Régimen de las carreteras autonómicas en Galicia
| Autor | Jaime Rodriguez - Arana Muñoz |
| Cargo | Director de la Escuela Gallega de Administración Pública. Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de La Coruña. |
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INTRODUCCION
El dominio público, como es bien sabido, es uno de los temas centrales del Derecho Administrativo. Es una de sus instituciones más importantes, sobre todo porque la historia ha demostrado su capacidad como banco de pruebas para analizar cómo las distintas categorías del Derecho Público se han ido configurando en el transcurso del tiempo.
Ciertamente, como ha señalado el profesor COSCULLUELA MONTANER, la distribución de competencias en materia de carreteras entre el Estado y las Comunidades Autónomas resulta bien clara en los Estatutos y en el artículo 149.1.21 y 24 CE, pero, pese a la claridad y sencillez del criterio de la Constitución la solución puntual no siempre es fácil. Pasa lo mismo «mutatis mutandis» que con la necesidad de ajustar, de articular, la estructura de la Administración pública en el Estado compuesto, ya que, en materia de carreteras hay que reconocer que los criterios administrativos que establecen el recorrido inicial o final y la clasificación, fueron fijados en un esquema de comunicaciones propio de un Estado centralizado (Ref.). En todo caso, la Comunidad Autónoma de Galicia, como consecuencia del sistema de distribución de competencias diseñado en la Constitución y en el estatuto, dispone de competencias exclusivas en materia de carreteras no incorporadas a la red del Estado y cuyo itinerario se desarrolla íntegramente por el territorio autónomo.
Pues bien, lo que inicialmente podría considerarse como una competencia sin más, dentro del amplio espectro de competencias asumidas por la Xunta de Galicia, tiene una importancia singular. Galicia tiene una peculiar orografía determinada por el macizo, la sierra de los Ancares y del Caurel, que nos permite definirla como un país montañoso de suaves cumbres.
Las cuencas de sus ríos determinan también una peculiaridad que se ve potenciada con las rías gallegas. Además, hay que tener en cuenta que el país gallego forma una esquina geográfica de la Península Ibérica y por ende de Europa, sin ser por ello lugar de paso, sino de llegada. A todo lo anteriormente referido, debemos añadir que la climatología es también especialísima, con una importancia de la pluviometría más significativa que en el resto de España.
Por otra parte, debe subrayarse, porque es importante en esta materia, la distribución de la población en pequeños núcleos rurales, desperdigada por toda nuestra geografía, con una acusada tendencia al abandono de la montaña, y en general del campo, desplazándose hacia la costa y núcleos poblacionales más importantes.
Hoy por hoy, no se puede decir que la red de ferrocarriles en Galicia sea un medio de ordenación razonable y competitivo. Más bien, se acusa una tendencia hacia su desmantelamiento progresivo, salvo determinados recorridos.
Por todo ello, y otras consideraciones - por ejemplo el proceso de concentración parcelaria -, la asunción, por Galicia, de la competencia en materia de carreteras, comprendida dentro de las llamadas desde antiguo obras públicas, determina asumir un elemento vertebrador de una importancia sin igual de nuestra propia comunidad.
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DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS
El artículo 137 de la Constitución establece la organización territorial de España en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, estableciéndose la autonomía para la gestión de sus propios intereses. Por su parte, el artículo 149.1 establece la competencia exclusiva del Estado en obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma, según el apartado 24; el artículo 148 de nuestra Carta Magna dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 4.º) Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio. 5.º) Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.
Por otra parte, en desarrollo del texto constitucional nuestro Estatuto de Autonomía dispone en su artículo 27:
En el marco del presente Estatuto corresponde a la Comunidad Autónoma Gallega la competencia exclusiva de las siguientes materias:
7. Obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado o cuya ejecución o explotación no afecte a otra Comunidad Autónoma o Provincia.
8. Ferrocarriles y carreteras no incorporados a la red del Estado y cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte llevado a cabo por estos medios y por cable
(Ref.).
En esta línea, debe señalarse que la distribución de competencias se hace por un criterio físico atribuyendo a las instancias autonómicas plenitud de competencias (normativa, de planificación, ejecución, explotación) en relación con las carreteras de su respectivo territorio.
Pero además del criterio físico es importante llamar la atención sobre el criterio del interés, con los problemas de delimitación de este concepto jurídico indeterminado que tantas controversias genera en la práctica (Ref.), como ha señalado, entre otros, el profesor FERNANDEZ ROD. Junto al territorio, es criterio de atribución competencial, por delimitación negativa, la no incorporación a la red de carreteras del Estado, cuyo contenido se establece en el artículo 4 de la Ley estatal o 10 de su Reglamento, incluyendo las carreteras integradas en un «itinerario de interés general» o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma.
A fin de establecer criterios de aplicación uniforme, el legislador estatal ha predeterminado los «itinerarios de interés general», en los que debe concurrir alguna de las siguientes circunstancias:
- Formar parte de los principales itinerarios de tráfico internacional, incluidos en los correspondientes convenios.
- Constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general.
- Servir de acceso a los principales pasos fronterizos.
- Enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población de manera que formen una red continua que soporte un tráfico de largo recorrido (Ref.).
Junto a estos títulos específicos y relacionados con la materia de carreteras, existen títulos competenciales propios del Estado que serían de aplicación en las Comunidades Autónomas; así es de destacar:
- La normativa técnica de interés general y en particular la relativa a señalización y balizamiento de las carreteras y sistema internacional de señales de carretera (Disposición Adicional 2.ª Ley 25/1988).
- Los preceptos relativos a la expropiación forzosa de terrenos necesarios para la ejecución de obras públicas en carreteras (art. 149.1.18 de la Constitución).
- La normativa derivada del régimen general de comunicaciones (art. 149.1.21 de la Constitución).
- Los derivados de la legislación básica del medio ambiente estatal (art. 149.1.23 de la Constitución) sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección (en este sentido Ley 1/95 de 2 de enero de protección ambiental de Galicia, que regula las evaluaciones de impacto, efectos e incidencia ambiental).
- Normas sobre limitaciones a la propiedad incluidas en la legislación estatal de carreteras, que establezcan «condiciones básicas de ejercicio del derecho de propiedad privada» (art. 149.1.1 de la Constitución en relación con el art. 33 de la misma).
- Normas sobre seguridad vial, tráfico y circulación de vehículos a motor (art. 149.1.21 de la Constitución).
- Normas sobre infracciones y sanciones en materia de carreteras (art. 149.1.1 de la Constitución, Ley 30/92). En esta materia es relevante la sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de marzo de 1988, que establece que las CCAA no pueden introducir tipos, ni imponer sanciones que difieran sin fundamento razonable de las ya recogidas en la normación válida para todo el territorio.
Estamos, sin duda, ante un fenómeno conocido: el entrecruzamiento de múltiples títulos competenciales sobre un...
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