Relaciones entre la ordenación urbanística y la protección del paisaje
| Autor | Carlos Pérez González |
| Cargo | Técnico de Administración General de Urbanismo y Medio Ambiente Ayuntamiento de Sada (A Coruña) Profesor Asociado de la Facultad de Derecho. Universidad de A Coruña |
| Páginas | 166-195 |
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El Derecho Urbanístico español y la propia conciencia social ha ido avanzando desde una permisividad generalizada del ejercicio del Derecho a la propiedad, sin límites o limitaciones que lo acotaran Page 167 a una conciencia cada vez más notable de protección del medio ambiente y singularmente del paisaje. Todo ello, en el marco del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado enunciado por el artículo 45 de nuestra Carta Magna, debiendo significarse la creciente interrelación entre lo ambiental y lo territorial y la necesidad de su adecuada coordinación1, hasta el punto de que la reciente Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, ha llegado a proclamar en su Exposición de Motivos «la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística». Y ello a pesar de que esta transformación ha sido más dilatada en el tiempo de lo deseado y evocando a Martín Mateo2, podría decirse que: «El hombre tiene aproximadamente 2 millones de años, la Era Cristina, 2.000, la Revolución Industrial, 200 y la Reacción Ambiental 20».
El concepto del Derecho del paisaje ha evolucionado hacia posiciones sociales y participativas, partiendo a principios del siglo XX de una «concepción elitista». Tal y como señala RICARDO PRIORE3:
Este entendimiento del paisaje, que podríamos calificar de "elitista", aparece con claridad en todas las legislaciones sobre definición del paisaje de numerosos países europeos y que, todavía en parte, están todavía en vigor en nuestros días. Estos textos contienen expresiones como "interés público por motivos históricos y estéticos", "gran valor estético o natural", "espacio suficientemente característico y homogéneo como para merecer una delimitación topográfica", o incluso "alta calidad en el plano visual y estético" o "paisajes característicos y curiosidades naturales". En estos textos jurídicos, el paisaje es considerado únicamente en su dimensión objetiva, como una bella imagen que conviene preservar, pero el elemento esencial del paisaje, que es su variabilidad y su capacidad de evolución y, sobre todo, el Page 168 papel de los individuos sobre su percepción y su transformación han sido, de hecho, completamente ignorados
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El citado autor alude al nuevo papel del Derecho, a la «democratización del paisaje». «Sobre la base de esa nueva concepción, se revaloriza el papel del ciudadano. Debidamente sensibilizado y educado, deberá ser animado a ver y a reconocer «su» paisaje, a disfrutar del mismo y a participar en las decisiones sobre su conservación, y ello en el contexto de un proceso de consultas públicas, especialmente en el nivel local».
En el marco de las actuaciones públicas encaminadas a la protección y mejora de la calidad de vida, se encuentra de forma singular la protección y mejora del paisaje, como «un elemento esencial para el bienestar individual y social, cuya protección, gestión y planeamiento comportan derechos y deberes para todos», en la definición utilizada por el Convenio europeo del paisaje, aprobado por el Consejo de Europa el día 20 de octubre de 2000 en Florencia, que ha entrado en vigor en nuestro país el 1 de marzo de 20084.
Tal y como manifiesta MICHEL PRIEUR5:
El paisaje ya es objeto del Derecho. En Europa muchos Estados contemplan el paisaje en su Constitución (Italia, Alemania, Suiza, Portugal) y cinco Estados tienen leyes especiales sobre el paisaje (Alemania, Francia, Suiza, Chequia, Eslovaquia)
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En relación con esta preocupación creciente por el «paisaje», cabe citar también por su especial acierto la referencia que contiene la exposición de motivos de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, cuando dice:
«Así se contempla en la Directiva 85/384/CEE de la Unión Europea, cuando declara que «la creación arquitectónica, la Page 169 calidad de las construcciones, su inserción armoniosa en el entorno, el respeto de los paisajes naturales y urbanos, así como del patrimonio colectivo y privado, revisten un interés público».
En este sentido debe destacarse la enorme importancia que ha tenido la aprobación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, con especial incidencia en la protección del paisaje, que introduce en nuestro ordenamiento jurídico una definición precisa de este importante concepto, en su artículo 3.26), cuando lo define del siguiente modo: «cualquier parte del territorio cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, tal como la percibe la población», sin perjuicio de considerar su carácter mutable y cambiante, alejado de la monotonía.
