Relaciones entre ordenamientos jurídicos en el ámbito de la Unión Europea
| Autor | Hermida del Llano, Cristina |
| Cargo del Autor | Prof. Titular de Filosofía del Derecho. Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 285-303 |
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El ordenamiento jurídico comunitario (de la Unión Europea, a partir del Tratado de Lisboa) y los ordenamientos jurídicos internos (derechos nacionales) constituyen ordenamientos separados y distintos pero no aislados, sino enlazados y abiertos a la influencia recíproca. Son numerosas las definiciones que de la influencia se han dado en la literatura; lo que, sin embargo, creo que más que ayudar ha entorpecido su esclarecimiento2. De lo que, en principio, no cabría duda es que ejercer influencia, como las demás categorías del ejercicio de poder, se refiere a una relación de interacción en «la que un actor induce a otros actores a actuar de un modo determinado»3. March4y Simon5han insistido en que nos encontramos ante un caso especial de causalidad en el modo de variar el curso de las acciones de otros. La influencia nos reenvía, por tanto, al estudio sobre la determinación del comportamiento humano6, cuestión sobre la que
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ahondó el célebre sociólogo alemán Max Weber a propósito del estudio del concepto de poder y de la dominación legítima7.
Se suelen atribuir los aspectos coercitivos y la utilización de sanciones fuertes, tanto positivas como negativas, al concepto de poder8, y dejar a la influencia los aspectos más persuasivos de las relaciones sociales9. La influencia, en definitiva, se presenta como la persuasión por antonomasia y, en suma como una forma de ejercicio de poder10, comúnmente utilizada por considerarse que es la que mejor se adapta al sistema social y democrático de Derecho11.
Si la persuasión racional como el engaño y la manipulación son formas de influencia y, por consiguiente, de poder, habría que añadir que las promesas de premio y las amenazas de castigo pueden considerarse una clase especial de persuasión y disuasión. Como señala Oppenheim, las relaciones de intercambio incorporan normal-mente promesas de recompensa mutua; por lo que este intercambio puede ser analizado en términos de relaciones de poder recíprocas12.
Ello es lo que ocurre con el ordenamiento jurídico de la Unión Europea y los ordenamientos jurídicos internos de los Estados miembros debido a que el derecho de la Unión constituye un derecho de integración previamente pactado por los Estados, que algunos explican como una renuncia a su soberanía por la transferencia de poderes consentida.
La elaboración de los dos principios generales que han servido de eje vertebrador en la integración entre los ordenamientos jurídicos
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de la Unión Europea y nacional se ha debido a la labor llevada a cabo, fundamentalmente, por el Tribunal de Justicia de Luxemburgo (desde el Tratado de Lisboa, Tribunal de la Unión Europea), aunque en menor medida también por la doctrina. Me estoy refiriendo al principio de efecto directo y al principio de primacía del derecho de la Unión13, buenos ejemplos ambos de cómo las relaciones entre ordenamientos en el fondo nos remiten a un problema de relaciones de influencia y, en definitiva, de poder. Básicamente, el ordenamiento de la Unión Europea detenta una relación de poder vertical con los ordenamientos internos de los Estados fundamentada en la necesidad de velar por que exista una interpretación unitaria, igualitaria y uniforme del derecho de la Unión Europea.
El principio de efecto directo fue acuñado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia14y es clave para poder explicar las relaciones de integración entre el derecho de la Unión Europea y el derecho nacional, así como el papel que juega la persona en el derecho comunitario15. En sentido amplio, decir que una norma de la Unión Europea posee efecto directo implica que, sin ninguna acción estatal, dicha norma surte efectos en el ordenamiento interno, afectando a los particulares de dos modos diversos, esto es, imponiendo deberes jurídicos o, en su caso, cargas; y otorgando derechos subjetivos, que podrán hacer valer ante los órganos jurisdiccionales16.
El principio del efecto directo es un principio general del derecho de la Unión Europea de carácter estructural, en el sentido de que no
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se ocupa de expresar valores o contenidos ético-jurídicos sino que su misión consiste en articular la relación entre ordenamientos jurídicos: el de la Unión Europea y el interno de los Estados miembros. Aquí tenemos una buena prueba de cómo el tribunal de Luxemburgo no sólo tiene poder sino que lo ejerce desde el momento que articula y decide cómo deben ser las relaciones entre ordenamientos. El fundamento del principio del efecto directo en el ámbito de las relaciones entre ordenamientos jurídicos se encuentra en el espíritu de los Tratados fundacionales y, en suma, del ordenamiento de la Unión. Los particulares esperan poder hacer valer un derecho uniforme o armonizado en todo el ámbito territorial de la Unión Europea y que además sea aplicado de una forma similar por los correspondientes órganos jurisdiccionales a nivel nacional. El hecho de que el Tribunal de Justicia garantice la unidad interpretativa del derecho de la Unión Europea repercute en la consecución de uno de los objetivos más loables en el marco de la Unión Europea: la igualdad de derechos y deberes de los sujetos.
