Aproximación a la ley 1/2001, de 24 de abril, del suelo de la región de murcia, desde la perspectiva de la vigencia...
| Autor | Juan Enrique Serrano López |
Aproximacin a la ley 1/2001, de 24 de abril, del suelo de la regin de murcia, desde la perspectiva de la vigencia efectiva de la autonoma municipal
1. INTRODUCCIÓN
En la actualidad la casi totalidad de las Comunidades Autónomas del Estado se encuentran dotadas de una Ley del Suelo propia, que con distintas denominaciones, tienen voluntad de encabezar el grupo normativo que regula el planeamiento, la gestión, y policía urbanística en sus respectivos ámbitos territoriales. La Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, es de las más recientes y constituye el objeto de estas notas de mera aproximación a su contenido, desde la perspectiva de su regulación de la autonomía municipal. No cabe aquí hacer un estudio completo de la Ley en su conjunto, pero sí, a través de los aspectos que se estudian, identificar alguna de sus características más singulares o diferenciadoras. Cabe precisar no obstante, que la coherencia del sistema se debilita con las posteriores reformas de la Ley que resultan de la Ley 2/2002 de 10 de mayo y Ley 2/2004 de 24 de mayo.
2. LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LA L.S.R.M.
2.1. Planteamiento general y postulados de la L.S.R.M. 1
Ya el debate, exiguo, en el Parlamento Regional avisa de la voluntad inicial de respetar e incluso potenciar las competencias municipales2:
En primer lugar es un texto netamente municipalista y, por ende, descentralizador, al otorgar mayores niveles de competencias a los ayuntamientos, sin distinción, así, de población ni de territorio, reservándose la Comunidad Autónoma como únicas competencias, en materia de planea-miento, la aprobación definitiva de los planes generales, sin revisiones y modificaciones estructurales, y en materia de disciplina urbanística, una actuación subsidiaria en infracciones graves y muy graves, y una actuación directa en aquellos supuestos que precisen de autorización de la Administración regional, y reduciéndose su actuación en materia de gestión a la demanda de los ayuntamientos. (...). Del título I quiero destacar dos cuestiones: en primer lugar, insistir en que las competencias de la Comunidad Autónoma se circunscriben a las de ordenación del territorio, depositando en los ayuntamientos todas las competencias urbanísticas sin distinción ni por habitantes ni por superficie, reservándose la Comunidad Autónoma exclusivamente el control de la legalidad y las cuestiones supramunicipales. Se trata, sin duda, de la legislación más avanzada de las comunidades autónomas en cuanto a reconocer competencias municipales se refiere
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Si bien es cierto que el debate parlamentario en la Asamblea regional no concedió especial importancia a este asunto, si fue controvertido. Así en el contexto de una enmienda a la totalidad3 se niega el pretendido carácter municipalista de la Ley. Hay que reconocer, no obstante, de acuerdo con Navarro Corchón4 que la autonomía municipal constituye uno de los pilares de la L.S.R.M.
El análisis de las competencias municipales en materia de urbanismo, ligado necesariamente a la delimitación del ámbito material de la autonomía de los municipios, no constituye una actividad cargada de romanticismo y nostalgia de los municipios decimonónicos, por el contrario, el respeto y la efectividad de la autonomía municipal forman parte del acatamiento al mandato constitucional positivado en sus arts. 137 y 140. La autonomía municipal desde la perspectiva de la Constitución no constituye un mero requerimiento formal, por el contrario supone una auténtica garantía institucional y, también comporta la vigencia de un principio estructural de la organización territorial del Estado. En este sentido la expresada garantía institucional y alcance material van mucho más allá que las modalidades de autonomía (art. 141, Disp. Transitoria 5.ª y Disp. Adicional 1.ª de la Constitución). De tal manera que operan como límite a la actividad del legislador estatal y autonómico5. Y en cualquier caso, supone una efectiva profundización en las reglas del juego democrático6. La Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su artículo 25.2.d), asigna a los Municipios la competencia en materia de «Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales». Esta asignación competencial debe ser puesta en relación y equilibrio con lo dispuesto por el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia y el artículo 148.1.3.º de la Constitución. El ejercicio de las competencias en materia de urbanismo propias de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos ha supuesto la producción de innumerables conflictos, que la Jurisprudencia ha venido resolviendo a la luz de la Constitución. La importante Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo, de 13 de julio de 1990 (y 30 de enero de 1991), aborda el principio de autonomía municipal traducida al campo del derecho urbanístico tras la promulgación del texto constitucional vigente7.
