad acaecidos en Parquesur e ignora el problema del recurrente, que ha sido víctima de tales excesos, de modo que mientras se legalizan, a través del aludido convenio urbanístico, una serie de excesos de edificabilidad, se le deniega a la entidad demandante licencia de apertura de la estación de servicio por falta de edificabilidad disponible para la caseta de estación de servicio, y el tercero por haberse impugnado por la Sala de instancia lo dispuesto en los artículo 31.1, 34 y 84.1 y de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no haberse dado audiencia a los recurrentes en el expediente tramitado para legalizar y reordenar la zona en la que se había consumido la edificabilidad que supuso la denegación de la licencia para construir la estación de servicio prevista en el planeamiento y para lo que sólo eran precisos ciento veintiséis metros cuadrados de superficie edificada, ya que, en contra del parecer de la Sala de instancia, en la tramitación y aprobación de un convenio urbanístico deben ser oídos quienes puedan resultar afectados por el mismo, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución recurrida de acuerdo con lo pedido en la demanda y subsidiariamente que se anulen las actuaciones de instancia y se retrotraigan al momento en que la Sala de instancia debió requerir nuevamente al Ayuntamiento de Leganés a fin de que enviase completo el expediente administrativo como se había solicitado por dos veces.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al representante procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que efectuó con fecha 27 de noviembre de 2001, alegando que en el expediente para la aprobación del convenio urbanístico, dada la naturaleza de éste, no era preciso que estuviese incorporado el dictamen y propuesta de la Comisión Informativa de urbanismo, a que se refieren los recurrentes, sin que se haya discriminado a la entidad recurrente al denegarle la licencia de apertura por el Ayuntamiento porque no existía la disponibilidad de los 126 m2 de la caseta y la existencia de la estación de servicio de carburante no viene exigida con carácter necesario en norma alguna de la ordenación urbanística, ya que lo único que se prevé en el folio 24 del Estudio de Detalle es que podrán autorizarse instalaciones al servicio de automóvil, como estación de servicio para abastecimiento de gasolinas, exposición y lavado de vehículos, de modo que no resulta imprescindible, según dicho Estudio de Detalle, la construcción de una estación de servicio, y finalmente los preceptos invocados en el tercer motivo de casación no son aplicables a los convenios urbanísticos dado su carácter contractual, mientras que, al haberse celebrado el convenio impugnado con el fin de incluir sus estipulaciones en la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana, será el trámite de información pública en el procedimiento para dicha revisión el momento en que los interesados podrán formular alegaciones, por lo que terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secreto de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 5 de marzo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

Alega, en primer lugar, el representante procesal de los recurrentes el quebrantamiento de forma con infracción de las reglas que rigen los actos y garantías procesales, concretamente de los artículos 70.4 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, por no haberse remitido por la Administración demandada todos los documentos integrantes del expediente administrativo tramitado para la aprobación del convenio urbanístico impugnado, lo que privó a los demandantes de un medio de prueba necesario para que la Sala de instancia pudiese enjuiciar con acierto la cuestión objeto del pleito, y, por consiguiente, con manifiesta indefensión de aquéllos.

Es cierto que repetidamente se pidió por los demandantes que se requiriese al Ayuntamiento demandado para que remitiese determinados documentos integrantes del expediente administrativo y que, a pesar de que el Tribunal "a quo" accedió a ello, no se cumplimentó tal requerimiento, sin que haya constancia de que el expediente administrativo estuviese incompleto o, más bien, si la documentación pedida formaba parte de él sin perjuicio de que estuviese en poder de la Administración demandada.

No obstante, cuando la parte litigante, en cuyo poder obran determinados medios de prueba, se niega a aportarlos sin dar suficiente razón de su proceder, la decisión no puede ser otra que la de que tal conducta permita tener por acreditados los hechos que con los documentos no aportados se intenta probar, sin que el proceso pueda suspenderse como consecuencia de esa obstrucción, pues, de lo contrario, el comportamiento de cualquiera de las partes podría hacer perder a aquél su finalidad.