Como problema más general de las relaciones entre ordenamientos encontramos el supuesto de colisión de una norma comunitaria con una norma de un ordenamiento jurídico interno. Al igual que ocurría con el caso del efecto directo, nos encontramos aquí con un principio básico del ordenamiento europeo que articula, de nuevo, las relaciones entre ordenamientos, también muestra del complejo entramado de las relaciones de poder, y que ha sido igualmente resultado de la jurisprudencia mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Como decisiones paradigmáticas habría que destacar las del caso Costa c. ENEL17y la del caso Simmenthal18. La ideas centrales del principio de primacía residen en estos dos puntos, resaltados por el Tribunal de Luxemburgo: la fuente del principio de primacía no se encuentra en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros sino en el derecho de la Unión Europea; y en segundo lugar, el principio de primacía constituye una exigencia que deriva de la propia naturaleza de su ámbito de actuación, la Unión Europea.
Hay que aclarar que el fundamento del principio de primacía no está en la jerarquía normativa sino en el reparto de competencias
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entre la Unión Europea y los Estados miembros. Si éstos han renunciado al ejercicio de sus potestades soberanas en determinadas materias es evidente que cuando se produzca en estos ámbitos un conflicto normativo las normas válidas y aplicables serán las de la Unión Europea. El ordenamiento europeo se impone y prevalece sobre los ordenamientos internos de los Estados miembros en aquellas materias en que se ha pactado una transferencia de poderes a la Unión Europea. De nuevo, nos encontramos aquí, en virtud de este principio de primacía, ante una norma básica de tipo estructural cuyo cometido es entrar a regular la relación existente entre ordenamientos: el de la Unión Europea y el interno de los Estados miembros: «... el principio de primacía no sólo expresa la prevalencia de las normas comunitarias sobre las de derecho "interno" de los Estados. También afecta a las competencias jurisdiccionales respectivas, pues es al Tribunal de Justicia comunitario, y no a los jueces nacionales, a quien corresponde la determinación del alcance de la primacía, interpretando el ámbito de aplicación de las normas comunitarias e, indirectamente la compatibilidad o incompatibilidad con la norma "interna". Al definir la interpretación correcta de la norma comunitaria, en relación al asunto de proceso principal que tiene lugar en el derecho "interno", estará determinando también, si bien implícitamente, la validez de la norma "interna"»19. A mi modo de ver, esto no debería entenderse como una violación del principio de separación de poderes ni como un exceso o abuso judicialista, como alegó en su momento el Gobierno italiano en el caso Simenthal en el supuesto de que el juez nacional deje por libre iniciativa inaplicada una ley interna por el mero hecho de que el Tribunal de Luxemburgo diga que es incompatible con el derecho comunitario. No se puede perder de vista que el derecho de la Unión Europea surge de la renuncia de soberanía estatal en determinadas materias, previamente pactadas.
Esta primacía en bloque de las normas de la Unión Europea se produce con respecto a todas las normas del ordenamiento jurídico interno, incluidas las constitucionales. Esto ha originado serios problemas en el ámbito de los derechos fundamentales, fundamental-mente, antes de que la Unión Europea gozara de una declaración propia de derechos, como sabemos, incorporada, tras muchos esfuer-
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zos, plenamente ya al vigente Tratado de Lisboa (aunque sin carácter jurídicamente vinculante para todos los Estados miembros; pensemos en Polonia o Reino Unido). Para entenderlo, basta recordar la rebelión producida por algunos Tribunales nacionales -alemán e italiano- que se negaban a aceptar el principio de primacía mientras que el derecho comunitario y el Tribunal de Justicia no garantizasen un nivel análogo de protección de los derechos al que existía en las respectivas Constituciones, es decir, la ley Fundamental del Bonn (Grundgesetz) y la Costituzione de 194720. Con ello, como ha llamado la atención Chueca Sancho, «en ausencia de sistema comunitario de protección de los derechos fundamentales, el ordenamiento de la Comunidad Europea corría el grave y nada teórico riesgo de ser "reestatalizado" o "renacionalizado"; la "reestatalización" se produciría en nombre de tales derechos y a través de los mecanismos estatales de protección.
La "reestatalización" podía ser, además, validada por órganos como los Tribunales Constitucionales»21. No fue casual, como apuntan Pernice o Salinas, que las quejas de los nacionales tuvieran un especial eco en aquellos Estados miembros que, derrotados...
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