A esta honda preocupación por el paisaje y su protección se refiere la citada Ley en su Exposición de Motivos, cuando dice:
Si bien la protección del paisaje se afirma como uno de los principios de la presente Ley y en ella se regulan aspectos puntuales de la política de paisaje, tales como la posibilidad de proteger algunos de ellos mediante figuras más generales o específicas de espacios naturales protegidos, la necesidad de que el análisis de los paisajes forme parte del contenido mínimo de los planes de ordenación de los recursos naturales, su utilización potencial como instrumento para dotar de coherencia y conectividad a la Red Natura 2000 y el fomento de las actividades que contribuyen a su protección como externalidad positiva cuando forme parte de un espacio protegido...
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Igualmente, por su enorme relevancia en la materia procede citar el artículo 2.2.a) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de suelo estatal, cuando señala que «en virtud del principio de desarrollo sostenible», «las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo», deberán procurar: «La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje».
Por último en este apartado introductorio, conviene citar los Page 170 pronunciamientos precisos del Tribunal Constitucional en su Sentencia núm. 102/1995, de 26 de junio, en la que considera «paisaje» como integrado dentro del concepto de «medio ambiente», cuando certeramente señala:
Por otra parte, ligado a todo lo ya inventariado está el paisaje, noción estética, cuyos ingredientes son naturales -la tierra, la campiña, el valle, la sierra el mar- y culturales, históricos, con una referencia visual, el panorama o la vista, que a finales del pasado siglo obtiene la consideración de recurso, apreciado antes como tal por las aristocracias, generalizado hoy como bien colectivo, democratizado en suma y que, por ello, ha de incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente como reflejan muchos de los estatutos de autonomía que luego se dirán. En definitiva, la tierra, el suelo, el espacio natural, como patrimonio de la humanidad, produce unos rendimientos o "rentas", los recursos, que son sus elementos y cuyo conjunto forma un sistema, dentro del cual pueden aislarse intelectualmente, por abstracción, otros subsistemas en disminución gradual, hasta la célula y el átomo
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Así, el medio ambiente como objeto de conocimiento desde una perspectiva jurídica, estaría compuesto por los recursos naturales (...). Sin embargo, ya desde su aparición en nuestro ordenamiento jurídico el año 1916, sin saberlo, se incorporan otros elementos que no son naturaleza sino Historia, los monumentos, así como el paisaje, que no es sólo una realidad objetiva sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura
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En toda esta temática cobra especial importancia la «Convención Europea del Paisaje», firmada en Florencia el 20 de octubre de 2000 por dieciocho Estados miembros del Consejo de Europa, la cual ha sido también asumida por nuestro país, entrando en vigor el 1 de marzo de 2008.
Contiene un verdadero decálogo del paisaje, siendo un verdadero hito a nivel Europeo. Resulta especialmente trascendente su Page 171 preámbulo en cuanto su aplicación a las Administraciones Públicas en general, y singularmente a la Administración Local.
La citada Convención contiene definiciones fundamentales como el propio concepto del paisaje, al disponer que: «designa cualquier parte del territorio, tal como es percibida por las poblaciones, cuyo carácter resulta de la acción de factores naturales y/o humanos y de sus interrelaciones».
También establece el concepto de política de paisaje, cuando dispone que: «designa la formulación por las autoridades públicas competentes de los principios generales, las estrategias y las orientaciones que permiten adoptar medidas particulares para la protección, la gestión y la ordenación del paisaje».
Cabe destacar sobremanera, las importantes interrelaciones que establece entre paisaje, ordenación del territorio y urbanismo6, cuando en su artículo 5. d) establece el compromiso de cada uno de sus estados miembros de «integrar el paisaje en las políticas de ordenación del territorio y urbanismo», teniendo en cuenta los especiales vínculos que se dan entre las citadas materias, ya que el paisaje es un elemento fundamental del urbanismo, en el sentido de determinar una integración armónica entre las diferentes construcciones y una utilización racional del suelo.
La citada Convención cada vez va teniendo más reflejo en el ordenamiento jurídico...
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