Los documentos, que no puso a disposición de la Sala de instancia el Ayuntamiento demandado, consisten en «dictamen y propuesta de la Comisión Informativa de urbanismo, obras, mantenimiento y medio ambiente, informes procedentes y texto íntegro del denominado protocolo urbanístico de intenciones a firmar con Parques Urbanos S.A.».

El Tribunal "a quo", sin embargo, ha considerado que con la prueba practicada contaba con suficientes elementos de juicio para resolver el conflicto suscitado, que se circunscribía a la aprobación de un convenio urbanístico de planeamiento, cuya finalidad era propugnar y poner en marcha una determinada modificación o reordenación del polígono «Parquesur» con ocasión de la inmediata revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Leganés.

Pues bien, entiende esta Sala de Casación que, cualquiera que fuese el sentido o contenido del dictamen, propuesta y texto íntegro del protocolo urbanístico de intenciones, lo decisivo y fundamental para resolver el pleito es el contenido del convenio urbanístico impugnado, que obra en las actuaciones y que se recoge literalmente en lo sustancial en el fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida, ya que, como ésta declara después en su fundamento jurídico cuarto, no constituye el objeto del pleito el Estudio de Detalle de las parcelas CR-1, CR-2, AP-1 y AP-2 del Plan Parcial «Parquesur» de Leganés ni la denegación de la solicitud de licencia para la apertura de una Estación de Servicio en dicho ámbito.

Las posiciones de los recurrentes y de la Administración demandada aparecen perfectamente definidas y delimitadas, pues, mientras aquéllos sostienen que la superficie que reclaman para construir la estación de servicio de carburante en «Parquesur» debió sumarse a la superficie de 4.047'07 m2, cuyo exceso de edificabilidad vino a legalizar el convenio urbanístico, el Ayuntamiento demandado entiende que no procede esa inclusión porque el acuerdo municipal impugnado vino a legalizar excesos de edificación, mientras que la mentada estación de servicio, si bien es una previsión del Estudio de Detalle, no puede funcionar sin oficina, aseos, almacén, que no es posible construir al haberse consumido la edificabilidad con otras instalaciones al servicio del automóvil.

Coincidimos nosotros con el criterio del Tribunal de instancia de no considerar imprescindibles para decidir los documentos dejados de remitir al proceso por Ayuntamiento demandado porque, cualquiera que fuese su contenido, no servirían para alterar o modificar los hechos y circunstancias del debate, que, en definitiva, son la premisa para decidir si el convenio urbanístico celebrado entre la entidad Valladolid Dos S.A. y el Ayuntamiento de Leganés, suscrito el 15 de octubre de 1993 en presencia del Consejero de Política Territorial de la Comunidad de Madrid para la ejecución del acuerdo plenario del Ayuntamiento de Leganés adoptado con fecha 15 de junio de 1993, es o no ajustado a derecho, habiendo resuelto la Sala sentenciadora que lo es por las razones expresadas en la sentencia recurrida, y, por consiguiente, el defecto procesal basado en la falta de práctica de determinada prueba, oportunamente pedida, es irrelevante, acarreando por ello la desestimación de este primer motivo de casación por quebrantamiento de forma, lo que, a su vez, impide acceder a la pretensión formulada con carácter subsidiario en el escrito de interposición del presente recurso.

En el segundo motivo, basado en la conculcación por la sentencia recurrida de los artículos 9.1 y 14 de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en sus Sentencias 148/90, 150/91 y 161/91, se denuncia la discriminación de que han sido objeto los recurrentes al no incluir la superficie necesaria para construir la estación de servicio, cuya licencia de apertura les fue denegada por el Ayuntamiento de Leganés, en la superficie de 4.047'07 m2, a que se contrae el convenio celebrado por dicho Ayuntamiento con la promotora del polígono denominado «Parquesur», pues, a pesar de haberse legalizado ese exceso de edificabilidad de 4.047'07 m2 con el indicado convenio, se excluyó de éste la superficie de 126 m2, necesaria para instalar la gasolinera reclamada, lo que supone, según los recurrentes, una auténtica arbitrariedad de la Administración municipal demandada y ahora recurrida, que ha obstaculizado sistemáticamente las soluciones al problema del Grupo Megino nacidas del exceso de edificabilidad en el polígono mencionado, y, mientras se han resuelto favorablemente las situaciones creadas por los hechos consumados de terceras personas, dicho Grupo se ha convertido en la víctima de las infracciones cometidas por otros.