Ya en este punto conviene recordar que la Constitución atribuye a los municipios autonomía «para la gestión de sus respectivos intereses». Esta es su finalidad u objeto y por tanto la base de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho a la comunidad local a la participación, a través de los órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre los intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos -sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio, 32/81-. b) negativamente es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local.
Cabe también recordar que el conflicto objetivo de competencias entre Comunidad Autónoma y Ayuntamientos en materia de urbanismo y en concreto con motivo del trámite de planeamiento municipal se produjo también en el ámbito de la Región de Murcia, y en el mismo el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma se acogió a la doctrina del Tribunal Supremo citada con la Sentencia núm. 795 de 23 de diciembre de 1992 (Ponente, Iltmo. Sr. Magistrado Don Abel Saez Domenech) confirmada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 23 de abril de 1999 (Ponente, Excmo. Sr. Magistrado Don Manuel Vicente Garzón Herrero).
La misma sentencia de 13 de julio de 19908 antes aludida aborda el trascendental tema de los límites de las potestades de control de la Comunidad Autónoma al aprobar definitivamente los planea-mientos municipales que le son remitidos. De la misma resulta obvio, por tanto, que el señalamiento de las expectativas de crecimiento o expansión y la definición del modelo territorial del municipio, corresponden a los municipios.
En coherencia con lo dicho y en relación a las facultades legislativas de la Comunidad Autónoma es preciso acudir a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la sentencia de 28 de julio de 1981, sobre la Ley de Diputaciones catalanas, que se ha servido de la doctrina de la garantía institucional para defender un núcleo de la autonomía local indisponible, incluso, para el legislador ordinario9. En esta misma línea con un contenido muy claro la Sentencia T.C. 170/1989 de 19 octubre (R.T.C. 1989,170)10. El Tribunal Constitucional, en esta línea, en la sentencia de 2 de febrero de 1981, ha vinculado los conceptos autonomía -gestión respectivos intereses- competencias, y en base a ellos establecido que la gestión de los respectivos intereses exige dotar a cada Ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo» y que «la autonomía garantizada a cada Entidad lo es en función del respectivo interés», en este caso el interés del municipio. Por otra parte, es evidente que la gestión de intereses propios exige, de un lado, autonomía para poder gestionarlos y, del otro, competencias para alcanzar los fines que se pretenden. En el mismo sentido se manifiesta la sentencia del T.C. de 23 de diciembre de 1982, la determinación de cuáles sean estos intereses es obra de la Ley que las atribuye, en consecuencia, competencias propias, pero que, en todo caso, debe respetar la autonomía y, como sustrato inexcusable de éstas, reconocerles personalidad propia. Es decir, la reducción de la capacidad de decisión de los Entes locales en la gestión de sus respectivos intereses tiene un límite, a partir del cual se afectaría a la garantía institucional de aquéllos. Esta garantía de autonomía a los municipios en la gestión de sus propios intereses está reconocida en el artículo 1 de la Ley de Bases del Régimen Local11. En la citada S.T.C. de 28 de julio de 1981, se establece que dicha garantía (institucional) es desconocida cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre.
El marco delimitado tanto por el Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo es expresamente asumido por la L.S.R.M., en su Exposición de Motivos (apartado V)12.
Ya la E.M. avisa que la Comunidad Autónoma se reserva, en la tramitación y aprobación de los planes generales municipales fundamentalmente, el control de legalidad y del interés supra- municipal. Pues bien, incluso el ejercicio de estas facultades debe hacerse efectivo con carácter restrictivo, por cuanto como afirma el profesor Sanchez Morón13 hay que considerar en principio la inconstitucionalidad de los controles de oportunidad, si bien «... esta regla admite excepciones, allí donde tales controles no sean sino la manifestación puntual de la presencia de un interés estatal (o autonómico) concurrente, especificado por la ley en virtud de los correspondientes títulos constitucionales o...
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