No cabe duda de que los recurrentes, en contra del parecer del Tribunal sentenciador, alegaron haber recibido un trato diferente por parte del Ayuntamiento respecto de los demás titulares de licencias y no en relación con la entidad promotora Valladolid Dos S.A., pero tampoco respecto de aquéllos se aprecia la discriminación denunciada porque, como se deduce de sus propias alegaciones, la situación de los titulares de licencias concedidas no es equiparable a la suya, dado que en todos los casos legalizados había un exceso en lo construido, según se refleja en el informe del arquitecto municipal de 2 de febrero de 1994, a que aluden en su recurso de casación, mientras que al Grupo Megino se le denegó la licencia de apertura para la estación de carburante debido a que la edificabilidad del sector se había sobrepasado con otras construcciones destinadas a instalaciones al servicio del automóvil, una de las que, incluso, se había levando sin licencia provocando la incoación de un expediente de disciplina urbanística.

Esta Sala (Sección Sexta) ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 1 de abril de 1996, 19 de junio de 1999, 3 de julio de 1999, 13 de noviembre de 2000 y 27 de abril de 2002, que para que pueda ser apreciada la existencia de discriminación, contraria al principio de igualdad, consagrado en el artículo 14 de la Constitución, es imprescindible que exista, como requisito esencial, lo que se ha dado en llamar validez del término de comparación, esto es, que las situaciones contempladas sean sustancialmente iguales, por cuya razón tanto este Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional tienen reiteradamente declarado que, caso de alegarse la infracción del artículo 14 de la Constitución, es necesario aportar un término de comparación válido y demostrativo de la identidad sustancial de situaciones jurídicas que han recibido trato diferente sin causa objetiva y razonable, lo que en este caso, por las razones expresadas, no sucede, de manera que el segundo motivo de casación no puede prosperar pues, al no existir la discriminación denunciada, tampoco fue arbitraria la actuación municipal por no incluir en el convenio urbanístico, entre los excesos a legalizar, una superficie en la que fuese posible instalar la estación de servicio cuya licencia de apertura les fue denegada a los recurrentes.

El tercero y último motivo de casación debe correr la misma suerte que los dos anteriores porque en él se alega la infracción por la Sala de instancia de lo dispuesto en los artículos 31.1, 34 y 84.1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al haberse omitido el preceptivo trámite de audiencia de los recurrentes en el procedimiento administrativo seguido para la aprobación del convenido urbanístico, a pesar de ser interesados en él porque se trataba de legalizar una serie de excesos de edificabilidad y aquéllos habían solicitado reiteradamente al Ayuntamiento que se les autorizase a construir la estación de servicio de carburante, para lo que era necesario legalizar también un exceso de edificabilidad de 126 m2, de modo que debería habérseles oído antes de resolver.

Para rechazar este motivo de casación basta con recordar que los convenios urbanísticos de planeamiento, cual fue el concertado en virtud del acuerdo municipal impugnado, tienen por objeto exclusivamente lograr una modificación o revisión del planeamiento en vigor, por lo que, si bien no hay otra forma de alcanzarlos que el acuerdo de voluntades entre los contratantes, el trámite de información pública del procedimiento subsiguiente a fín de llevar a cabo esa modificación o revisión será el momento idóneo para que los terceros al convenio puedan hacerse oír planteando las oportunas reivindicaciones, razón por la que no se han conculcado por el Tribunal "a quo" los preceptos invocados en este último motivo de casación al no ser los recurrentes interesados en la celebración del convenio, pues, como declaró la Sala de instancia, sólo tienen esa condición quienes lo conciertan, pero, sin embargo, aquéllos pudieron alegar lo que a su derecho hubiese convenido durante el plazo de información pública a que estuvo sujeta la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana, que incorporó el contenido del aludido convenio.

La desestimación de todos los motivos aducidos por los recurrentes comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, las que, de acuerdo al nº 3 de este último precepto, se limitan a la cifra de dos mil euros, dada la actividad desarrollada por el representante procesal y el abogado del Ayuntamiento recurrido al oponerse a dicho recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 86 a 94 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio.